Ferill 144. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 493  —  144. mál.
2. umræða.


Nefndarálit


um frumvarp til laga um veiðigjald.

Frá meiri hluta atvinnuveganefndar.


    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Arnór Snæbjörnsson, Brynhildi Benediktsdóttur og Jóhann Guðmundsson frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, Jón Pál Hreinsson frá Bolungarvíkurkaupstað, Aðalstein Þorsteinsson og Sigurð Árnason frá Byggðastofnun, Jón Ásgeir Tryggvason og Elínu Ölmu Arthursdóttur frá embætti ríkisskattstjóra, Árna Bjarnason frá Félagi skipstjórnarmanna, Guðmund Helga Þórarinsson frá Félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Björk Guðmundsdóttur og Óttar Gauta Erlingsson frá Fiskistofu, Erlu Kristinsdóttur og Skjöld Pálmason frá fiskvinnslunni Odda hf., Karl Óttar Pétursson frá Fjarðabyggð, Ingibjörgu Helgu Helgadóttur og Rakel Jensdóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Ólaf Stephensen frá Félagi atvinnurekenda, Aðalstein Óskarsson fyrir hönd Fjórðungssambands Vestfjarða og Vestfjarðastofu, Örn Pálsson og Axel Helgason frá Landssambandi smábátaeigenda, Arnar Atlason frá Samtökum fiskframleiðenda og útflytjenda, Gauta Jóhannesson og Vigdísi Ósk Häsler Sveinsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Birgi Óla Einarsson og Markús Árna Vernharðsson frá Samkeppniseftirlitinu, Hallveigu Ólafsdóttur, Svein Friðrik Sveinsson, Heiðar Hrafn Eiríksson, Ægi Pál Friðbertsson og Sigurð Stein Einarsson frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Bjarna Jónsson og Björn Erlendsson fyrir hönd Samtaka eigenda sjávarjarða, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Ásbjörn Óttarsson og Þorstein Bárðarson frá Samtökum smærri útgerða, Pál Brynjarsson og Vífil Karlsson frá Samtökum sveitarfélaga á Vesturlandi, Hólmgeir Jónsson og Valmund Valmundsson frá Sjómannasambandi Íslands, Árna Skúlason, Eyrúnu Elvu Marinósdóttur, Ingveldi Jóhannesdóttur og Jóhann Þórhallsson frá Verðlagsstofu skiptaverðs, Konráð S. Guðjónsson og Ísak Rúnarsson frá Viðskiptaráði Íslands, Finn Árnason frá Þörungaverksmiðjunni hf., Heiðveigu Maríu Einarsdóttur, Erlu Friðriksdóttur, Rafn Júlíus Rafnsson, Friðrik Jónsson og Þórólf Matthíasson, prófessor við HÍ.
    Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Agnari Ólasyni, atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, Bolungarvíkurkaupstað, Byggðastofnun, Erlu Friðriksdóttur, Félagi atvinnurekenda og Samtökum fiskframleiðenda og útflytjenda, Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Fiskistofu, fiskvinnslunni Odda hf., Fjarðabyggð, Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Grindavíkurbæ, Hagstofu Íslands, Heiðveigu Maríu Einarsdóttur, Landssambandi smábátaeigenda, ríkisskattstjóra, Samkeppniseftirlitinu, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum eigenda sjávarjarða, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Samtökum sjávarútvegssveitarfélaga, Samtökum smærri útgerða, Samtökum sveitarfélaga á Vesturlandi, Sjómannasambandi Íslands, Verðlagsstofu skiptaverðs, Vesturbyggð, Viðskiptaráði Íslands, Þórólfi Matthíassyni og Þörungaverksmiðjunni hf.
    Með frumvarpinu er lagt til að lögfest verði ný heildarlög um veiðigjald. Gildandi lög eru frá árinu 2012, þeim hefur verið breytt nokkrum sinnum síðan og hafa fleiri aðferðir en ein verið nýttar til að ákvarða veiðigjald.
    Í frumvarpi þessu er lagt til að reiknistofn veiðigjalds hvers árs byggist á afkomu við veiðar á hverjum nytjastofni um sig. Lagt er til að gjaldhlutfall veiðigjalds af reiknistofni verði 33% sem er sama gjaldhlutfall og samkvæmt gildandi lögum. Lagt er til að veiðigjald verði ákveðið í lok hvers árs fyrir næsta almanaksár í stað þess að vera ákvarðað í ágúst fyrir komandi fiskveiðiár. Lagðar eru til breytingar til að einfalda stjórnsýslu veiðigjalds sem felast í því að verkefni veiðigjaldsnefndar verða að mestu færð til embættis ríkisskattstjóra og sömuleiðis verði sérstök þingmannanefnd um veiðigjald lögð niður.
    Einnig er í frumvarpinu lagt til að svokallað frítekjumark verði óbreytt, þ.e. kveðið verði á um að hver gjaldskyldur aðili greiði 20% af fyrstu 4,5 millj. kr. álagðs veiðigjalds og 15% af næstu 4,5 millj. kr. álagningar. Meiri hlutinn leggur fram breytingartillögu við 6. gr. um frítekjumark í því skyni að koma enn frekar til móts við ólík áhrif gjaldsins á smærri og meðalstór fyrirtæki í sjávarútvegi sem og á byggðarlög.
    Samkvæmt gildandi lögum er reiknistofn veiðigjaldsins ákvarðaður á grundvelli hagnaðar fyrir skatt (EBT) í sjávarútvegi samkvæmt skýrslu Hagstofu Íslands, Hagur veiða og vinnslu, reiknað annars vegar fyrir botnfisk og hins vegar fyrir uppsjávarfisk. Vegna tímatafar við útgáfu skýrslunnar er með þessu byggt á a.m.k. tveggja ára gömlum upplýsingum. Með aðferð frumvarpsins um ákvörðun á reiknistofni er leitast við að girða fyrir óeðlilegar sveiflur, en aðferð gildandi laga er m.a. verulega háð gengissveiflum.
    Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. frumvarpsins skulu eigendur, útgerðaraðilar og rekstraraðilar skila greinargerð um tekjur og kostnað af veiðum fiskiskipa og úthaldi þeirra svo sem nánar greinir í ákvæðinu. Ákvæði 90. og 92.–94. gr. laga um tekjuskatt gilda um öflun og skil upplýsinga eftir því sem við á. Ef upplýsingum er ekki skilað, þær eru ófullnægjandi eða óglöggar eða talin þörf á frekari upplýsingum skal ríkisskattstjóri skora á viðkomandi að bæta úr. Sé áskorun ekki sinnt áætlar hann tekjur og kostnað. Fiskistofu er heimilt að miðla upplýsingum til embættis ríkisskattstjóra úr aflaskýrslum og vigtar- og ráðstöfunarskýrslum og skal vera embættinu til ráðuneytis um þau gögn sem stofnunin lætur því í té. Í 5. mgr. sömu greinar er kveðið á um að hafi útreikningur reiknistofns reynst verulega rangur verði heimilt að endurákvarða gjaldið samkvæmt ákvæðum 4. gr. um fjárhæð veiðigjalds til allt að síðustu tveggja veiðigjaldsára, þótt komið hafi í ljós að álagning hafi verið of lág.
    Meiri hlutinn leggur til orðalagsbreytingu við 3. mgr. 5. gr. og að við bætist ákvæði um sérstakt gjald sem ríkisskattstjóri leggur á ef tekjur eru vantaldar eða kostnaður oftalinn sem nánar verður gerð grein fyrir síðar í áliti þessu.
    Aflaverðmæti hvers nytjastofns fyrir hvert fiskiskip byggjast á upplýsingum sem tíundaðar verða í greinargerð þeirri um aflaverðmæti og rekstrarkostnað sem fylgir skattframtölum rekstraraðila í sjávarútvegi (RSK 4.29). Til að gera framkvæmd þessa auðveldari fyrir eigendur fiskiskipa verður leitast við að árita upplýsingar í greinargerðina þegar hún er opnuð með skattframtali. Sérstakrar ákvörðunar er þörf um meðhöndlun vinnsluskipa vegna vinnslu afla um borð og á grundvelli lauslegs samanburðar við afkomu við veiðar á óunnum afla er lagt til að skráð aflaverðmæti frysts afla verði lækkað um 10%. Að auki er lagt til að verðmæti alls uppsjávarafla verði hækkað um 10% í þessum reikningum þar sem fyrirliggjandi gögn um aflaverðmæti botnfisksafla og uppsjávarafla eru ekki að öllu leyti sambærileg vegna ólíkra aðstæðna sem uppi eru bæði við veiðar og vinnslu þeirra tegunda sem um ræðir. Þessu svipar í raun til þess fyrirkomulags sem er samkvæmt gildandi lögum þar sem reiknistofn veiðigjalds á uppsjávartegundir er nokkru rýmri en á botnfisktegundir þar sem stærri hluti af hagnaði við vinnslu uppsjávarafla er með í stofninum.
    Í mars 2018 gaf endurskoðunarskrifstofan Deloitte út skýrslu um rekstur sjávarútvegsfyrirtækja samkvæmt sameiginlegri beiðni sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og formanns atvinnuveganefndar. Í skýrslunni kom fram að tekjur í sjávarútvegi hafi dregist saman um 25 milljarða kr. árið 2016 eða um 9%. Því tekjutapi hafi verið mætt að hluta með lækkun kostnaðar, einkum hjá stærri félögum, og hafi EBITDA lækkað um 15 milljarða kr., eða um 22%. Að hluta megi rekja þetta til verulegs samdráttar í afla árið 2016, eða um tæp 19% frá fyrra ári, einkum vegna loðnubrests. Í skýrslu Deloitte sagði enn fremur að útlit væri fyrir að EBITDA afkoma mundi versna nokkuð á rekstrarárinu 2017, m.a. vegna óhagstæðrar þróunar ytri hagstærða. Þannig hafi verðlag sjávarafurða lækkað verulega í íslenskum krónum og launavísitala hækkað. Lækkun olíuverðs hafi haft nokkuð jákvæð áhrif á afkomu ársins 2016 en á árinu 2017 hafi olíuverð tekið að hækka að nýju. Því geti EBITDA-afkoma ársins 2017 hafa lækkað um 20–37% frá fyrra ári.

Yfirlit Hagstofu um þróun rekstrarafkomu í sjávarútvegi.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

    Sjálfstæðum atvinnurekendum í sjávarútvegi hefur fækkað ört á undanförnum árum. Samkvæmt tölum Fiskistofu hefur útgerðum sem ráða yfir aflahlutdeildum fækkað úr 946 í 382 frá upphafi fiskveiðiársins 2005–2006 til upphafs yfirstandandi fiskveiðiárs, þ.e. þeim hefur fækkað um tæp 60% á 12 árum. Til þessa teljast bæði útgerðir með aflamark og krókaaflamark en langstærstur hluti þessarar breytingar liggur í smábátaútgerðinni. Á fiskveiðiárinu 2013–2014 voru krókaaflamarksbátar 354 talsins en við upphaf yfirstandandi fiskveiðiárs voru þeir 258 talsins. Hefur þeim því fækkað um fjórðung á fjórum árum. Samtímis fór hlutdeild 50 stærstu handhafa krókaaflahlutdeildar vaxandi og er nú um 83%. Raunar virðast margir krókaaflamarksbáta ýmist hafa litlar aflaheimildir eða ekki í rekstri. Auk innri og ytri aðstæðna er líklegt að lagabreyting vorið 2013 hafi hér haft sitt að segja en þá var stærðarmörkum bátanna lyft úr 15 brúttótonnum í 15 metra hámarkslengd og 30 brúttótonn, sem jók eftirspurn eftir krókaaflamarki.
    Eftirfarandi yfirlit er frá Fiskistofu:
Aflamarksúthlutun (%) 50 stærstu 25 stærstu 15 stærstu 5 stærstu
1991–1992 54,3 33 26,7 13,9
2004–2005 75,7 65 54,5 29,7
2014–2015 86,3 74,4 62,4 31,5

* Upplýsingar á vef Fiskistofu og fylgiskjal með frumvarpi sem varð að lögum nr. 27/1998. Upphafsúthlutun í loðnu og úthafsrækju er meðtalin á fiskveiðiárinu 1991–1992 (9,5% úthlutunar). Hér er ekki meðtalin úthlutun í tegundum helstu deilistofna.

    Byggðastofnun hefur skoðað breytingu á afkomu nokkurra sjávarútvegsfyrirtækja sem taka þátt í nýtingu aflamarks Byggðastofnunar. Tekjur þeirra sjávarútvegsfyrirtækja minnkuðu verulega á milli áranna 2016 og 2017. Það er í samræmi við tölur frá Hagstofu Íslands sem telur að útflutningsverðmæti sjávarafurða á milli áranna 2016 og 2017 hafi minnkað um ríflega 15%. Líklega má yfirfæra þessar upplýsingar á önnur fyrirtæki af svipaðri stærð. Sjávarútvegsfyrirtæki standa missterkt og rekstrarskilyrði þeirra eru misjöfn. Í þeim tilvikum þar sem veiðigjald verður mjög íþyngjandi og það bætist jafnvel við á erfið rekstrarskilyrði þurfa fyrirtæki að bregðast við og hagræða í rekstri. Í einhverjum tilvikum getur það þýtt sölu veiðiheimilda sem getur valdið miklum erfiðleikum, einkum í litlum sjávarplássum þar sem lítil og meðalstór fyrirtæki eru burðarásinn í viðkvæmum sjávarbyggðum sem reiða sig að mestu á sjávarútveg. Jafnframt er það líklegt til að leiða til aukinnar samþjöppunar veiðiheimilda.

Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.

Heimild: Landssamband smábátaeigenda.

    Við umfjöllun um málið í nefndinni var nokkuð rætt um þá aðstöðu þegar sjávarútvegsfyrirtæki stundar bæði veiðar og vinnslu sjávarafurða. Í viðskiptum slíkra aðila er, samkvæmt því sem fram kom fyrir nefndinni, iðulega stuðst við viðmiðunarverð Verðlagsstofu skiptaverðs sem jafnan er lægra en markaðsverð á fiskmörkuðum. Vinnsla slíks sjávarútvegsfyrirtækis kann því að standa betur að vígi í samkeppni við fiskvinnslu án útgerðar og sömuleiðis geta sjávarútvegsfyrirtæki sem stunda ekki fiskvinnslu og selja afla á markað staðið verr að vígi gagnvart fyrirtækjum í samþættri starfsemi. Nefndin fjallaði um ákvörðun verðs sjávarafla í tilvikum sem þessum og spurningar um verðmyndun og álitaefni um svonefnda milliverðlagningu sem um er fjallað í 57. gr. laga um tekjuskatt. Ekki var efast um úrræði sem embætti ríkisskattstjóra hefur að lögum auk þess sem embættið hefur aðgang að gögnum til að gera samanburð á verði. Hins vegar kom jafnframt fram fyrir nefndinni að milliverðlagning sé vandasamt verkefni, erfitt geti reynst að finna út rétt verð, einkum þegar ekki skeikar miklu, auk þess sem það tekur tíma að fara í gegnum slíkt mál fyrir stjórnvöldum. Eigi síðar en 1. desember ár hvert skal ríkisskattstjóri samkvæmt frumvarpinu gera tillögu til ráðherra um fjárhæð veiðigjalds hvers nytjastofns. Með frumvarpinu er embætti ríkisskattstjóra heimilað að taka til sérstakrar athugunar ef vísbending er um að óeðlileg milliverðlagning sé fyrir hendi innan samþættra sjávarútvegsfyrirtækja eða í uppgjöri innan samþætts sjávarútvegsfyrirtækis. Meiri hlutinn telur að með þessu sé brugðist með tilhlýðilegum hætti við þeirri umræðu sem varð um þetta málefni.
    Meiri hlutinn bendir á að Verðlagsstofa skiptaverðs fylgist með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðlar að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlut sjómanna og fer um störf hennar samkvæmt lögum nr. 13/1998, um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna. Meiri hlutinn telur mikilvægt að störf Verðlagsstofu verði styrkt og bendir á nokkur atriði sem komu fram við meðferð málsins, t.d. að þörf sé á að endurskoða ákvæði 3. gr. laganna um stærðar- og gæðaflokka sem og að skýra valdheimildir 6. og 6. gr. a laganna. Nefndinni bárust einnig athugasemdir um það í fyrsta lagi að sanngjarnara væri að úrskurðir Verðlagsstofu giltu aftur í tímann, í öðru lagi að Verðlagsstofa gæti ekki komið í veg fyrir sölu tiltekins afla þó svo að lægra verð hefði verið notað til viðmiðunar við uppgjör og í þriðja lagi að brúttórúmlestastærð allra báta og skipa ætti að vera opinberlega skráð.
    Við umfjöllun um málið komu fram athugasemdir við það að þeir sem afla þangs eða þara skuli samkvæmt frumvarpinu greiða veiðigjalds til ríkisins enda greiði þeir nú þegar eigendum sjávarjarða fyrir aðgang að fjörum. Meiri hlutinn bendir á að einungis hluti nýtingar er í fjöru eða innan netlaga sjávarjarða. Einnig bendir meiri hlutinn á að með setningu laga nr. 49/2017, um breytingar á ýmsum lögum vegna öflunar sjávargróðurs í atvinnuskyni, voru lagðar auknar skyldur á stofnanir ríkisins til að vakta og rannsaka þang og þara. Við meðferð þess máls í þinginu var áréttað í nefndaráliti meiri hluta þáverandi atvinnuveganefndar að tilgangur veiðigjalds væri m.a. að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, eftirlit o.fl. Einnig var þá ítrekað að rannsóknir væru mikilvægar m.a. þar sem þang og þari væru mikilvæg fyrir lífríkið. Hafrannsóknastofnun var með umræddri lagabreytingu falið að rannsaka vistkerfi tengd sjávargróðri.
    Meiri hlutinn leggur til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:
    Lagt er til að nytjastofnar sem hafa minna aflaverðmæti en 100 millj. kr. á ári samkvæmt vegnu meðaltali næstliðinna þriggja ára myndi ekki stofn veiðigjalds. Telur meiri hlutinn að veiðigjald geti haft áhrif á hvatann til að sækja slíkar tegundir. Tegundir sem geta fallið hér undir eru t.d. blálanga, sandkoli og skrápflúra og mögulega hörpudiskur.
    Lögð er til orðalagsbreyting á 3. mgr. 5. gr. og að við þá grein bætist ný málsgrein þar sem kveðið verði á um sérstakt gjald sem lagt skal á gjaldskyldan aðila ef hann hefur vantalið tekjur eða oftalið kostnað. Slíkt gjald skal leggja á óháð því hvort vantaldar tekjur og/eða oftalinn kostnaður leiðir sem slíkur til leiðréttingar á reiknistofni veiðigjalds.
    Lögð er til breyting á ákvæði 3. mgr. 6. gr. í þá veru að frítekjumark nemi 40% af fyrstu 6 millj. kr. álagningar hvers árs. Að mati meiri hlutans þarf að styrkja frítekjumarkið enn frekar og er með þessari breytingartillögu sérstaklega brugðist við erfiðri rekstrarstöðu lítilla og meðalstórra fyrirtækja sem njóta ekki stærðarhagkvæmni stórútgerðarinnar en skapa mikla byggðafestu í sínu byggðarlagi. Minni útgerðir eru mun háðari afkomusveiflum og hefur það leitt til samþjöppunar og fækkunar starfa og byggðaröskunar.
    Einnig er lögð til sú breyting að í 1. mgr. 7. gr. verði vísað til embættis ríkisskattstjóra en frá áramótum annast það embætti innheimtu opinberra gjalda.
    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 20. nóvember 2018.

Lilja Rafney Magnúsdóttir,
form., frsm. 		Halla Signý Kristjánsdóttir. Ásmundur Friðriksson.
Kolbeinn Óttarsson Proppé. Njáll Trausti Friðbertsson.