Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 549. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1037 — 549. mál.
um till. til þál. um skipun stjórnlagaráðs.
Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd leggjast eindregið gegn tillögu til þingsályktunar um skipun stjórnlagaráðs. Með tillögunni er gert ráð fyrir að Alþingi skipi sömu 25 einstaklinga til setu í stjórnlagaráði og voru hlutskarpastir í kosningum til stjórnlagaþings 27. nóvember sl. Þetta er lagt til þrátt fyrir að þær kosningar hafi síðar verið ógiltar með ákvörðun Hæstaréttar og kjörbréf afturkölluð. Með samþykkt tillögunnar væri Alþingi því að ganga þvert gegn niðurstöðu æðsta dómstóls þjóðarinnar með einbeittum og afdráttarlausum hætti og hafa hana að engu. Vinnubrögð af því tagi eru ótæk í lýðræðisríki og mjög á skjön við þá umræðu sem átt hefur sér stað hér á landi á undanförnum árum um mikilvægi þess að skerpa á valdmörkum mismunandi handhafa ríkisvaldsins og heitstrengingar um að auka sjálfstæði þeirra hvers um sig.
Aðdragandi málsins.
Síðastliðið sumar voru samþykkt á Alþingi lög um stjórnlagaþing, nr. 90/2010. Á grundvelli þeirra fór fram kosning fulltrúa með almennum kosningum 27. nóvember sl. Kjörsókn var með eindæmum dræm, aðeins rúmur þriðjungur atkvæðisbærra manna kom á kjörstað, og við framkvæmdina komu upp margvísleg álitaefni og vandamál, sem leiddu til þess að Hæstarétti bárust þrjár formlegar kærur sem hann tók til meðferðar í samræmi við ákvæði laganna. 25. janúar tók rétturinn ákvörðun um ógildingu kosninganna og var þar um að ræða samhljóða niðurstöðu þeirra sex dómara sem um málið fjölluðu. Í kjölfar ógildingarinnar skipaði forsætisráðherra samráðshóp fulltrúa allra þingflokka á Alþingi undir formennsku skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu til að fjalla um viðbrögð við niðurstöðu Hæstaréttar og mögulegar leiðir í stöðunni. Samráðshópurinn lauk störfum þann 24. febrúar sl. og lagði meiri hluti hópsins til þá leið sem farin er í þessari þingsályktunartillögu. Fulltrúi þingflokks sjálfstæðismanna lagðist eindregið gegn þeirri niðurstöðu og skilaði sérstakri bókun sem er fylgiskjal með nefndaráliti þessu.
Meðferð málsins í allsherjarnefnd.
Þingsályktunartillagan var lögð fram á Alþingi 28. febrúar sl. og afgreidd til allsherjarnefndar að lokinni fyrri umræðu 3. mars. Ákveðið var að senda málið ekki til umsagnar svo sem algengast er og var ekki gerður sérstakur ágreiningur um það af hálfu fulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Byggðist sú afstaða á því að bæta mætti upp skort á skriflegum umsögnum með heimsóknum gesta með sérþekkingu, einkum á sviði stjórnskipunarréttar. Orðið var við ýmsum óskum sem fram komu í þeim efnum en alls ekki öllum. Einkum var tilfinnanlegt að nefndinni gafst ekki kostur á að eiga orðastað við prófessora í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands, Eirík Tómasson og Björgu Thorarensen. Fram kom að prófessorarnir áttu ekki kost á að koma á þeim tímum sem formaður og meiri hluti nefndarinnar höfðu fyrirfram ætlað til málsmeðferðarinnar en ekki var orðið við ítrekuðum óskum um að reynt yrði að finna aðra fundartíma sem gætu hentað í þessu sambandi. Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins telja þessa ósveigjanlegu málsmeðferð fullkomlega óviðunandi. Það er trúlega einsdæmi að Alþingi afgreiði þingmál sem varðar aðferðir við endurskoðun stjórnarskrárinnar án þess að fá álit prófessora í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands. Með þessu er ekki dregið með nokkrum hætti úr mikilvægi þeirra sjónarmiða sem fram komu hjá þremur öðrum lagaprófessorum fyrir nefndinni. Þar var um að ræða vel ígrundaðar og rökstuddar athugasemdir, þrátt fyrir að meiri hluti nefndarinnar kysi að hafa þær að engu eins og rakið verður síðar. Þá er einnig rétt að geta þess að Eiríkur Tómasson kom á fund allsherjarnefndar í lok janúar þegar fjallað var um ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu kosninganna. Við það tækifæri lét hann aðspurður í ljós þá skoðun að þrátt fyrir að hann væri ósammála ákvörðun Hæstaréttar hugnaðist honum ekki sú leið að Alþingi færi á svig við niðurstöðuna með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í þingsályktunartillögunni.
Loks er rétt að geta þess að einnig komu fram óskir um að ríkisendurskoðandi kæmi á fund nefndarinnar eða sendi inn minnisblað vegna þátta sem snerta fjárveitingar til stjórnlagaráðs, m.a. út frá því hvernig frá þeim málum er gengið í tillögunni, samspili við fjárreiðulög o.fl. Þeim óskum var mætt með því að nefndinni voru flutt fáorð, munnleg skilaboð frá ríkisendurskoðanda um að tillagan stangaðist ekki á við fjárreiðulög og fyrir afgreiðslu af þessu tagi væru fordæmi. Nefndarmönnum var ekki gefinn kostur á að fjalla nánar um þetta, spyrja frekar eða óska eftir nánari útskýringum og verður þetta að teljast afar ófullnægjandi afgreiðsla á mikilvægum þætti málsins.
Farið gegn niðurstöðu Hæstaréttar.
Eins og fyrr segir byggist afstaða fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd á því sjónarmiði að með henni sé með skýrum hætti gengið gegn niðurstöðu Hæstaréttar. Þessu má lýsa með eftirfarandi hætti: Lög kveða á um að almennar kosningar skuli fara fram og að Hæstiréttur skuli fjalla um kærumál vegna þeirra. Hæstiréttur kemst að þeirri niðurstöðu að svo alvarlegir annmarkar hafi verið á kosningunum að ekki sé annað fært en að ógilda þær. Í samræmi við þá ákvörðun afturkallar landskjörstjórn kjörbréf þeirra 25 einstaklinga sem hlutskarpastir urðu í kosningunum miðað við þær talningar- og úthlutunarreglur sem þar giltu. Flutningsmenn þingsályktunartillögunnar og sex nefndarmenn í allsherjarnefnd leggja engu að síður til að þessum sömu 25 einstaklingum verði af Alþingi falið nákvæmlega sama verkefni og áður, starfskjör og starfsaðstæður breytist ekki og öll umgjörð starfsins verði með sem líkustu sniði og áður var áformað. Einu breytingarnar sem einhverju skipta er að samkoman á nú að nefnast stjórnlagaráð en ekki stjórnlagaþing og fulltrúarnir eiga að fá skipunarbréf frá Alþingi í stað kjörbréfs frá landskjörstjórn. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að um sömu samkomu verði að ræða. Tillagan felur með öðrum orðum í sér að ganga eins og langt og hægt er í þá átt að láta sem kosningarnar hafi alls ekki verið ógiltar, enda hefur ítrekað komið fram það viðhorf af hálfu ýmissa stuðningsmanna málsins að Hæstiréttur hefði alls ekki átt að komast að þeirri niðurstöðu sem hann gerði.
Nánar um mun á stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði.
Rétt er að fara nánar yfir muninn á stjórnlagaþingi, sbr. lög nr.. 90/2010, og stjórnlagaráði samkvæmt þeirri tillögu sem hér liggur fyrir. Hér verður vikið að nokkrum helstu þáttum, en áður hefur verið vikið að þeim breytingum sem felast í nafni samkomunnar og því að fulltrúarnir eiga að fá skipunarbréf frá Alþingi í stað kjörbréfs frá landskjörstjórn.
* Bæði stjórnlagaþing og stjórnlagaráð eru ráðgefandi og eiga að skila Alþingi tillögum um breytingar á stjórnarskrá á fyrirfram mörkuðum tíma. Stjórnlagaþing átti að hafa tvo mánuði til verksins, með heimild til framlengingar í fjóra mánuði, en nái tillagan um stjórnlagaráðið fram að ganga verður starfstíminn þrír til þrír og hálfur mánuður. Í báðum tilvikum er gert ráð fyrir að skilað verði til Alþingis fullbúnu frumvarpi til stjórnarskipunarlaga.
* Fulltrúar á stjórnlagaþingi áttu að vera 25–31 og átti val þeirra að byggjast á úrslitum kosninganna 27. nóvember. Landskjörstjórn gaf út kjörbréf til 25 fulltrúa en afturkallaði þau síðar eins og áður er getið. Fulltrúar í stjórnlagaráði eiga að verða 25 og val þeirra byggt á úrslitum kosninganna 27. nóvember. Um sömu 25 einstaklinga er að ræða.
* Verkefni stjórnlagaþings voru tilgreind í átta tölusettum liðum í lögunum, með heimild til að taka fleiri efni til umfjöllunar. Verkefni stjórnlagaráðs eru rakin með nákvæmlega sama hætti í þingsályktunartillögunni.
* Stjórnlagaþing átti að taka við og vinna áfram með niðurstöður stjórnlaganefndar, sem kjörin var af Alþingi í samræmi við lög nr. 90/2010. Nú er gert ráð fyrir að stjórnlagaráð taki við þessu hlutverki.
* Fundir stjórnlagaþings áttu að vera opnir almenningi og sama á við um fundi stjórnlagaráðs.
* Fulltrúar á stjórnlagaþingi áttu að fá þingfararkaup á starfstíma þingsins og forseti þess sömu kjör og forseti Alþingis. Sama á við um fulltrúa í stjórnlagaráði og formann ráðsins samkvæmt tillögunni.
* Gert er ráð fyrir að stjórnlagaráð fái sömu fjármuni til starfs síns og stjórnlagaþing og að fjárveitingar sem ætlaðar voru stjórnlagaþingi á fjárlögum færist til stjórnlagaráðs með fjáraukalögum. Ljóst er að stór hluti þeirra fjármuna er þegar bundinn þar sem gert er ráð fyrir að stjórnlagaráð taki við því húsnæði, búnaði, starfsliði og öðru sem ætlað var stjórnlagaþinginu.
* Gert er ráð fyrir þeirri breytingu að í stað forsætisnefndar Alþingis verði það undirbúningsnefnd, sem raunar er skipuð af forsætisnefnd Alþingis og starfar á ábyrgð forseta Alþingis, sem sjái stjórnlagaráði fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og sérfræðiaðstoð. Sú breyting hefur enga efnislega þýðingu.
* Einnig er gert ráð fyrir þeirri breytingu að í stað þess að stjórnlagaþing starfi eftir ákvæðum laga nr. 90/2010 og starfsreglum sem forsætisnefnd Alþingis setur skuli stjórnlagaráð setja sér starfsreglur og fundarsköp sjálft. Ekki verður séð að þessi breyting varðandi skipulag innra starfs samkomunnar skipti miklu máli þegar metið er hvort munur sé á stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði.
Eins og sjá má af þessari upptalningu er augljóslega um sömu samkomu að ræða; sama fólk, sömu verkefni og í öllum aðalatriðum sömu umgjörð um starfsemina. Aðeins er annars vegar um að ræða málamyndabreytingar eins og nafnbreytingu og skipunarbréf til fulltrúanna í stað kjörbréfs og hins vegar minni háttar breytingar sem varða innra skipulag.
Í athugasemdum við þingsályktunartillöguna vísa tillöguflytjendur í þau orð meiri hluta samráðshópsins að viðbrögð við niðurstöðu Hæstaréttar verði m.a. að grundvallast á því að ákvörðun réttarins sé ekki dregin í efa eða véfengd. Slík orð hafa hins vegar lítið vægi ef í reynd er farin leið sem einmitt felur í sér að niðurstaða réttarins er dregin í efa eða véfengd. Það er ekki tilviljun að þeir þrír prófessorar í lögum sem fyrir nefndina komu voru sammála um að í þingsályktunartillögunni fælist að verið væri að ganga gegn eða fara á svig við ákvörðun Hæstaréttar. Allir töldu þeir tillöguna óheppilega af þeim sökum og lögðust gegn henni, þótt hver þeirra hefði um það sín orð.
Þá má minna á að strax í kjölfar ákvörðunar Hæstaréttar Íslands í lok janúar var haldinn fundur í allsherjarnefnd þar sem farið var yfir niðurstöðu réttarins og fjallað um hugsanleg viðbrögð Alþingis við henni. Þá hafði Jóhanna Sigurðardóttir forsætisráðherra tilgreint þrjár leiðir sem Alþingi gæti farið til þess að bregðast við niðurstöðum Hæstaréttar. Í fyrsta lagi að falla frá áformum um stjórnlagaþing. Í öðru lagi að láta endurtaka kosninguna. Og í þriðja lagi að skipa þá 25 einstaklinga sem hlutskarpastir voru í kosningunni sem ógilt var í stjórnlaganefnd eða stjórnlagaráð. Allsherjarnefnd fékk til fundarins lagaprófessorana Eirík Tómasson, Róbert R. Spanó og Ragnhildi Helgadóttur. Það var samdóma álit þeirra allra að síðasti kosturinn væri verstur.
Er tæk leið að fara gegn niðurstöðu Hæstaréttar?
Í umræðum um þingsályktunartillöguna hafa komið upp sjónarmið meðal lögfræðinga um að skipun stjórnlagaráðs á grundvelli hennar væri hæpin eða jafnvel ófær út frá meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um þrígreiningu ríkisvaldsins, sem m.a. er að finna í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Alþingi væri að minnsta kosti á gráu svæði yrði tillagan samþykkt. Prófessor Sigurður Líndal hefur m.a. orðað það svo, bæði á fundi allsherjarnefndar og í fjölmiðlum, að ef þessi leið fari ekki beinlínis í bága við lög, þá sé að minnsta kosti um lagasniðgöngu eða stjórnarskrársniðgöngu að ræða. Prófessorarnir Ragnhildur Helgadóttir og Róbert Spanó hafa ekki gengið jafn langt. Í máli þeirra á fundi allsherjarnefndar kom fram það sjónarmið að ekki væri um að ræða stjórnarskrárbrot, þótt þau hefðu verulegar athugasemdir við tillöguna og teldu hana óheppilega. Róbert taldi að val 25 fulltrúa á grundvelli úrslita í kosningum, sem búið væri að ógilda, væri byggt á afar ótraustum forsendum og Ragnhildur benti á að með því að velja þessa 25 til setu í ráðinu væri Alþingi að leggja sitt eigið mat á hvort Hæstiréttur hefði átt að ógilda kosninguna.
Hér verður því ekki haldið fram að tillagan feli beinlínis í sér stjórnarskrárbrot. Það er þó umdeilt og um það kann að verða tekist á fyrir dómstólum. Hvorki kjörið stjórnlagaþing né þingskipað stjórnlagaráð eru hluti af því ferli sem stjórnarskráin mælir fyrir um að viðhaft skuli við stjórnarskrárbreytingar og ekki er deilt um að Alþingi hefur almennt nokkurt svigrúm við val á aðferð við að undirbúa tillögur í þessu sambandi. Á hinn bóginn er augljóst að Alþingi væri með samþykkt tillögunnar komið inn á grátt svæði hvað varðar valdmörk mismunandi handhafa ríkisvaldsins. Hæstarétti var að lögum falið það hlutverk að skera úr um lögmæti stjórnlagaþingskosninganna. Rétturinn ógilti kosningarnar en samkvæmt tillögunni á Alþingi engu að síður að skipa sama fólk til að sinna sama verkefni og áður. Úrslit kosninganna eru eini mælikvarðinn sem val fulltrúanna á að miðast við, þrátt fyrir ógildinguna. Með þessu væri Alþingi þannig í reynd að taka ákvörðun um að niðurstaða Hæstaréttar eigi ekki að hafa neitt gildi og setja sitt eigið mat ofar mati réttarins. Ástæðulaust er að deila um að það væri afar hæpin niðurstaða út frá meginsjónarmiðum um sjálfstæði dómsvaldsins og stöðu Hæstaréttar sem æðsta dómstóls þjóðarinnar. Ekki verður séð að máli skipti í því sambandi hvort endanleg niðurstaða réttarins er kölluð ákvörðun, úrskurður eða dómur. Í öllu falli er erfitt að ímynda sér hvernig þeir alþingismenn sem þannig bregðast við niðurstöðu æðsta dómstóls landsins, sem ekki verður áfrýjað, og leggja til að hún verði að engu höfð geta ætlast til þess að almenningur í landinu hlíti niðurstöðum dómstólsins í öðrum málum.
Í ljósi þessa er augljóst að samþykkt tillögunnar væri einkar óheppileg, jafnvel þótt ekki yrði talið að um stjórnarskrárbrot væri beinlínis að ræða. Það væru augljóslega vond skilaboð út í samfélagið að meiri hluti Alþingis væri tilbúinn að hafa niðurstöður Hæstaréttar að engu ef hann teldi sig bara komast upp með það. Í því fælist virðingarleysi við Hæstarétt, virðingarleysi gagnvart sjálfstæði dómstóla og virðingarleysi gagnvart hugmyndinni um þrígreiningu ríkisvaldsins. Vinnubrögð og viðhorf af því tagi eru sérstaklega ámælisverð og einstaklega óheppilegt veganesti fyrir verkefni sem hefur það að markmiði að fjalla um undirbúning breytinga á stjórnarskrá, sem einmitt er ætlað að bæta stjórnskipun landsins, auka virðingu fyrir meginreglum og skerpa á reglum um valdmörk og verksvið handhafa ríkisvaldsins.
Fleiri álitamál um þingsályktunartillöguna.
Hér að framan hafa verið rakin helstu sjónarmið sem valda því að fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd leggjast eindregið gegn því að þingsályktunartillagan nái fram að ganga. Til viðbótar má nefna nokkur atriði sem ástæða er til að halda til haga.
* Deila mátti um hugmyndina um stjórnlagaþing sem slíkt en með lögum nr. 90/2010 var því þó markaður nokkuð skýr lagarammi þar sem tekið var á flestum vafamálum sem upp kunna að koma varðandi skipulag, valdheimildir, rekstur og fleiri slíka þætti. Um er að ræða opinbera starfsemi sem bæði verður nokkuð umfangsmikil og verulega kostnaðarsöm þótt um takmarkaðan starfstíma verði að ræða. Þingsályktunartillagan byggist að sönnu á því að flestir þessir þættir verði með sama móti hjá stjórnlagaráðinu og stjórnlagaþinginu, en þingsályktun er hins vegar augljóslega mun veikari stoð en lög ef upp koma álitamál, t.d. varðandi einstakar ákvarðanir eða útgjöld. Misjafnlega nákvæmt orðalag í texta þingsályktunar eða jafnvel bara í greinargerð eða nefndaráliti kemur alls ekki í stað skýrs lagatexta í þessu sambandi. Fjárveitingar eða tilfærslur milli liða á fjáraukalögum, seint og um síðir, jafnvel þegar allt er um garð gengið, leysa þennan vanda ekki nema að takmörkuðu leyti.
* Ekki liggur fyrir á þessari stundu hvaða ákvæði laga nr. 90/2010 verða felld brott, hverjum breytt og hver eiga standa áfram.
* Tillagan byggist á því að þeim 25 einstaklingum, sem úthlutað var sæti á stjórnlagaþingi samkvæmt niðurstöðu hinna ógildu kosninga 27. nóvember, verði boðið sæti í stjórnlagaráðinu. Þar var um að ræða þá 25 sem hlutskarpastir urðu samkvæmt þeim flóknu reglum um úthlutun sæta sem byggt var á í stjórnlagaþingslögunum. Komi til þess að einhverjir úr þessum hópi ákveði að taka ekki sæti á hins vegar ekki að velja fulltrúa í þeirra stað á sömu forsendum eða samkvæmt sömu reglum og giltu þegar þeir voru valdir. Þau atkvæði sem nýttust þeim úr hópi fulltrúanna 25 sem hugsanlega afþakka sæti falla einfaldlega dauð niður og gagnast ekki þeim sem neðar voru á atkvæðaseðlum kjósendanna sem kusu viðkomandi fulltrúa. Úthlutunarreglur kosninganna verða teknar úr sambandi og gengið niður röðina á þeim lista sem landskjörstjórn birti um niðurstöðu talningar. Hinir nýju fulltrúar verða því valdir á öðrum forsendum en hinir upphaflegu 25 fulltrúar og það kann að hafa veruleg áhrif á samsetningu ráðsins þannig að það endurspegli síður hinn raunverulega vilja þeirra kjósenda sem tóku þátt í kosningunum. Þessi aðferð gengur líka gegn þeim rökstuðningi, sem víða má finna bæði í athugasemdum við þingsályktunartillöguna og áliti meiri hluta allsherjarnefndar, að val á fulltrúum í stjórnlagaráðið eigi að miðast við úrslit kosninganna í nóvember, enda gefi sú niðurstaða góða mynd af vilja kjósenda og tryggi breidd í fulltrúahópnum.
* Í tillögutextanum er að finna óbreytt orðalag úr stjórnlagaþingslögunum um það að stjórnlagaráð hafi m.a. það verkefni að gera tillögur til Alþingis um hugsanlega þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvarp til stjórnskipunarlaga. Í framhaldsnefndaráliti allsherjarnefndar á sínum tíma var nokkuð um þetta fjallað en án skýrrar niðurstöðu. Í nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar um þingsályktunartillöguna er einnig að finna vangaveltur um þessi efni án þess að þar sé tekin skýr afstaða. Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd taka fram að Alþingi eitt hefur að lögum heimild til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þingið hlýtur því að taka afstöðu til tillagna stjórnlagaráðs í þessum efnum þegar þær koma fram en ekki fyrr. Fyrirfram er þó rétt að lýsa sterkum efasemdum um að fram fari ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur ráðgefandi stjórnlagaráðs um leið og áréttað er að þegar tillögur um breytingar á stjórnarskrá koma til kasta Alþingis í samræmi við núgildandi stjórnarskrá eru þingmenn óbundnir af öllu öðru en eigin sannfæringu.
Endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Þingmenn Sjálfstæðisflokksins hafa margsinnis lýst vilja sínum til að taka þátt í endurskoðun stjórnarskrárinnar. Samkvæmt núgildandi stjórnarskrá er þar um að ræða verkefni Alþingis samkvæmt þeim reglum sem er að finna í 79. gr. og er þar bæði um að ræða rétt og skyldu þjóðkjörinna alþingismanna til að fjalla um og komast að niðurstöðu í álitamálum sem upp kunna að koma í því sambandi. Á undanförnum tveimur árum hefur mikill tími og orka farið í það af hálfu ríkisstjórnarflokkanna og sumra annarra stjórnmálaflokka á þingi að gera margvíslegar tilraunir með form og aðferðir við stjórnarskrárbreytingar, en á vettvangi þingsins hefur lítilli athygli verið beint að sjálfu innihaldi stjórnarskrárinnar, þ.e. þeim efnislegu breytingum sem vilji er til að gera á ákvæðum hennar. Tilraunastarfsemin hefur hvað eftir annað lent í ógöngum eins og þetta þingmál ber með sér og í ljósi þess leggja þingmenn Sjálfstæðisflokksins áherslu á að Alþingi taki þessa vinnu í sínar hendur og vinni skipulega að stjórnarskrárbreytingum á næstu misserum. Eins og lagt var til í bókun fulltrúa þingflokksins í samráðshópi forsætisráðherra og þingflokka frá 24. febrúar sl. má gera það með kjöri sérnefndar, sem hefði þessa endurskoðunarvinnu sem eina verkefni sitt í fyrirfram ákveðinn tíma, auk þess sem aðkoma sérfræðinga og almennings væri tryggð. Þingið getur í þessu sambandi byggt á niðurstöðum þjóðfundar og viðamiklum skýrslum stjórnlaganefndar sem væntanlegar eru á næstu dögum, auk þess sem fyrir liggur mikið efni frá síðustu árum, ekki síst frá stjórnarskrárnefnd fulltrúa allra flokka, sem starfaði undir formennsku Jóns Kristjánssonar á árunum 2005–2007.
Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd telja að slík aðferð sé miklu líklegri til að skila árangri en sú leið sem lögð er til í þingsályktunartillögunni. Alþingi mundi sinna hlutverki sínu sem stjórnlagaþing, vinnan yrði markvissari og miklir fjármunir mundu sparast. Með því móti væri líka hafið yfir allan vafa að Alþingi tæki niðurstöðu Hæstaréttar alvarlega og virti sjálfstæði dómstóla og þrígreiningu ríkisvaldsins.
Fylgiskjal.
Sjálfstæðisflokkurinn telur brýnt að endurskoða stjórnarskrána og styður slíka endurskoðun. Samkvæmt gildandi stjórnarskrá er Alþingi stjórnlagaþing og getur eitt breytt stjórnarskrá og má ekki víkja sér undan þeirri ábyrgð, enda ekki ástæða til.
Eftir það klúður við framkvæmd kosninga til stjórnlagaþings skv. lögum nr. 90/2010, sem leiddi til ógildingar kosninganna í Hæstarétti, telur undirritaður fulltrúi Sjálfstæðisflokksins að ekki eigi að halda áfram með hugmyndir um ráðgefandi stjórnlagaþing með tilheyrandi kostnaði og leggur til að haldið verði áfram starfi stjórnlaganefndar, þ.e. að safna gögnum um stjórnarskrármál og setja fram hugmyndir um breytingar á stjórnarskrá og útfærslu þeirra. Jafnframt hvetur undirritaður til þess að frekari undirbúningur að endurskoðun stjórnarskrárinnar verði styrktur með almennri umræðu í samfélaginu og rannsóknum á stjórnarskrármálum, um leið og leitað verði ráðgjafar innlendra og erlendra sérfræðinga. Sú vinna verði á forræði Alþingis.
Sjálfstæðisflokkurinn hefur frá upphafi gert alvarlegar athugasemdir við það ferli við endurskoðun stjórnarskrárinnar sem stofnað var til með lögum nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. Vandræðagangur í kringum kosningar til stjórnlagaþings, dræm kjörsókn, flækjur í framkvæmd og nú síðast ákvörðun Hæstaréttar Íslands um að ógilda kosningarnar sýnir því miður, svo ekki verður um villst, skort á undirbúningi og fyrirhyggju í máli sem lýtur að grundvallarlögum samfélagsins og ætti að leysa með vönduðum hætti á grundvelli breiðrar samstöðu.
Sú staða sem komin er upp er alvarleg áminning um að staldra við og nálgast það mikilvæga viðfangsefni sem endurskoðun stjórnarskrárinnar er, með vinnubrögðum sem henni eru samboðin. Sá kostur að berja í bresti þess ferlis sem þegar hefur að verulegu leyti runnið út í sandinn með óafturkræfum hætti, er hins vegar ekki tækur. Persónukjör með miklum fjölda frambjóðenda og landið sem eitt kjördæmi er augljóslega miklum vandkvæðum bundið, auk þess sem telja mætti upp fjölda annarra annmarka á lagasetningunni, undirbúningi og framkvæmd. Endurtekning kosninga á grundvelli sömu eða lítt breyttra laga er því lítt fýsilegur kostur, jafnvel þótt horft væri framhjá þeim mikla kostnaði sem af því mundi hljótast. Nýjar kosningar samhliða þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar mundu auka enn hættu á ruglingi og flækjum í framkvæmd. Skipun einhvers konar stjórnlagaráðs, með þeim einstaklingum sem fengu á sínum tíma útgefin kjörbréf í kjölfar hinna ógildu kosninga í nóvember, væri augljóslega tilraun til að víkja sér undan niðurstöðu Hæstaréttar og því ekki tæk leið í stöðunni að mati undirritaðs.
Undirritaður fulltrúi Sjálfstæðisflokksins leggur þess í stað til að því starfi sem stjórnlaganefnd var falið, þ.e. að safna gögnum um stjórnarskrármál og setja fram hugmyndir til breytinga á stjórnarskrá verði framhaldið, annaðhvort á vegum sömu nefndar, jafnvel með fjölgun nefndarmanna, eða nýrrar nefndar sérfræðinga sem Alþingi skipar. Jafnframt gæti Alþingi kjörið sérnefnd þingmanna sem eingöngu sinnti þessu verkefni á fyrirfram tilgreindum tíma.
Í ljósi þess að stjórnlaganefnd mun hafa lokið gerð skýrslu, sem ætlunin var að skila stjórnlagaþingi þann 15. febrúar sl., væri eðlilegt að sú skýrsla yrði þegar afhent Alþingi sem áfangaskýrsla og gerð opinber, þannig að hún gæti nýst sem innlegg í þá umræðu sem eðlilegt er að fari fram í samfélaginu á næstu vikum og mánuðum um efnisatriði stjórnarskrár.
Samhliða því nefndarstarfi sem vikið var að hér að framan mætti styrkja undirbúning að endurskoðun stjórnarskrárinnar enn frekar með því að ýta undir almenna umræðu, með rannsóknum á stjórnarskrármálum og með því að fá innlenda og erlenda sérfræðinga að starfinu.
Undirritaður fulltrúi Sjálfstæðisflokksins er eindregið þeirrar skoðunar að þörf sé á endurskoðun stjórnarskrárinnar. Með þeim aðferðum sem bent er á hér að framan væri með faglegum hætti hægt að leggja traustan grunn að þessu þýðingarmikla verkefni. Vandaður undirbúningur og víðtæk, almenn umræða er forsenda þess að vel takist til.
Fulltrúi Sjálfstæðisflokksins ítrekar að samkvæmt gildandi stjórnlögum Íslands er það hlutverk Alþingis að fjalla um og taka afstöðu til breytinga á stjórnarskrá. Undan þeirri ábyrgð má Alþingi ekki víkja sér.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1037 — 549. mál.
Nefndarálit
um till. til þál. um skipun stjórnlagaráðs.
Frá 1. minni hluta allsherjarnefndar.
Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd leggjast eindregið gegn tillögu til þingsályktunar um skipun stjórnlagaráðs. Með tillögunni er gert ráð fyrir að Alþingi skipi sömu 25 einstaklinga til setu í stjórnlagaráði og voru hlutskarpastir í kosningum til stjórnlagaþings 27. nóvember sl. Þetta er lagt til þrátt fyrir að þær kosningar hafi síðar verið ógiltar með ákvörðun Hæstaréttar og kjörbréf afturkölluð. Með samþykkt tillögunnar væri Alþingi því að ganga þvert gegn niðurstöðu æðsta dómstóls þjóðarinnar með einbeittum og afdráttarlausum hætti og hafa hana að engu. Vinnubrögð af því tagi eru ótæk í lýðræðisríki og mjög á skjön við þá umræðu sem átt hefur sér stað hér á landi á undanförnum árum um mikilvægi þess að skerpa á valdmörkum mismunandi handhafa ríkisvaldsins og heitstrengingar um að auka sjálfstæði þeirra hvers um sig.
Aðdragandi málsins.
Síðastliðið sumar voru samþykkt á Alþingi lög um stjórnlagaþing, nr. 90/2010. Á grundvelli þeirra fór fram kosning fulltrúa með almennum kosningum 27. nóvember sl. Kjörsókn var með eindæmum dræm, aðeins rúmur þriðjungur atkvæðisbærra manna kom á kjörstað, og við framkvæmdina komu upp margvísleg álitaefni og vandamál, sem leiddu til þess að Hæstarétti bárust þrjár formlegar kærur sem hann tók til meðferðar í samræmi við ákvæði laganna. 25. janúar tók rétturinn ákvörðun um ógildingu kosninganna og var þar um að ræða samhljóða niðurstöðu þeirra sex dómara sem um málið fjölluðu. Í kjölfar ógildingarinnar skipaði forsætisráðherra samráðshóp fulltrúa allra þingflokka á Alþingi undir formennsku skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu til að fjalla um viðbrögð við niðurstöðu Hæstaréttar og mögulegar leiðir í stöðunni. Samráðshópurinn lauk störfum þann 24. febrúar sl. og lagði meiri hluti hópsins til þá leið sem farin er í þessari þingsályktunartillögu. Fulltrúi þingflokks sjálfstæðismanna lagðist eindregið gegn þeirri niðurstöðu og skilaði sérstakri bókun sem er fylgiskjal með nefndaráliti þessu.
Meðferð málsins í allsherjarnefnd.
Þingsályktunartillagan var lögð fram á Alþingi 28. febrúar sl. og afgreidd til allsherjarnefndar að lokinni fyrri umræðu 3. mars. Ákveðið var að senda málið ekki til umsagnar svo sem algengast er og var ekki gerður sérstakur ágreiningur um það af hálfu fulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Byggðist sú afstaða á því að bæta mætti upp skort á skriflegum umsögnum með heimsóknum gesta með sérþekkingu, einkum á sviði stjórnskipunarréttar. Orðið var við ýmsum óskum sem fram komu í þeim efnum en alls ekki öllum. Einkum var tilfinnanlegt að nefndinni gafst ekki kostur á að eiga orðastað við prófessora í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands, Eirík Tómasson og Björgu Thorarensen. Fram kom að prófessorarnir áttu ekki kost á að koma á þeim tímum sem formaður og meiri hluti nefndarinnar höfðu fyrirfram ætlað til málsmeðferðarinnar en ekki var orðið við ítrekuðum óskum um að reynt yrði að finna aðra fundartíma sem gætu hentað í þessu sambandi. Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins telja þessa ósveigjanlegu málsmeðferð fullkomlega óviðunandi. Það er trúlega einsdæmi að Alþingi afgreiði þingmál sem varðar aðferðir við endurskoðun stjórnarskrárinnar án þess að fá álit prófessora í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands. Með þessu er ekki dregið með nokkrum hætti úr mikilvægi þeirra sjónarmiða sem fram komu hjá þremur öðrum lagaprófessorum fyrir nefndinni. Þar var um að ræða vel ígrundaðar og rökstuddar athugasemdir, þrátt fyrir að meiri hluti nefndarinnar kysi að hafa þær að engu eins og rakið verður síðar. Þá er einnig rétt að geta þess að Eiríkur Tómasson kom á fund allsherjarnefndar í lok janúar þegar fjallað var um ákvörðun Hæstaréttar um ógildingu kosninganna. Við það tækifæri lét hann aðspurður í ljós þá skoðun að þrátt fyrir að hann væri ósammála ákvörðun Hæstaréttar hugnaðist honum ekki sú leið að Alþingi færi á svig við niðurstöðuna með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í þingsályktunartillögunni.
Loks er rétt að geta þess að einnig komu fram óskir um að ríkisendurskoðandi kæmi á fund nefndarinnar eða sendi inn minnisblað vegna þátta sem snerta fjárveitingar til stjórnlagaráðs, m.a. út frá því hvernig frá þeim málum er gengið í tillögunni, samspili við fjárreiðulög o.fl. Þeim óskum var mætt með því að nefndinni voru flutt fáorð, munnleg skilaboð frá ríkisendurskoðanda um að tillagan stangaðist ekki á við fjárreiðulög og fyrir afgreiðslu af þessu tagi væru fordæmi. Nefndarmönnum var ekki gefinn kostur á að fjalla nánar um þetta, spyrja frekar eða óska eftir nánari útskýringum og verður þetta að teljast afar ófullnægjandi afgreiðsla á mikilvægum þætti málsins.
Farið gegn niðurstöðu Hæstaréttar.
Eins og fyrr segir byggist afstaða fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd á því sjónarmiði að með henni sé með skýrum hætti gengið gegn niðurstöðu Hæstaréttar. Þessu má lýsa með eftirfarandi hætti: Lög kveða á um að almennar kosningar skuli fara fram og að Hæstiréttur skuli fjalla um kærumál vegna þeirra. Hæstiréttur kemst að þeirri niðurstöðu að svo alvarlegir annmarkar hafi verið á kosningunum að ekki sé annað fært en að ógilda þær. Í samræmi við þá ákvörðun afturkallar landskjörstjórn kjörbréf þeirra 25 einstaklinga sem hlutskarpastir urðu í kosningunum miðað við þær talningar- og úthlutunarreglur sem þar giltu. Flutningsmenn þingsályktunartillögunnar og sex nefndarmenn í allsherjarnefnd leggja engu að síður til að þessum sömu 25 einstaklingum verði af Alþingi falið nákvæmlega sama verkefni og áður, starfskjör og starfsaðstæður breytist ekki og öll umgjörð starfsins verði með sem líkustu sniði og áður var áformað. Einu breytingarnar sem einhverju skipta er að samkoman á nú að nefnast stjórnlagaráð en ekki stjórnlagaþing og fulltrúarnir eiga að fá skipunarbréf frá Alþingi í stað kjörbréfs frá landskjörstjórn. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að um sömu samkomu verði að ræða. Tillagan felur með öðrum orðum í sér að ganga eins og langt og hægt er í þá átt að láta sem kosningarnar hafi alls ekki verið ógiltar, enda hefur ítrekað komið fram það viðhorf af hálfu ýmissa stuðningsmanna málsins að Hæstiréttur hefði alls ekki átt að komast að þeirri niðurstöðu sem hann gerði.
Nánar um mun á stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði.
Rétt er að fara nánar yfir muninn á stjórnlagaþingi, sbr. lög nr.. 90/2010, og stjórnlagaráði samkvæmt þeirri tillögu sem hér liggur fyrir. Hér verður vikið að nokkrum helstu þáttum, en áður hefur verið vikið að þeim breytingum sem felast í nafni samkomunnar og því að fulltrúarnir eiga að fá skipunarbréf frá Alþingi í stað kjörbréfs frá landskjörstjórn.
* Bæði stjórnlagaþing og stjórnlagaráð eru ráðgefandi og eiga að skila Alþingi tillögum um breytingar á stjórnarskrá á fyrirfram mörkuðum tíma. Stjórnlagaþing átti að hafa tvo mánuði til verksins, með heimild til framlengingar í fjóra mánuði, en nái tillagan um stjórnlagaráðið fram að ganga verður starfstíminn þrír til þrír og hálfur mánuður. Í báðum tilvikum er gert ráð fyrir að skilað verði til Alþingis fullbúnu frumvarpi til stjórnarskipunarlaga.
* Fulltrúar á stjórnlagaþingi áttu að vera 25–31 og átti val þeirra að byggjast á úrslitum kosninganna 27. nóvember. Landskjörstjórn gaf út kjörbréf til 25 fulltrúa en afturkallaði þau síðar eins og áður er getið. Fulltrúar í stjórnlagaráði eiga að verða 25 og val þeirra byggt á úrslitum kosninganna 27. nóvember. Um sömu 25 einstaklinga er að ræða.
* Verkefni stjórnlagaþings voru tilgreind í átta tölusettum liðum í lögunum, með heimild til að taka fleiri efni til umfjöllunar. Verkefni stjórnlagaráðs eru rakin með nákvæmlega sama hætti í þingsályktunartillögunni.
* Stjórnlagaþing átti að taka við og vinna áfram með niðurstöður stjórnlaganefndar, sem kjörin var af Alþingi í samræmi við lög nr. 90/2010. Nú er gert ráð fyrir að stjórnlagaráð taki við þessu hlutverki.
* Fundir stjórnlagaþings áttu að vera opnir almenningi og sama á við um fundi stjórnlagaráðs.
* Fulltrúar á stjórnlagaþingi áttu að fá þingfararkaup á starfstíma þingsins og forseti þess sömu kjör og forseti Alþingis. Sama á við um fulltrúa í stjórnlagaráði og formann ráðsins samkvæmt tillögunni.
* Gert er ráð fyrir að stjórnlagaráð fái sömu fjármuni til starfs síns og stjórnlagaþing og að fjárveitingar sem ætlaðar voru stjórnlagaþingi á fjárlögum færist til stjórnlagaráðs með fjáraukalögum. Ljóst er að stór hluti þeirra fjármuna er þegar bundinn þar sem gert er ráð fyrir að stjórnlagaráð taki við því húsnæði, búnaði, starfsliði og öðru sem ætlað var stjórnlagaþinginu.
* Gert er ráð fyrir þeirri breytingu að í stað forsætisnefndar Alþingis verði það undirbúningsnefnd, sem raunar er skipuð af forsætisnefnd Alþingis og starfar á ábyrgð forseta Alþingis, sem sjái stjórnlagaráði fyrir starfsaðstöðu, starfsliði og sérfræðiaðstoð. Sú breyting hefur enga efnislega þýðingu.
* Einnig er gert ráð fyrir þeirri breytingu að í stað þess að stjórnlagaþing starfi eftir ákvæðum laga nr. 90/2010 og starfsreglum sem forsætisnefnd Alþingis setur skuli stjórnlagaráð setja sér starfsreglur og fundarsköp sjálft. Ekki verður séð að þessi breyting varðandi skipulag innra starfs samkomunnar skipti miklu máli þegar metið er hvort munur sé á stjórnlagaþingi og stjórnlagaráði.
Eins og sjá má af þessari upptalningu er augljóslega um sömu samkomu að ræða; sama fólk, sömu verkefni og í öllum aðalatriðum sömu umgjörð um starfsemina. Aðeins er annars vegar um að ræða málamyndabreytingar eins og nafnbreytingu og skipunarbréf til fulltrúanna í stað kjörbréfs og hins vegar minni háttar breytingar sem varða innra skipulag.
Í athugasemdum við þingsályktunartillöguna vísa tillöguflytjendur í þau orð meiri hluta samráðshópsins að viðbrögð við niðurstöðu Hæstaréttar verði m.a. að grundvallast á því að ákvörðun réttarins sé ekki dregin í efa eða véfengd. Slík orð hafa hins vegar lítið vægi ef í reynd er farin leið sem einmitt felur í sér að niðurstaða réttarins er dregin í efa eða véfengd. Það er ekki tilviljun að þeir þrír prófessorar í lögum sem fyrir nefndina komu voru sammála um að í þingsályktunartillögunni fælist að verið væri að ganga gegn eða fara á svig við ákvörðun Hæstaréttar. Allir töldu þeir tillöguna óheppilega af þeim sökum og lögðust gegn henni, þótt hver þeirra hefði um það sín orð.
Þá má minna á að strax í kjölfar ákvörðunar Hæstaréttar Íslands í lok janúar var haldinn fundur í allsherjarnefnd þar sem farið var yfir niðurstöðu réttarins og fjallað um hugsanleg viðbrögð Alþingis við henni. Þá hafði Jóhanna Sigurðardóttir forsætisráðherra tilgreint þrjár leiðir sem Alþingi gæti farið til þess að bregðast við niðurstöðum Hæstaréttar. Í fyrsta lagi að falla frá áformum um stjórnlagaþing. Í öðru lagi að láta endurtaka kosninguna. Og í þriðja lagi að skipa þá 25 einstaklinga sem hlutskarpastir voru í kosningunni sem ógilt var í stjórnlaganefnd eða stjórnlagaráð. Allsherjarnefnd fékk til fundarins lagaprófessorana Eirík Tómasson, Róbert R. Spanó og Ragnhildi Helgadóttur. Það var samdóma álit þeirra allra að síðasti kosturinn væri verstur.
Er tæk leið að fara gegn niðurstöðu Hæstaréttar?
Í umræðum um þingsályktunartillöguna hafa komið upp sjónarmið meðal lögfræðinga um að skipun stjórnlagaráðs á grundvelli hennar væri hæpin eða jafnvel ófær út frá meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um þrígreiningu ríkisvaldsins, sem m.a. er að finna í 2. gr. stjórnarskrárinnar. Alþingi væri að minnsta kosti á gráu svæði yrði tillagan samþykkt. Prófessor Sigurður Líndal hefur m.a. orðað það svo, bæði á fundi allsherjarnefndar og í fjölmiðlum, að ef þessi leið fari ekki beinlínis í bága við lög, þá sé að minnsta kosti um lagasniðgöngu eða stjórnarskrársniðgöngu að ræða. Prófessorarnir Ragnhildur Helgadóttir og Róbert Spanó hafa ekki gengið jafn langt. Í máli þeirra á fundi allsherjarnefndar kom fram það sjónarmið að ekki væri um að ræða stjórnarskrárbrot, þótt þau hefðu verulegar athugasemdir við tillöguna og teldu hana óheppilega. Róbert taldi að val 25 fulltrúa á grundvelli úrslita í kosningum, sem búið væri að ógilda, væri byggt á afar ótraustum forsendum og Ragnhildur benti á að með því að velja þessa 25 til setu í ráðinu væri Alþingi að leggja sitt eigið mat á hvort Hæstiréttur hefði átt að ógilda kosninguna.
Hér verður því ekki haldið fram að tillagan feli beinlínis í sér stjórnarskrárbrot. Það er þó umdeilt og um það kann að verða tekist á fyrir dómstólum. Hvorki kjörið stjórnlagaþing né þingskipað stjórnlagaráð eru hluti af því ferli sem stjórnarskráin mælir fyrir um að viðhaft skuli við stjórnarskrárbreytingar og ekki er deilt um að Alþingi hefur almennt nokkurt svigrúm við val á aðferð við að undirbúa tillögur í þessu sambandi. Á hinn bóginn er augljóst að Alþingi væri með samþykkt tillögunnar komið inn á grátt svæði hvað varðar valdmörk mismunandi handhafa ríkisvaldsins. Hæstarétti var að lögum falið það hlutverk að skera úr um lögmæti stjórnlagaþingskosninganna. Rétturinn ógilti kosningarnar en samkvæmt tillögunni á Alþingi engu að síður að skipa sama fólk til að sinna sama verkefni og áður. Úrslit kosninganna eru eini mælikvarðinn sem val fulltrúanna á að miðast við, þrátt fyrir ógildinguna. Með þessu væri Alþingi þannig í reynd að taka ákvörðun um að niðurstaða Hæstaréttar eigi ekki að hafa neitt gildi og setja sitt eigið mat ofar mati réttarins. Ástæðulaust er að deila um að það væri afar hæpin niðurstaða út frá meginsjónarmiðum um sjálfstæði dómsvaldsins og stöðu Hæstaréttar sem æðsta dómstóls þjóðarinnar. Ekki verður séð að máli skipti í því sambandi hvort endanleg niðurstaða réttarins er kölluð ákvörðun, úrskurður eða dómur. Í öllu falli er erfitt að ímynda sér hvernig þeir alþingismenn sem þannig bregðast við niðurstöðu æðsta dómstóls landsins, sem ekki verður áfrýjað, og leggja til að hún verði að engu höfð geta ætlast til þess að almenningur í landinu hlíti niðurstöðum dómstólsins í öðrum málum.
Í ljósi þessa er augljóst að samþykkt tillögunnar væri einkar óheppileg, jafnvel þótt ekki yrði talið að um stjórnarskrárbrot væri beinlínis að ræða. Það væru augljóslega vond skilaboð út í samfélagið að meiri hluti Alþingis væri tilbúinn að hafa niðurstöður Hæstaréttar að engu ef hann teldi sig bara komast upp með það. Í því fælist virðingarleysi við Hæstarétt, virðingarleysi gagnvart sjálfstæði dómstóla og virðingarleysi gagnvart hugmyndinni um þrígreiningu ríkisvaldsins. Vinnubrögð og viðhorf af því tagi eru sérstaklega ámælisverð og einstaklega óheppilegt veganesti fyrir verkefni sem hefur það að markmiði að fjalla um undirbúning breytinga á stjórnarskrá, sem einmitt er ætlað að bæta stjórnskipun landsins, auka virðingu fyrir meginreglum og skerpa á reglum um valdmörk og verksvið handhafa ríkisvaldsins.
Fleiri álitamál um þingsályktunartillöguna.
Hér að framan hafa verið rakin helstu sjónarmið sem valda því að fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd leggjast eindregið gegn því að þingsályktunartillagan nái fram að ganga. Til viðbótar má nefna nokkur atriði sem ástæða er til að halda til haga.
* Deila mátti um hugmyndina um stjórnlagaþing sem slíkt en með lögum nr. 90/2010 var því þó markaður nokkuð skýr lagarammi þar sem tekið var á flestum vafamálum sem upp kunna að koma varðandi skipulag, valdheimildir, rekstur og fleiri slíka þætti. Um er að ræða opinbera starfsemi sem bæði verður nokkuð umfangsmikil og verulega kostnaðarsöm þótt um takmarkaðan starfstíma verði að ræða. Þingsályktunartillagan byggist að sönnu á því að flestir þessir þættir verði með sama móti hjá stjórnlagaráðinu og stjórnlagaþinginu, en þingsályktun er hins vegar augljóslega mun veikari stoð en lög ef upp koma álitamál, t.d. varðandi einstakar ákvarðanir eða útgjöld. Misjafnlega nákvæmt orðalag í texta þingsályktunar eða jafnvel bara í greinargerð eða nefndaráliti kemur alls ekki í stað skýrs lagatexta í þessu sambandi. Fjárveitingar eða tilfærslur milli liða á fjáraukalögum, seint og um síðir, jafnvel þegar allt er um garð gengið, leysa þennan vanda ekki nema að takmörkuðu leyti.
* Ekki liggur fyrir á þessari stundu hvaða ákvæði laga nr. 90/2010 verða felld brott, hverjum breytt og hver eiga standa áfram.
* Tillagan byggist á því að þeim 25 einstaklingum, sem úthlutað var sæti á stjórnlagaþingi samkvæmt niðurstöðu hinna ógildu kosninga 27. nóvember, verði boðið sæti í stjórnlagaráðinu. Þar var um að ræða þá 25 sem hlutskarpastir urðu samkvæmt þeim flóknu reglum um úthlutun sæta sem byggt var á í stjórnlagaþingslögunum. Komi til þess að einhverjir úr þessum hópi ákveði að taka ekki sæti á hins vegar ekki að velja fulltrúa í þeirra stað á sömu forsendum eða samkvæmt sömu reglum og giltu þegar þeir voru valdir. Þau atkvæði sem nýttust þeim úr hópi fulltrúanna 25 sem hugsanlega afþakka sæti falla einfaldlega dauð niður og gagnast ekki þeim sem neðar voru á atkvæðaseðlum kjósendanna sem kusu viðkomandi fulltrúa. Úthlutunarreglur kosninganna verða teknar úr sambandi og gengið niður röðina á þeim lista sem landskjörstjórn birti um niðurstöðu talningar. Hinir nýju fulltrúar verða því valdir á öðrum forsendum en hinir upphaflegu 25 fulltrúar og það kann að hafa veruleg áhrif á samsetningu ráðsins þannig að það endurspegli síður hinn raunverulega vilja þeirra kjósenda sem tóku þátt í kosningunum. Þessi aðferð gengur líka gegn þeim rökstuðningi, sem víða má finna bæði í athugasemdum við þingsályktunartillöguna og áliti meiri hluta allsherjarnefndar, að val á fulltrúum í stjórnlagaráðið eigi að miðast við úrslit kosninganna í nóvember, enda gefi sú niðurstaða góða mynd af vilja kjósenda og tryggi breidd í fulltrúahópnum.
* Í tillögutextanum er að finna óbreytt orðalag úr stjórnlagaþingslögunum um það að stjórnlagaráð hafi m.a. það verkefni að gera tillögur til Alþingis um hugsanlega þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvarp til stjórnskipunarlaga. Í framhaldsnefndaráliti allsherjarnefndar á sínum tíma var nokkuð um þetta fjallað en án skýrrar niðurstöðu. Í nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar um þingsályktunartillöguna er einnig að finna vangaveltur um þessi efni án þess að þar sé tekin skýr afstaða. Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd taka fram að Alþingi eitt hefur að lögum heimild til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þingið hlýtur því að taka afstöðu til tillagna stjórnlagaráðs í þessum efnum þegar þær koma fram en ekki fyrr. Fyrirfram er þó rétt að lýsa sterkum efasemdum um að fram fari ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur ráðgefandi stjórnlagaráðs um leið og áréttað er að þegar tillögur um breytingar á stjórnarskrá koma til kasta Alþingis í samræmi við núgildandi stjórnarskrá eru þingmenn óbundnir af öllu öðru en eigin sannfæringu.
Endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Þingmenn Sjálfstæðisflokksins hafa margsinnis lýst vilja sínum til að taka þátt í endurskoðun stjórnarskrárinnar. Samkvæmt núgildandi stjórnarskrá er þar um að ræða verkefni Alþingis samkvæmt þeim reglum sem er að finna í 79. gr. og er þar bæði um að ræða rétt og skyldu þjóðkjörinna alþingismanna til að fjalla um og komast að niðurstöðu í álitamálum sem upp kunna að koma í því sambandi. Á undanförnum tveimur árum hefur mikill tími og orka farið í það af hálfu ríkisstjórnarflokkanna og sumra annarra stjórnmálaflokka á þingi að gera margvíslegar tilraunir með form og aðferðir við stjórnarskrárbreytingar, en á vettvangi þingsins hefur lítilli athygli verið beint að sjálfu innihaldi stjórnarskrárinnar, þ.e. þeim efnislegu breytingum sem vilji er til að gera á ákvæðum hennar. Tilraunastarfsemin hefur hvað eftir annað lent í ógöngum eins og þetta þingmál ber með sér og í ljósi þess leggja þingmenn Sjálfstæðisflokksins áherslu á að Alþingi taki þessa vinnu í sínar hendur og vinni skipulega að stjórnarskrárbreytingum á næstu misserum. Eins og lagt var til í bókun fulltrúa þingflokksins í samráðshópi forsætisráðherra og þingflokka frá 24. febrúar sl. má gera það með kjöri sérnefndar, sem hefði þessa endurskoðunarvinnu sem eina verkefni sitt í fyrirfram ákveðinn tíma, auk þess sem aðkoma sérfræðinga og almennings væri tryggð. Þingið getur í þessu sambandi byggt á niðurstöðum þjóðfundar og viðamiklum skýrslum stjórnlaganefndar sem væntanlegar eru á næstu dögum, auk þess sem fyrir liggur mikið efni frá síðustu árum, ekki síst frá stjórnarskrárnefnd fulltrúa allra flokka, sem starfaði undir formennsku Jóns Kristjánssonar á árunum 2005–2007.
Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í allsherjarnefnd telja að slík aðferð sé miklu líklegri til að skila árangri en sú leið sem lögð er til í þingsályktunartillögunni. Alþingi mundi sinna hlutverki sínu sem stjórnlagaþing, vinnan yrði markvissari og miklir fjármunir mundu sparast. Með því móti væri líka hafið yfir allan vafa að Alþingi tæki niðurstöðu Hæstaréttar alvarlega og virti sjálfstæði dómstóla og þrígreiningu ríkisvaldsins.
Alþingi, 14. mars 2011.
Birgir Ármannsson,
frsm.
Sigurður Kári Kristjánsson.
Fylgiskjal.
Bókun fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í samráðsnefnd um viðbrögð við ákvörðun
Hæstaréttar um ógildingu kosninga til stjórnlagaþings.
Sjálfstæðisflokkurinn telur brýnt að endurskoða stjórnarskrána og styður slíka endurskoðun. Samkvæmt gildandi stjórnarskrá er Alþingi stjórnlagaþing og getur eitt breytt stjórnarskrá og má ekki víkja sér undan þeirri ábyrgð, enda ekki ástæða til.
Eftir það klúður við framkvæmd kosninga til stjórnlagaþings skv. lögum nr. 90/2010, sem leiddi til ógildingar kosninganna í Hæstarétti, telur undirritaður fulltrúi Sjálfstæðisflokksins að ekki eigi að halda áfram með hugmyndir um ráðgefandi stjórnlagaþing með tilheyrandi kostnaði og leggur til að haldið verði áfram starfi stjórnlaganefndar, þ.e. að safna gögnum um stjórnarskrármál og setja fram hugmyndir um breytingar á stjórnarskrá og útfærslu þeirra. Jafnframt hvetur undirritaður til þess að frekari undirbúningur að endurskoðun stjórnarskrárinnar verði styrktur með almennri umræðu í samfélaginu og rannsóknum á stjórnarskrármálum, um leið og leitað verði ráðgjafar innlendra og erlendra sérfræðinga. Sú vinna verði á forræði Alþingis.
Greinargerð.
Sjálfstæðisflokkurinn hefur frá upphafi gert alvarlegar athugasemdir við það ferli við endurskoðun stjórnarskrárinnar sem stofnað var til með lögum nr. 90/2010, um stjórnlagaþing. Vandræðagangur í kringum kosningar til stjórnlagaþings, dræm kjörsókn, flækjur í framkvæmd og nú síðast ákvörðun Hæstaréttar Íslands um að ógilda kosningarnar sýnir því miður, svo ekki verður um villst, skort á undirbúningi og fyrirhyggju í máli sem lýtur að grundvallarlögum samfélagsins og ætti að leysa með vönduðum hætti á grundvelli breiðrar samstöðu.
Sú staða sem komin er upp er alvarleg áminning um að staldra við og nálgast það mikilvæga viðfangsefni sem endurskoðun stjórnarskrárinnar er, með vinnubrögðum sem henni eru samboðin. Sá kostur að berja í bresti þess ferlis sem þegar hefur að verulegu leyti runnið út í sandinn með óafturkræfum hætti, er hins vegar ekki tækur. Persónukjör með miklum fjölda frambjóðenda og landið sem eitt kjördæmi er augljóslega miklum vandkvæðum bundið, auk þess sem telja mætti upp fjölda annarra annmarka á lagasetningunni, undirbúningi og framkvæmd. Endurtekning kosninga á grundvelli sömu eða lítt breyttra laga er því lítt fýsilegur kostur, jafnvel þótt horft væri framhjá þeim mikla kostnaði sem af því mundi hljótast. Nýjar kosningar samhliða þjóðaratkvæðagreiðslu á grundvelli 26. gr. stjórnarskrárinnar mundu auka enn hættu á ruglingi og flækjum í framkvæmd. Skipun einhvers konar stjórnlagaráðs, með þeim einstaklingum sem fengu á sínum tíma útgefin kjörbréf í kjölfar hinna ógildu kosninga í nóvember, væri augljóslega tilraun til að víkja sér undan niðurstöðu Hæstaréttar og því ekki tæk leið í stöðunni að mati undirritaðs.
Undirritaður fulltrúi Sjálfstæðisflokksins leggur þess í stað til að því starfi sem stjórnlaganefnd var falið, þ.e. að safna gögnum um stjórnarskrármál og setja fram hugmyndir til breytinga á stjórnarskrá verði framhaldið, annaðhvort á vegum sömu nefndar, jafnvel með fjölgun nefndarmanna, eða nýrrar nefndar sérfræðinga sem Alþingi skipar. Jafnframt gæti Alþingi kjörið sérnefnd þingmanna sem eingöngu sinnti þessu verkefni á fyrirfram tilgreindum tíma.
Í ljósi þess að stjórnlaganefnd mun hafa lokið gerð skýrslu, sem ætlunin var að skila stjórnlagaþingi þann 15. febrúar sl., væri eðlilegt að sú skýrsla yrði þegar afhent Alþingi sem áfangaskýrsla og gerð opinber, þannig að hún gæti nýst sem innlegg í þá umræðu sem eðlilegt er að fari fram í samfélaginu á næstu vikum og mánuðum um efnisatriði stjórnarskrár.
Samhliða því nefndarstarfi sem vikið var að hér að framan mætti styrkja undirbúning að endurskoðun stjórnarskrárinnar enn frekar með því að ýta undir almenna umræðu, með rannsóknum á stjórnarskrármálum og með því að fá innlenda og erlenda sérfræðinga að starfinu.
Undirritaður fulltrúi Sjálfstæðisflokksins er eindregið þeirrar skoðunar að þörf sé á endurskoðun stjórnarskrárinnar. Með þeim aðferðum sem bent er á hér að framan væri með faglegum hætti hægt að leggja traustan grunn að þessu þýðingarmikla verkefni. Vandaður undirbúningur og víðtæk, almenn umræða er forsenda þess að vel takist til.
Fulltrúi Sjálfstæðisflokksins ítrekar að samkvæmt gildandi stjórnlögum Íslands er það hlutverk Alþingis að fjalla um og taka afstöðu til breytinga á stjórnarskrá. Undan þeirri ábyrgð má Alþingi ekki víkja sér.
