Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 225. máls.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Sigurð Á. Þráinsson frá umhverfisráðuneyti, Magnús Guðmundsson frá Landmælingum Íslands, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Sigvalda Ásgeirsson frá Vesturlandsskógum, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógfræðingafélagi Íslands, Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, Aagot V. Óskarsdóttur frá nefnd um endurskoðun náttúruverndarlaga, Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Andrés Arnalds frá Landgræðslu ríkisins, Stefán Erlendsson, Eirík Bjarnason og Kristján Kristjánsson frá Vegagerðinni, Gunnar Val Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Björn B. Björnsson frá Landssamtökum skógareigenda og Suðurlandsskógum, Þröst Eysteinsson frá Skógrækt ríkisins, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ólaf R. Dýrmundsson og Sigurð Eyþórsson frá Bændasamtökum Íslands, Sæbjörgu Richards og Samúel Þór Guðjónsson frá Ferðaklúbbnum 4x4, Skúla H. Skúlason frá Ferðafélaginu Útivist, Pál Guðmundsson frá Ferðafélagi Íslands og Ólaf A. Jónsson og Sigrúnu Ágústsdóttur frá Umhverfisstofnun.
Forsögu frumvarpsins má rekja til nefndar sem umhverfisráðherra skipaði í nóvember 2009 um endurskoðun laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Nefndin skilaði ráðherra skýrslu í mars 2010 og lagði til að verkinu yrði skipt í tvo áfanga, þ.e. að fyrst yrði unnið að tillögum að breytingum á nokkrum þáttum laganna sem brýnast væri að bæta úr og að því loknu tæki við vinna við heildarendurskoðun laganna.
Tilgangur frumvarpsins er tvíþættur, annars vegar eru gerðar breytingar á ákvæðum um akstur utan vega og hins vegar er kveðið á um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa. Þar að auki er kveðið á um heimild fyrir Umhverfisstofnun til að taka gjald fyrir útgáfu leyfa samkvæmt náttúruverndarlögum.
Skilgreiningar.
Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við 3. gr. laga um náttúruvernd bætist fjórar nýjar orðskýringar, þ.e. skilgreiningar á hugtökunum framandi lífverur, innflutningur lifandi lífvera, líffræðileg fjölbreytni og vegur. Við meðferð frumvarpsins hjá nefndinni kom fram hjá nokkrum umsagnaraðilum að skilgreiningin á hugtakinu framandi lífverur væri ekki nægjanlega skýr og afmörkuð, þá sérstaklega er varðar orðalagið „að koma náttúrulega fyrir“. En með því er átt við lífverur sem hér voru til staðar við landnám og lífverur sem síðan hafa borist til landsins af eigin rammleik og haslað sér völl í lífríki þess án íhlutunar manna. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að þessi aðgreining sé ekki ótvíræð og áfram kunni því að vera uppi óvissa um hvort tiltekin tegund hafi borist til landsins af eigin rammleik eða flust með varningi eða á annan hátt. Það var samhljóma álit meiri hlutans að nauðsynlegt væri að skilgreining á hugtakinu væri nægjanlega skýr og jafnframt ítarleg. Meiri hlutinn leggur til breytingar þessu að lútandi en skilgreiningin sem nefndin leggur til tekur einnig til lífvera sem færðar eru til innan lands.
Hugtakið vegur er ekki skilgreint í núgildandi náttúruverndarlögum en byggt hefur verið á skilgreiningu hugtaksins í umferðarlögum, nr. 50/1987, en þar telst vegur vera vegur, gata, götuslóði, stígur, húsasund, brú, torg, bifreiðarstæði eða þess háttar, sem notað er til almennrar umferðar. Þegar fjallað er um náttúruvernd og akstur utan vega hefur þessi rúma skilgreining á hugtakinu ekki nýst sem skyldi og reynst hefur erfiðleikum bundið að afmarka hvenær akstur telst óheimill. Þetta hefur leitt til þess að í málum þar sem hefur verið ákært fyrir utanvegaakstur hefur ákæran sjaldnast leitt til sakfellingar. Það er mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að lagalegt umhverfi sé skýrt og skilvirkt. Utanvegaakstur er alvarlegt náttúruverndarmál og fagnar nefndin því að hugtakið vegur sé nú skýrt sérstaklega í náttúruverndarlögum.
Fossum og umhverfi þeirra í allt að 200 metra radíus frá fossbrún er veitt sérstök vernd í 3. gr. frumvarpsins. Í umsögnum og máli gesta hefur verið fundið að því að ekki sé í frumvarpinu, eða í lögum, að finna skilgreiningu á fossi. Meiri hlutanum virðist varla skynsamlegt að bæta úr því þar sem erfitt getur verið að draga nákvæm mörk og verður að ákveðnu leyti að meta hvert tilvik fyrir sig. Um þetta hafa náttúrufræðingar ekki fengist mikið, en nefna má þá almennu leiðbeiningu í riti Sigurðar Þórarinssonar um Fossa á Íslandi (Náttúruverndarráð, fjölrit nr. 2, Rv. apríl 1978) að „í vitund manna merkir [foss] nú oftast fall vatns fram af stalli, sem er þverhníptur eða hallinn meiri en 35°, þannig að vatnið fellur lóðrétt eða bratt“. Sigurður getur þess þó að í örnefnum komi fyrir að orðið sé notað um flúðir eða hávaða, enda séu ýmsir fossar „á mörkum foss og flúðar“ (bls. 1). Má hafa þessa umfjöllun Sigurðar til viðmiðunar við gerð fossaskrárinnar, meta jaðartilvik sérstaklega en taka tillit til vitnisburðar örnefna. Meiri hlutinn vill einnig benda á að sú nefnd sem fjallaði um endurskoðun laga um náttúruvernd fjallaði sérstaklega um hvort nauðsyn bæri til að skilgreina hugtakið nánar. Það var niðurstaða þeirrar nefndar að það gæti reynst erfiðleikum bundið að skilgreina hugtakið foss þar sem líta þyrfti til margra þátta, svo sem vatnsmagns. Betur færi því á að skoða hvern foss í hverju tilfelli fyrir sig. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið. Meiri hlutinn áréttar að fram kom við meðferð frumvarpsins í nefndinni að Náttúrufræðistofnun Íslands treystir sér til að skrá fossa á Íslandi sem falla undir 37. gr. án þess að hafa stífa skilgreiningu til hliðsjónar og telur stofnunin ekki ástæðu til að setja inn slíka skilgreiningu.
Akstur utan vega og á vegslóðum.
Í maí 2010 gaf umhverfisráðuneytið út aðgerðaáætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs. Markmið átaksins var að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs. Meðal aðgerða sem mælt var fyrir um var að setja skýr lög og reglur um utanvegaakstur og bæta miðlun upplýsinga um leyfilegar akstursleiðir á hálendinu. Það er samdóma álit meiri hlutans að utanvegaakstur sé alvarlegt náttúruverndarmál. Ljóst er að með auknum fjölda ferðamanna hingað til lands og þeim mikla fjölda Íslendinga sem leggur leið sína yfir óbyggðir og fjöll er afar mikilvægt að lagaumhverfi er lýtur að náttúruspjöllum sé skýrt og að upplýsingar um ökuleiðir séu aðgengilegar.
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að skerpt sé á reglum um akstur utan vega og á vegslóðum. Kveðið er á um þá meginreglu að bannað er að aka vélknúnum ökutækjum utan vega en lagt er til að reglan haldist óbreytt frá gildandi náttúruverndarlögum. Áfram er gert ráð fyrir því að heimilt sé að aka slíkum tækjum á jöklum og snævi þakinni jörð en það er einungis heimilt ef það er augljóst að slíkt valdi ekki náttúruspjöllum. Það er skilningur meiri hlutans að hér sé um að ræða þrönga undantekningu frá meginreglunni. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að bann við akstri vélknúinna ökutækja á eignarlöndum mundi leiða af sér takmarkanir á nýtingu eignarréttar landeigenda. Meiri hlutinn bendir á að hér er um að ræða almennar takmarkanir sem hafa ekki í för með sér bótaskyldu. Með þessu er átt við að í lögum séu settar takmarkanir sem ná til allra eigna af tilteknu tagi og af ástæðum sem einnig verði taldar af almennum toga. Meðal þeirra atriða sem fengið hafa aukið vægi til að réttlæta skerðingu á eignarrétti eru umhverfissjónarmið, sbr. lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og dóm Hæstaréttar frá 27. september 2007 í máli 182/2007. Að þessu sögðu er það mat meiri hlutans að bann við akstri vélknúinna ökutækja utan vega feli ekki í sér skerðingu á eignarrétti landeigenda.
Fjallað er um undanþágur frá meginreglunni um bann við akstri utan vega í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Með hliðsjón af fyrrgreindri aðgerðaáætlun eru nú sett fram skýrari ákvæði um heimildir til aksturs utan vega og ökumönnum gert skylt að gæta sérstakrar varkárni og forðast að valda náttúruspjöllum. Eftir sem áður er ráðherra veitt heimild, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, til að takmarka eða banna akstur á jöklum og frosinni og snævi þakinni jörð þar sem hætta er á náttúruspjöllum eða óþægindum fyrir aðra sem eru á ferð. Nokkrar athugasemdir komu fram hjá umsagnaraðilum vegna þessa. Meiri hlutinn bendir á að alþekkt er sú staðreynd að löggjafarþróun síðustu áratuga hefur einkennst í ríkari mæli af því að öll nánari útfærsla lagasetningarvalds hefur í stórum stíl verið flutt í hendur framkvæmdarvaldsins í formi reglugerðarheimilda eða leyfisveitinga. Löggjöf á sviði umhverfisréttar er engin undantekning í þessu efni, sbr. lög nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Sami háttur hefur verið hafður á í nágrannalöndum okkar, þ.e. sett er rammalöggjöf á einstökum sviðum, sem síðan er háð nánari útfærslu viðkomandi stjórnvalda.
Lagt er til að tvær nýjar málsgreinar bætist við 17. gr. náttúruverndarlaga um akstur utan vega, annars vegar um skyldu ráðherra til að setja reglugerð um gerð kortagrunns þar sem merktir skulu vegir og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum um og hins vegar að útgefendum vegakorta verði eftir útgáfu kortagrunns gert skylt að sjá til þess að upplýsingar á kortum þeirra séu í samræmi við grunninn. Meiri hlutinn bendir á að í samstarfi við sveitarfélög hefur um nokkurt skeið verið unnið að því að greina og kortleggja vegslóða á miðhálendinu. Gert er ráð fyrir því að kortagrunnur um vegi og vegslóða hvað varðar hálendi Íslands liggi fyrir eigi síðar en 1. janúar 2014 og kortagrunnur hvað varðar láglendi liggi fyrir eigi síðar en 1. júlí 2016. Nefndin fagnar þessu en leggur áherslu á mikilvægi þess að þessari vinnu verði hraðað eins og kostur er.
Við mat á því hvort tilteknir slóðar skuli merktir inn í kortagrunninn skal sérstaklega líta til þess hvort akstur á þeim sé líklegur til að raska viðkvæmum gróðri, valda uppblæstri eða hafa að öðru leyti för með sér náttúruspjöll. Hér er m.a. verið að vísa til sjónrænna þátta við matið. Einnig er heimilt að líta til þess ef um greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða löng hefð er fyrir akstri á tilteknum vegslóðum. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er ekki um undantekningu að ræða heldur er einungis heimilt að líta til þess hvort um greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða löng hefð er fyrir akstri. Meiri hlutinn telur mikilvægt að skýra þetta þröngt og áréttar að náttúran fái alltaf notið vafans við mat á því hvort heimila beri akstur á tilteknum slóðum. Til áréttingar þessu leggur meiri hlutinn til breytingatillögu sem felur í sér að líta verður til þess hvort um greinilega og varanlega vegslóða sé um að ræða.
Sérstök vernd.
Í 3. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 37. gr. laga um náttúruvernd um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa. Þessar breytingar miða við að gera ákvæðið skýrara og stuðla að vandaðri málsmeðferð innan stjórnsýslunnar.
Gert er ráð fyrir tveimur breytingum á þeim verndarflokkum sem taldir eru upp í ákvæðinu, annars vegar er lögð til breyting á stærðarmörkum verndaðra votlendissvæða og hins vegar er lagt til að nýr verndarflokkur bætist við ákvæðið, þ.e. birkiskógar og leifar þeirra. Hjá umsagnaraðilum kom fram nokkur gagnrýni á þessar breytingar. Meiri hlutinn bendir á að núverandi stærðarmörk votlendis ná einungis til um 60% óraskaðs votlendis en eftir breytingarnar mun verndin ná til um það bil 95% af óröskuðu votlendi. Meiri hlutinn áréttar að minni votlendi eru oft mikilvægur hluti af stærri heild og þýðing þeirra ekki minni en stærri svæða fyrir líffræðilega fjölbreytni og afkomu ýmissa lífvera. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að engin rök stæðu til þess að fella birkiskóga undir sérstaka vernd náttúruverndarlaga þar sem hlutverk skógræktar ríkisins sé að vernda, friða og rækta skóga og skógarleifar, sem eru í landinu, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 3/1955, um skógrækt. Þessar breytingar væru einungis til þess fallnar að auka á lagalegt flækjustig. Meiri hlutinn bendir á að árið 2006 skipaði umhverfisráðherra nefnd um vernd og endurheimt íslenskra birkiskóga, en nefndin skilaði af sér skýrslu í mars árið 2007. Þar fór sú umræða fram hvort ekki ætti að bæta inn ákvæði um sérstaka vernd birkiskóga en þar sem ekki var einhugur um málið var ákveðið að leggja slíka tillögu ekki fram. Hins vegar var talið mikilvægt að vernda þá birkiskóga sem fyrir eru og auka útbreiðslu þeirra og friða tiltekna skóga, vegna lífríkis, fegurðar, landslags, útivistargildis eða alhliða vistþjónustu. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að birkiskógar teljast til lykilvistkerfa á Íslandi og hefur endurheimt birkiskóga í för með sér endurreisn líffræðilegrar fjölbreytni. Ljóst er að birkiskógar landsins eru meðal fjölsóttustu útivistarsvæða landsins og eru birkigróin lönd eftirsóknarverð. Því er það álit meiri hlutans að rétt sé að veita þeim sérstaka vernd en leggur til þá breytingartillögu að skylt verði að óska umsagnar Skógræktar ríkisins vegna fyrirhugaðrar röskunar á birkiskógum og leifum þeirra.
Í 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er kveðið með skýrari hætti en áður á um að óheimilt sé að raska náttúrufyrirbærum sem njóta sérstakrar verndar nema brýna nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi. Fram kom við meðferð málsins hjá nefndinni að með þessari breytingu væri verið að skerða nýtingarmöguleika landeigenda og þrengja skipulagsmöguleika sveitarfélaga. Meiri hlutinn áréttar að að baki sérstakri vernd tiltekinna náttúrufyrirbæra eru sjónarmið um náttúruvernd þar sem hagsmunir heildarinnar og almannahagsmunir eru hafðir að leiðarljósi og fela í sér almenna skerðingu. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er um að ræða þrönga undantekningu og einungis mjög brýnir almannahagsmunir sem réttlæta röskun.
Lagt er til að þær framkvæmdir sem fela í sér röskun verði háðar framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum byggingarleyfum, sbr. skipulagslög og lög um mannvirki. Einnig er lögð til sú breyting að leitað verði umsagnar Náttúrufræðistofu Íslands, náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags og eftir atvikum fagstofnana á viðkomandi sviði áður en leyfi er veitt. Hjá umsagnaraðilum kom fram að með þessu væri verið að víkka út hlutverk Náttúrufræðistofnunar sem væri rannsóknarstofnun en ekki stjórnsýslustofnun. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að breyta þeim hlut Náttúrufræðistofnunar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu og telur eðlilegt að fela stofnuninni umsagnarhlutverk í 3. gr. frumvarpsins enda ráði hún yfir nauðsynlegri fagþekkingu til að inna slíkt verkefni af hendi.
Samkvæmt núgildandi lögum skal leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefnda við útgáfu framkvæmdaleyfa og byggingarleyfa, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Nokkur gagnrýni kom fram hjá umsagnaraðilum á þetta umsagnarferli þar sem það feli í sér fjölgun umsagna á framkvæmdastigi og tefji afgreiðslu mála. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að við gerð aðalskipulagsáætlunar eru teknar ákvarðanir um hvort landi skuli ráðstafað fyrir byggðaþróun eða vernd, þ.m.t. takmarkanir á landnotkun, svo sem vegna náttúruverndar og náttúruvár. Það eru því þær umsagnir sem koma fram á fyrri stigum, þ.e. við útgáfu aðalskipulags, sem skipta höfuðmáli. Það er skilningur meiri hlutans að krafa um umsögn, sbr. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins, á einvörðungu við þegar um framkvæmdir er að ræða en ekki þegar sett er deiliskipulag eða deiliskipulagi breytt, þar sem það veitir aldrei leyfi fyrir tilteknum framkvæmdum. Meiri hlutinn leggur í þessu sambandi áherslu á það að þegar ný skipulagsreglugerð verður sett á grundvelli nýrra skipulagslaga, nr. 123/2010, þá verði hugað að samráði við vörslumenn landsins.
Meiri hlutinn ræddi einnig nokkuð hvort leita ætti umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands og náttúruverndarnefnda við gerð deiliskipulags á friðlýstum náttúruverndarsvæðum og á svæðum sem njóta sérstakrar verndar, skv. 3. gr. frumvarpsins. Rétt er að hafa í huga að yfirferð á skipulagi felur ekki sérstaklega í sér mat á verndargildi einstaks svæðis gagnvart hugsanlegum framkvæmdum sem sótt er um leyfi fyrir. Af þeim sökum er kveðið á um umsögn áður en framkvæmdaleyfi er veitt, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að þessi atriði verði tekin til skoðunar við heildarendurskoðun náttúruverndarlaga.
Friðlýsing annarra náttúruminja á landi.
Hinn 9. desember 2009 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu um náttúruverndaráætlun fyrir árin 2009–2013. Lagt var til í tillögunni að unnið yrði að friðlýsingu tólf svæða á árunum 2009–2013 en tilgangur heildstæðrar náttúruverndaráætlunar er að koma upp neti friðlýstra svæða sem tekur til helstu tegunda vistgerða og vistkerfa, svo og jarðmyndana hér á landi. Í tillögunni var þó aðaláherslan lögð á sjaldgæfar plöntutegundir og tegundir í hættu og uppbyggingu heildstæðs nets verndarsvæða með áherslu á svæði sem skipta máli fyrir verndun plantna og búsvæði þeirra. Ekki er að finna í núgildandi lögum um náttúruvernd ákvæði sem samsvara þessari þingsályktunartillögu og af þeim sökum leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar á lögum um náttúruvernd. Lagt er til að hugtakið vaxtarstaðir verði skilgreint sérstaklega. Hugtakið er ekki skilgreint í núgildandi lögum en við friðlýsingu plantna, fléttna og mosa, sem og tiltekinna dýrategunda, þarf að tryggja að friðunin nái einnig til vaxtarstaða þeirra enda telur nefndin einsýnt að friðun komi að litlu haldi ef tegundin sem slík er eingöngu friðlýst. Meiri hlutinn bendir á að skv. 2. tölul. 1. mgr. 53. gr. núgildandi náttúruverndarlaga skal friðlýsa svæði í kringum náttúrumyndanir, svo sem fossa, eldstöðvar, hella og dranga, svo og fundarstaði steingervinga, sjaldgæfra steinda, bergtegunda og bergforma, sem mikilvægt er að varðveita sakir fræðilegs gildis þeirra, fegurðar eða sérkenna. Það er mat meiri hlutans að hið sama verði að gilda um svæði í kringum lífverur. Meiri hlutinn leggur einnig til að vísun í náttúruminjaskrá í 7. tölul. 3. gr. verði felld brott. Ekki er raunhæft að krefjast þess að í þeim tilvikum þar sem um er að ræða lífverur, vaxtarstaði og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi, skuli áður en til friðlýsingar kemur setja hlutaðeigandi lífverur á náttúruminjaskrá enda gildir það ekki um aðrar náttúruminjar samkvæmt lögum.
Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á 58. gr. laganna er kveður á um undirbúning friðlýsingar. Samkvæmt ákvæðinu annast Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar og ber stofnuninni að hafa samráð við ýmsa aðila við þann undirbúning. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á því hvort um svæðafriðlýsingu er að ræða eða friðlýsingu á landsvísu, en nefndin hefur fengið þær upplýsingar að erfitt sé að framfylgja þessari skyldu um samráð við friðlýsingu á landsvísu. Meiri hlutinn vill árétta að almennt hefur verið litið svo á að friðlýsing sem tekur til landsins alls, t.d. friðlýsing plöntutegundar, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 53. gr. náttúruverndarlaga, feli ekki í sér bótaskylda skerðingu eignarréttar í ljósi þess að um almenna skerðingu á eignarrétti er að ræða sem byggist á ríkum almannahagsmunum. Það er því mat meiri hlutans að ekki séu sömu rök fyrir ríku samráði í tilviki friðlýsingar á landsvísu og þegar um er að ræða friðlýsingu á tilteknu afmörkuðu landsvæði. Meiri hlutinn vill einnig benda á að það getur verið erfiðleikum bundið í þessu sambandi að skilgreina tiltekna hagsmunaaðila við undirbúning slíkra friðlýsinga. Af þeim sökum leggur meiri hlutinn til að undirbúningi friðlýsingar á landsvísu verði hagað þannig að ráðherra, að fengnum tillögum eða áliti Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofu Íslands, leiti umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um tillögu að friðlýsingu og auglýsi hana jafnframt í Lögbirtingablaðinu. Með þessu móti geta þeir sem telja sig eiga sérstakra hagsmuna að gæta gert athugasemdir við fyrirhugaða friðlýsingu, komið fram mótmælum og hugsanlega gert bótakröfur til ráðherra, en einnig er kveðið á um slíkt ferli við svæðafriðlýsingu sem ekki næst samkomulag um. Þessar tillögur meiri hlutans kalla einnig á breytingu á 59. gr. núgildandi náttúruverndarlaga í þá veru að sú grein taki eingöngu til friðlýsingar þar sem Umhverfisstofnun annast undirbúninginn.
Samkvæmt c-lið 1. mgr. 60. gr. náttúruverndarlaga skal í friðlýsingu m.a. kveða á um að hve miklu leyti framkvæmdir eru takmarkaðar. Það er mat meiri hlutans að í vissum tilvikum sé hins vegar æskilegra að framkvæmdum sé stjórnað með leyfisveitingu Umhverfisstofnunar og þá jafnvel með tilteknum skilyrðum. Í ljósi þess að ákvæði c-liðar 1. mgr. 60. gr. hefur ekki kveðið skýrt á um slíka heimild leggur meiri hlutinn til að við ákvæðið verði bætt heimild ráðherra til að kveða í friðlýsingu á um að tilteknar framkvæmdir, sem eftir atvikum eru bygginga- eða framkvæmdaleyfisskyldar, verði háðar leyfi Umhverfisstofnunar. Einnig leggur meiri hlutinn til að ráðherra geti kveðið á um heimildir stofnunarinnar til að binda slík skilyrði leyfum.
Meiri hlutinn leggur til breytingar á 7. gr. frumvarpsins, nánar tiltekið 2. tölul., er lýtur að breytingu á öðrum lögum. Meiri hlutinn telur rétt til samræmis við frumvarp til breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum að landsvæði í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011 verði bætt við ákvæðið.
Þór Saari, áheyrnarfulltrúi nefndarinnar, er samþykkur áliti þessu.
Árni Johnsen og Ásmundur Einar Daðason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
1. 1. gr. orðist svo:
Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:
a. B-liður 7. tölul. orðast svo: Lífverur, vaxtarstaðir og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi.
b. Við bætast eftirfarandi skilgreiningar í réttri stafrófsröð:
1. Framandi lífverur: Tegund, undirtegund eða lægri flokkunareining, svo sem afbrigði, kyn eða stofn, þ.m.t. lífhlutar, kynfrumur, fræ, egg eða dreifingarform sem geta lifað af og fjölgað sér, sem menn hafa flutt vísvitandi eða óvitandi út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði, óháð því hvenær það gerðist.
2. Innflutningur lifandi lífvera: Flutningur lifandi lífvera af völdum manna til landsins eða á íslenskt hafsvæði frá löndum eða svæðum utan Íslands.
3. Líffræðileg fjölbreytni: Breytileiki meðal lífvera á öllum skipulagsstigum lífs, þ.m.t. öll vistkerfi á landi, í sjó og ferskvatni og vistfræðileg tengsl þeirra. Hugtakið nær til fjölbreytni innan tegunda, milli tegunda og milli vistkerfa.
4. Vaxtarstaður friðlýstra lífvera: Staður þar sem friðlýstar lífverur vaxa og svæði í kringum þær sem þeim er nauðsynlegt til lífsviðurværis.
5. Vegur: Til vega samkvæmt lögum þessum teljast þjóðvegir, sveitarfélagsvegir og einkavegir svo sem þeir eru skilgreindir í vegalögum. Auk þess vegslóðar utan flokkunarkerfis vegalaga sem skráðir eru í kortagrunn Landmælinga Íslands í samræmi við ákvæði reglugerðar ráðherra skv. 4. mgr. 17. gr.
2. Í stað orðanna „greinilega eða“ í 4. málsl. 4. mgr. 2. gr. kemur: greinilega og.
3. Á eftir orðinu „náttúruverndarnefndar“ í 3. málsl. 2. mgr. 3. gr. komi: Skógræktar ríkisins.
4. Á eftir 3. gr. komi fjórar nýjar greinar, svohljóðandi:
a. (4. gr.)
3. tölul. 1. mgr. 53. gr. laganna orðast svo: Lífverur, vaxtarstaðir og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi sem miklu skiptir frá vísindalegu, náttúrufræðilegu eða öðru menningarlegu sjónarmiði að ekki sé raskað, fækkað eða útrýmt.
b. (5. gr.)
58. gr. laganna orðast svo:
Umhverfisstofnun annast undirbúning friðlýsingar, sbr. þó 55. gr. og 2. mgr. Leita skal samráðs við Hafrannsóknastofnunina við undirbúning friðlýsingar skv. 54. gr. Umhverfisstofnun skal gera drög að friðlýsingarskilmálum og leggja fyrir landeigendur, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Náist samkomulag um friðlýsingu skal málinu vísað til ráðherra til frekari ákvörðunar.
Sé um að ræða friðlýsingu annarra náttúruminja á landi skv. 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 53. gr., sem ná til alls landsins, skal ráðherra að fengnum tillögum eða áliti Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands leita umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um tillögu að friðlýsingu og jafnframt auglýsa hana með áberandi hætti og í Lögbirtingablaðinu. Skal þeim sem telja sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við fyrirhugaða friðlýsingu, koma að mótmælum og gera bótakröfur til ráðherra innan þriggja mánaða. Að þeim fresti loknum skal ráðherra taka ákvörðun um friðlýsingu.
c. (6. gr.)
1. málsl. 1. mgr. 59. gr. laganna orðast svo: Náist ekki samkomulag um friðlýsingu skv. 1. mgr. 58. gr. skal málinu vísað til meðferðar ráðherra.
d. (7. gr.)
C-liður 1. mgr. 60. gr. laganna orðast svo: að hve miklu leyti framkvæmdir eru takmarkaðar eða hvort tilteknar framkvæmdir skuli háðar leyfi Umhverfisstofnunar, eftir atvikum með skilyrðum. 5. Við 2. tölul. 7. gr. bætist: og landsvæða í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Prentað upp.
Þingskjal 1008 — 225. mál.
Texti felldur brott.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999,
með síðari breytingum.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Steinunni Fjólu Sigurðardóttur og Sigurð Á. Þráinsson frá umhverfisráðuneyti, Magnús Guðmundsson frá Landmælingum Íslands, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Sigvalda Ásgeirsson frá Vesturlandsskógum, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógfræðingafélagi Íslands, Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, Aagot V. Óskarsdóttur frá nefnd um endurskoðun náttúruverndarlaga, Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Andrés Arnalds frá Landgræðslu ríkisins, Stefán Erlendsson, Eirík Bjarnason og Kristján Kristjánsson frá Vegagerðinni, Gunnar Val Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Björn B. Björnsson frá Landssamtökum skógareigenda og Suðurlandsskógum, Þröst Eysteinsson frá Skógrækt ríkisins, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ólaf R. Dýrmundsson og Sigurð Eyþórsson frá Bændasamtökum Íslands, Sæbjörgu Richards og Samúel Þór Guðjónsson frá Ferðaklúbbnum 4x4, Skúla H. Skúlason frá Ferðafélaginu Útivist, Pál Guðmundsson frá Ferðafélagi Íslands og Ólaf A. Jónsson og Sigrúnu Ágústsdóttur frá Umhverfisstofnun.
Forsögu frumvarpsins má rekja til nefndar sem umhverfisráðherra skipaði í nóvember 2009 um endurskoðun laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Nefndin skilaði ráðherra skýrslu í mars 2010 og lagði til að verkinu yrði skipt í tvo áfanga, þ.e. að fyrst yrði unnið að tillögum að breytingum á nokkrum þáttum laganna sem brýnast væri að bæta úr og að því loknu tæki við vinna við heildarendurskoðun laganna.
Tilgangur frumvarpsins er tvíþættur, annars vegar eru gerðar breytingar á ákvæðum um akstur utan vega og hins vegar er kveðið á um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa. Þar að auki er kveðið á um heimild fyrir Umhverfisstofnun til að taka gjald fyrir útgáfu leyfa samkvæmt náttúruverndarlögum.
Skilgreiningar.
Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við 3. gr. laga um náttúruvernd bætist fjórar nýjar orðskýringar, þ.e. skilgreiningar á hugtökunum framandi lífverur, innflutningur lifandi lífvera, líffræðileg fjölbreytni og vegur. Við meðferð frumvarpsins hjá nefndinni kom fram hjá nokkrum umsagnaraðilum að skilgreiningin á hugtakinu framandi lífverur væri ekki nægjanlega skýr og afmörkuð, þá sérstaklega er varðar orðalagið „að koma náttúrulega fyrir“. En með því er átt við lífverur sem hér voru til staðar við landnám og lífverur sem síðan hafa borist til landsins af eigin rammleik og haslað sér völl í lífríki þess án íhlutunar manna. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að þessi aðgreining sé ekki ótvíræð og áfram kunni því að vera uppi óvissa um hvort tiltekin tegund hafi borist til landsins af eigin rammleik eða flust með varningi eða á annan hátt. Það var samhljóma álit meiri hlutans að nauðsynlegt væri að skilgreining á hugtakinu væri nægjanlega skýr og jafnframt ítarleg. Meiri hlutinn leggur til breytingar þessu að lútandi en skilgreiningin sem nefndin leggur til tekur einnig til lífvera sem færðar eru til innan lands.
Hugtakið vegur er ekki skilgreint í núgildandi náttúruverndarlögum en byggt hefur verið á skilgreiningu hugtaksins í umferðarlögum, nr. 50/1987, en þar telst vegur vera vegur, gata, götuslóði, stígur, húsasund, brú, torg, bifreiðarstæði eða þess háttar, sem notað er til almennrar umferðar. Þegar fjallað er um náttúruvernd og akstur utan vega hefur þessi rúma skilgreining á hugtakinu ekki nýst sem skyldi og reynst hefur erfiðleikum bundið að afmarka hvenær akstur telst óheimill. Þetta hefur leitt til þess að í málum þar sem hefur verið ákært fyrir utanvegaakstur hefur ákæran sjaldnast leitt til sakfellingar. Það er mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að lagalegt umhverfi sé skýrt og skilvirkt. Utanvegaakstur er alvarlegt náttúruverndarmál og fagnar nefndin því að hugtakið vegur sé nú skýrt sérstaklega í náttúruverndarlögum.
Fossum og umhverfi þeirra í allt að 200 metra radíus frá fossbrún er veitt sérstök vernd í 3. gr. frumvarpsins. Í umsögnum og máli gesta hefur verið fundið að því að ekki sé í frumvarpinu, eða í lögum, að finna skilgreiningu á fossi. Meiri hlutanum virðist varla skynsamlegt að bæta úr því þar sem erfitt getur verið að draga nákvæm mörk og verður að ákveðnu leyti að meta hvert tilvik fyrir sig. Um þetta hafa náttúrufræðingar ekki fengist mikið, en nefna má þá almennu leiðbeiningu í riti Sigurðar Þórarinssonar um Fossa á Íslandi (Náttúruverndarráð, fjölrit nr. 2, Rv. apríl 1978) að „í vitund manna merkir [foss] nú oftast fall vatns fram af stalli, sem er þverhníptur eða hallinn meiri en 35°, þannig að vatnið fellur lóðrétt eða bratt“. Sigurður getur þess þó að í örnefnum komi fyrir að orðið sé notað um flúðir eða hávaða, enda séu ýmsir fossar „á mörkum foss og flúðar“ (bls. 1). Má hafa þessa umfjöllun Sigurðar til viðmiðunar við gerð fossaskrárinnar, meta jaðartilvik sérstaklega en taka tillit til vitnisburðar örnefna. Meiri hlutinn vill einnig benda á að sú nefnd sem fjallaði um endurskoðun laga um náttúruvernd fjallaði sérstaklega um hvort nauðsyn bæri til að skilgreina hugtakið nánar. Það var niðurstaða þeirrar nefndar að það gæti reynst erfiðleikum bundið að skilgreina hugtakið foss þar sem líta þyrfti til margra þátta, svo sem vatnsmagns. Betur færi því á að skoða hvern foss í hverju tilfelli fyrir sig. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið. Meiri hlutinn áréttar að fram kom við meðferð frumvarpsins í nefndinni að Náttúrufræðistofnun Íslands treystir sér til að skrá fossa á Íslandi sem falla undir 37. gr. án þess að hafa stífa skilgreiningu til hliðsjónar og telur stofnunin ekki ástæðu til að setja inn slíka skilgreiningu.
Akstur utan vega og á vegslóðum.
Í maí 2010 gaf umhverfisráðuneytið út aðgerðaáætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs. Markmið átaksins var að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs. Meðal aðgerða sem mælt var fyrir um var að setja skýr lög og reglur um utanvegaakstur og bæta miðlun upplýsinga um leyfilegar akstursleiðir á hálendinu. Það er samdóma álit meiri hlutans að utanvegaakstur sé alvarlegt náttúruverndarmál. Ljóst er að með auknum fjölda ferðamanna hingað til lands og þeim mikla fjölda Íslendinga sem leggur leið sína yfir óbyggðir og fjöll er afar mikilvægt að lagaumhverfi er lýtur að náttúruspjöllum sé skýrt og að upplýsingar um ökuleiðir séu aðgengilegar.
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að skerpt sé á reglum um akstur utan vega og á vegslóðum. Kveðið er á um þá meginreglu að bannað er að aka vélknúnum ökutækjum utan vega en lagt er til að reglan haldist óbreytt frá gildandi náttúruverndarlögum. Áfram er gert ráð fyrir því að heimilt sé að aka slíkum tækjum á jöklum og snævi þakinni jörð en það er einungis heimilt ef það er augljóst að slíkt valdi ekki náttúruspjöllum. Það er skilningur meiri hlutans að hér sé um að ræða þrönga undantekningu frá meginreglunni. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að bann við akstri vélknúinna ökutækja á eignarlöndum mundi leiða af sér takmarkanir á nýtingu eignarréttar landeigenda. Meiri hlutinn bendir á að hér er um að ræða almennar takmarkanir sem hafa ekki í för með sér bótaskyldu. Með þessu er átt við að í lögum séu settar takmarkanir sem ná til allra eigna af tilteknu tagi og af ástæðum sem einnig verði taldar af almennum toga. Meðal þeirra atriða sem fengið hafa aukið vægi til að réttlæta skerðingu á eignarrétti eru umhverfissjónarmið, sbr. lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og dóm Hæstaréttar frá 27. september 2007 í máli 182/2007. Að þessu sögðu er það mat meiri hlutans að bann við akstri vélknúinna ökutækja utan vega feli ekki í sér skerðingu á eignarrétti landeigenda.
Fjallað er um undanþágur frá meginreglunni um bann við akstri utan vega í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Með hliðsjón af fyrrgreindri aðgerðaáætlun eru nú sett fram skýrari ákvæði um heimildir til aksturs utan vega og ökumönnum gert skylt að gæta sérstakrar varkárni og forðast að valda náttúruspjöllum. Eftir sem áður er ráðherra veitt heimild, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, til að takmarka eða banna akstur á jöklum og frosinni og snævi þakinni jörð þar sem hætta er á náttúruspjöllum eða óþægindum fyrir aðra sem eru á ferð. Nokkrar athugasemdir komu fram hjá umsagnaraðilum vegna þessa. Meiri hlutinn bendir á að alþekkt er sú staðreynd að löggjafarþróun síðustu áratuga hefur einkennst í ríkari mæli af því að öll nánari útfærsla lagasetningarvalds hefur í stórum stíl verið flutt í hendur framkvæmdarvaldsins í formi reglugerðarheimilda eða leyfisveitinga. Löggjöf á sviði umhverfisréttar er engin undantekning í þessu efni, sbr. lög nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Sami háttur hefur verið hafður á í nágrannalöndum okkar, þ.e. sett er rammalöggjöf á einstökum sviðum, sem síðan er háð nánari útfærslu viðkomandi stjórnvalda.
Lagt er til að tvær nýjar málsgreinar bætist við 17. gr. náttúruverndarlaga um akstur utan vega, annars vegar um skyldu ráðherra til að setja reglugerð um gerð kortagrunns þar sem merktir skulu vegir og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum um og hins vegar að útgefendum vegakorta verði eftir útgáfu kortagrunns gert skylt að sjá til þess að upplýsingar á kortum þeirra séu í samræmi við grunninn. Meiri hlutinn bendir á að í samstarfi við sveitarfélög hefur um nokkurt skeið verið unnið að því að greina og kortleggja vegslóða á miðhálendinu. Gert er ráð fyrir því að kortagrunnur um vegi og vegslóða hvað varðar hálendi Íslands liggi fyrir eigi síðar en 1. janúar 2014 og kortagrunnur hvað varðar láglendi liggi fyrir eigi síðar en 1. júlí 2016. Nefndin fagnar þessu en leggur áherslu á mikilvægi þess að þessari vinnu verði hraðað eins og kostur er.
Við mat á því hvort tilteknir slóðar skuli merktir inn í kortagrunninn skal sérstaklega líta til þess hvort akstur á þeim sé líklegur til að raska viðkvæmum gróðri, valda uppblæstri eða hafa að öðru leyti för með sér náttúruspjöll. Hér er m.a. verið að vísa til sjónrænna þátta við matið. Einnig er heimilt að líta til þess ef um greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða löng hefð er fyrir akstri á tilteknum vegslóðum. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er ekki um undantekningu að ræða heldur er einungis heimilt að líta til þess hvort um greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða löng hefð er fyrir akstri. Meiri hlutinn telur mikilvægt að skýra þetta þröngt og áréttar að náttúran fái alltaf notið vafans við mat á því hvort heimila beri akstur á tilteknum slóðum. Til áréttingar þessu leggur meiri hlutinn til breytingatillögu sem felur í sér að líta verður til þess hvort um greinilega og varanlega vegslóða sé um að ræða.
Sérstök vernd.
Í 3. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 37. gr. laga um náttúruvernd um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa. Þessar breytingar miða við að gera ákvæðið skýrara og stuðla að vandaðri málsmeðferð innan stjórnsýslunnar.
Gert er ráð fyrir tveimur breytingum á þeim verndarflokkum sem taldir eru upp í ákvæðinu, annars vegar er lögð til breyting á stærðarmörkum verndaðra votlendissvæða og hins vegar er lagt til að nýr verndarflokkur bætist við ákvæðið, þ.e. birkiskógar og leifar þeirra. Hjá umsagnaraðilum kom fram nokkur gagnrýni á þessar breytingar. Meiri hlutinn bendir á að núverandi stærðarmörk votlendis ná einungis til um 60% óraskaðs votlendis en eftir breytingarnar mun verndin ná til um það bil 95% af óröskuðu votlendi. Meiri hlutinn áréttar að minni votlendi eru oft mikilvægur hluti af stærri heild og þýðing þeirra ekki minni en stærri svæða fyrir líffræðilega fjölbreytni og afkomu ýmissa lífvera. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að engin rök stæðu til þess að fella birkiskóga undir sérstaka vernd náttúruverndarlaga þar sem hlutverk skógræktar ríkisins sé að vernda, friða og rækta skóga og skógarleifar, sem eru í landinu, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 3/1955, um skógrækt. Þessar breytingar væru einungis til þess fallnar að auka á lagalegt flækjustig. Meiri hlutinn bendir á að árið 2006 skipaði umhverfisráðherra nefnd um vernd og endurheimt íslenskra birkiskóga, en nefndin skilaði af sér skýrslu í mars árið 2007. Þar fór sú umræða fram hvort ekki ætti að bæta inn ákvæði um sérstaka vernd birkiskóga en þar sem ekki var einhugur um málið var ákveðið að leggja slíka tillögu ekki fram. Hins vegar var talið mikilvægt að vernda þá birkiskóga sem fyrir eru og auka útbreiðslu þeirra og friða tiltekna skóga, vegna lífríkis, fegurðar, landslags, útivistargildis eða alhliða vistþjónustu. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að birkiskógar teljast til lykilvistkerfa á Íslandi og hefur endurheimt birkiskóga í för með sér endurreisn líffræðilegrar fjölbreytni. Ljóst er að birkiskógar landsins eru meðal fjölsóttustu útivistarsvæða landsins og eru birkigróin lönd eftirsóknarverð. Því er það álit meiri hlutans að rétt sé að veita þeim sérstaka vernd en leggur til þá breytingartillögu að skylt verði að óska umsagnar Skógræktar ríkisins vegna fyrirhugaðrar röskunar á birkiskógum og leifum þeirra.
Í 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er kveðið með skýrari hætti en áður á um að óheimilt sé að raska náttúrufyrirbærum sem njóta sérstakrar verndar nema brýna nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi. Fram kom við meðferð málsins hjá nefndinni að með þessari breytingu væri verið að skerða nýtingarmöguleika landeigenda og þrengja skipulagsmöguleika sveitarfélaga. Meiri hlutinn áréttar að að baki sérstakri vernd tiltekinna náttúrufyrirbæra eru sjónarmið um náttúruvernd þar sem hagsmunir heildarinnar og almannahagsmunir eru hafðir að leiðarljósi og fela í sér almenna skerðingu. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er um að ræða þrönga undantekningu og einungis mjög brýnir almannahagsmunir sem réttlæta röskun.
Lagt er til að þær framkvæmdir sem fela í sér röskun verði háðar framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum byggingarleyfum, sbr. skipulagslög og lög um mannvirki. Einnig er lögð til sú breyting að leitað verði umsagnar Náttúrufræðistofu Íslands, náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags og eftir atvikum fagstofnana á viðkomandi sviði áður en leyfi er veitt. Hjá umsagnaraðilum kom fram að með þessu væri verið að víkka út hlutverk Náttúrufræðistofnunar sem væri rannsóknarstofnun en ekki stjórnsýslustofnun. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að breyta þeim hlut Náttúrufræðistofnunar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu og telur eðlilegt að fela stofnuninni umsagnarhlutverk í 3. gr. frumvarpsins enda ráði hún yfir nauðsynlegri fagþekkingu til að inna slíkt verkefni af hendi.
Samkvæmt núgildandi lögum skal leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefnda við útgáfu framkvæmdaleyfa og byggingarleyfa, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Nokkur gagnrýni kom fram hjá umsagnaraðilum á þetta umsagnarferli þar sem það feli í sér fjölgun umsagna á framkvæmdastigi og tefji afgreiðslu mála. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að við gerð aðalskipulagsáætlunar eru teknar ákvarðanir um hvort landi skuli ráðstafað fyrir byggðaþróun eða vernd, þ.m.t. takmarkanir á landnotkun, svo sem vegna náttúruverndar og náttúruvár. Það eru því þær umsagnir sem koma fram á fyrri stigum, þ.e. við útgáfu aðalskipulags, sem skipta höfuðmáli. Það er skilningur meiri hlutans að krafa um umsögn, sbr. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins, á einvörðungu við þegar um framkvæmdir er að ræða en ekki þegar sett er deiliskipulag eða deiliskipulagi breytt, þar sem það veitir aldrei leyfi fyrir tilteknum framkvæmdum. Meiri hlutinn leggur í þessu sambandi áherslu á það að þegar ný skipulagsreglugerð verður sett á grundvelli nýrra skipulagslaga, nr. 123/2010, þá verði hugað að samráði við vörslumenn landsins.
Meiri hlutinn ræddi einnig nokkuð hvort leita ætti umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands og náttúruverndarnefnda við gerð deiliskipulags á friðlýstum náttúruverndarsvæðum og á svæðum sem njóta sérstakrar verndar, skv. 3. gr. frumvarpsins. Rétt er að hafa í huga að yfirferð á skipulagi felur ekki sérstaklega í sér mat á verndargildi einstaks svæðis gagnvart hugsanlegum framkvæmdum sem sótt er um leyfi fyrir. Af þeim sökum er kveðið á um umsögn áður en framkvæmdaleyfi er veitt, sbr. 3. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að þessi atriði verði tekin til skoðunar við heildarendurskoðun náttúruverndarlaga.
Friðlýsing annarra náttúruminja á landi.
Hinn 9. desember 2009 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu um náttúruverndaráætlun fyrir árin 2009–2013. Lagt var til í tillögunni að unnið yrði að friðlýsingu tólf svæða á árunum 2009–2013 en tilgangur heildstæðrar náttúruverndaráætlunar er að koma upp neti friðlýstra svæða sem tekur til helstu tegunda vistgerða og vistkerfa, svo og jarðmyndana hér á landi. Í tillögunni var þó aðaláherslan lögð á sjaldgæfar plöntutegundir og tegundir í hættu og uppbyggingu heildstæðs nets verndarsvæða með áherslu á svæði sem skipta máli fyrir verndun plantna og búsvæði þeirra. Ekki er að finna í núgildandi lögum um náttúruvernd ákvæði sem samsvara þessari þingsályktunartillögu og af þeim sökum leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar á lögum um náttúruvernd. Lagt er til að hugtakið vaxtarstaðir verði skilgreint sérstaklega. Hugtakið er ekki skilgreint í núgildandi lögum en við friðlýsingu plantna, fléttna og mosa, sem og tiltekinna dýrategunda, þarf að tryggja að friðunin nái einnig til vaxtarstaða þeirra enda telur nefndin einsýnt að friðun komi að litlu haldi ef tegundin sem slík er eingöngu friðlýst. Meiri hlutinn bendir á að skv. 2. tölul. 1. mgr. 53. gr. núgildandi náttúruverndarlaga skal friðlýsa svæði í kringum náttúrumyndanir, svo sem fossa, eldstöðvar, hella og dranga, svo og fundarstaði steingervinga, sjaldgæfra steinda, bergtegunda og bergforma, sem mikilvægt er að varðveita sakir fræðilegs gildis þeirra, fegurðar eða sérkenna. Það er mat meiri hlutans að hið sama verði að gilda um svæði í kringum lífverur. Meiri hlutinn leggur einnig til að vísun í náttúruminjaskrá í 7. tölul. 3. gr. verði felld brott. Ekki er raunhæft að krefjast þess að í þeim tilvikum þar sem um er að ræða lífverur, vaxtarstaði og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi, skuli áður en til friðlýsingar kemur setja hlutaðeigandi lífverur á náttúruminjaskrá enda gildir það ekki um aðrar náttúruminjar samkvæmt lögum.
Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á 58. gr. laganna er kveður á um undirbúning friðlýsingar. Samkvæmt ákvæðinu annast Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar og ber stofnuninni að hafa samráð við ýmsa aðila við þann undirbúning. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á því hvort um svæðafriðlýsingu er að ræða eða friðlýsingu á landsvísu, en nefndin hefur fengið þær upplýsingar að erfitt sé að framfylgja þessari skyldu um samráð við friðlýsingu á landsvísu. Meiri hlutinn vill árétta að almennt hefur verið litið svo á að friðlýsing sem tekur til landsins alls, t.d. friðlýsing plöntutegundar, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 53. gr. náttúruverndarlaga, feli ekki í sér bótaskylda skerðingu eignarréttar í ljósi þess að um almenna skerðingu á eignarrétti er að ræða sem byggist á ríkum almannahagsmunum. Það er því mat meiri hlutans að ekki séu sömu rök fyrir ríku samráði í tilviki friðlýsingar á landsvísu og þegar um er að ræða friðlýsingu á tilteknu afmörkuðu landsvæði. Meiri hlutinn vill einnig benda á að það getur verið erfiðleikum bundið í þessu sambandi að skilgreina tiltekna hagsmunaaðila við undirbúning slíkra friðlýsinga. Af þeim sökum leggur meiri hlutinn til að undirbúningi friðlýsingar á landsvísu verði hagað þannig að ráðherra, að fengnum tillögum eða áliti Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofu Íslands, leiti umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um tillögu að friðlýsingu og auglýsi hana jafnframt í Lögbirtingablaðinu. Með þessu móti geta þeir sem telja sig eiga sérstakra hagsmuna að gæta gert athugasemdir við fyrirhugaða friðlýsingu, komið fram mótmælum og hugsanlega gert bótakröfur til ráðherra, en einnig er kveðið á um slíkt ferli við svæðafriðlýsingu sem ekki næst samkomulag um. Þessar tillögur meiri hlutans kalla einnig á breytingu á 59. gr. núgildandi náttúruverndarlaga í þá veru að sú grein taki eingöngu til friðlýsingar þar sem Umhverfisstofnun annast undirbúninginn.
Samkvæmt c-lið 1. mgr. 60. gr. náttúruverndarlaga skal í friðlýsingu m.a. kveða á um að hve miklu leyti framkvæmdir eru takmarkaðar. Það er mat meiri hlutans að í vissum tilvikum sé hins vegar æskilegra að framkvæmdum sé stjórnað með leyfisveitingu Umhverfisstofnunar og þá jafnvel með tilteknum skilyrðum. Í ljósi þess að ákvæði c-liðar 1. mgr. 60. gr. hefur ekki kveðið skýrt á um slíka heimild leggur meiri hlutinn til að við ákvæðið verði bætt heimild ráðherra til að kveða í friðlýsingu á um að tilteknar framkvæmdir, sem eftir atvikum eru bygginga- eða framkvæmdaleyfisskyldar, verði háðar leyfi Umhverfisstofnunar. Einnig leggur meiri hlutinn til að ráðherra geti kveðið á um heimildir stofnunarinnar til að binda slík skilyrði leyfum.
Meiri hlutinn leggur til breytingar á 7. gr. frumvarpsins, nánar tiltekið 2. tölul., er lýtur að breytingu á öðrum lögum. Meiri hlutinn telur rétt til samræmis við frumvarp til breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum að landsvæði í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011 verði bætt við ákvæðið.
Þór Saari, áheyrnarfulltrúi nefndarinnar, er samþykkur áliti þessu.
Árni Johnsen og Ásmundur Einar Daðason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. 1. gr. orðist svo:
Eftirfarandi breytingar verða á 3. gr. laganna:
a. B-liður 7. tölul. orðast svo: Lífverur, vaxtarstaðir og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi.
b. Við bætast eftirfarandi skilgreiningar í réttri stafrófsröð:
1. Framandi lífverur: Tegund, undirtegund eða lægri flokkunareining, svo sem afbrigði, kyn eða stofn, þ.m.t. lífhlutar, kynfrumur, fræ, egg eða dreifingarform sem geta lifað af og fjölgað sér, sem menn hafa flutt vísvitandi eða óvitandi út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði, óháð því hvenær það gerðist.
2. Innflutningur lifandi lífvera: Flutningur lifandi lífvera af völdum manna til landsins eða á íslenskt hafsvæði frá löndum eða svæðum utan Íslands.
3. Líffræðileg fjölbreytni: Breytileiki meðal lífvera á öllum skipulagsstigum lífs, þ.m.t. öll vistkerfi á landi, í sjó og ferskvatni og vistfræðileg tengsl þeirra. Hugtakið nær til fjölbreytni innan tegunda, milli tegunda og milli vistkerfa.
4. Vaxtarstaður friðlýstra lífvera: Staður þar sem friðlýstar lífverur vaxa og svæði í kringum þær sem þeim er nauðsynlegt til lífsviðurværis.
5. Vegur: Til vega samkvæmt lögum þessum teljast þjóðvegir, sveitarfélagsvegir og einkavegir svo sem þeir eru skilgreindir í vegalögum. Auk þess vegslóðar utan flokkunarkerfis vegalaga sem skráðir eru í kortagrunn Landmælinga Íslands í samræmi við ákvæði reglugerðar ráðherra skv. 4. mgr. 17. gr.
2. Í stað orðanna „greinilega eða“ í 4. málsl. 4. mgr. 2. gr. kemur: greinilega og.
3. Á eftir orðinu „náttúruverndarnefndar“ í 3. málsl. 2. mgr. 3. gr. komi: Skógræktar ríkisins.
4. Á eftir 3. gr. komi fjórar nýjar greinar, svohljóðandi:
a. (4. gr.)
3. tölul. 1. mgr. 53. gr. laganna orðast svo: Lífverur, vaxtarstaðir og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi sem miklu skiptir frá vísindalegu, náttúrufræðilegu eða öðru menningarlegu sjónarmiði að ekki sé raskað, fækkað eða útrýmt.
b. (5. gr.)
58. gr. laganna orðast svo:
Umhverfisstofnun annast undirbúning friðlýsingar, sbr. þó 55. gr. og 2. mgr. Leita skal samráðs við Hafrannsóknastofnunina við undirbúning friðlýsingar skv. 54. gr. Umhverfisstofnun skal gera drög að friðlýsingarskilmálum og leggja fyrir landeigendur, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Náist samkomulag um friðlýsingu skal málinu vísað til ráðherra til frekari ákvörðunar.
Sé um að ræða friðlýsingu annarra náttúruminja á landi skv. 2. eða 3. tölul. 1. mgr. 53. gr., sem ná til alls landsins, skal ráðherra að fengnum tillögum eða áliti Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands leita umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um tillögu að friðlýsingu og jafnframt auglýsa hana með áberandi hætti og í Lögbirtingablaðinu. Skal þeim sem telja sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við fyrirhugaða friðlýsingu, koma að mótmælum og gera bótakröfur til ráðherra innan þriggja mánaða. Að þeim fresti loknum skal ráðherra taka ákvörðun um friðlýsingu.
c. (6. gr.)
1. málsl. 1. mgr. 59. gr. laganna orðast svo: Náist ekki samkomulag um friðlýsingu skv. 1. mgr. 58. gr. skal málinu vísað til meðferðar ráðherra.
d. (7. gr.)
C-liður 1. mgr. 60. gr. laganna orðast svo: að hve miklu leyti framkvæmdir eru takmarkaðar eða hvort tilteknar framkvæmdir skuli háðar leyfi Umhverfisstofnunar, eftir atvikum með skilyrðum. 5. Við 2. tölul. 7. gr. bætist: og landsvæða í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011.
Alþingi, 8. mars 2012.
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir,
form., frsm.
Ólína Þorvarðardóttir.
Þuríður Backman.
Atli Gíslason.
Mörður Árnason.
Róbert Marshall.
