Ferill 758. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

149. löggjafarþing 2018–2019.

Prentað upp.

Þingskjal 1728  —  758. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, með síðari breytingum (styrking á stjórnsýslu og umgjörð).

Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Helgu Jónsdóttur og Huga Ólafsson frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Jóhann Þórsson og Birki Snæ Fannarsson frá Landgræðslunni, Árna Finnsson frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, Valdimar Össurarson frá Valorku ehf., Guðjón Bragason og Eygerði Margrétardóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Geir Arnar Marelsson og Jón Ingimarsson frá Landsvirkjun, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins og SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, Guðmund Sigurbergsson frá iCert ehf., Maríönnu Traustadóttur frá Alþýðusambandi Íslands, Halldór Þorgeirsson formann Loftslagsráðs og Árna Snorrason frá Veðurstofu Íslands.
    Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, iCert ehf., Landgræðslunni, Landsvirkjun, Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins og SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, Umhverfisstofnun, Valorku ehf., og Veðurstofu Íslands.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um loftslagsmál, nr. 70/2012, þess efnis að lögfest verði ákvæði um loftslagsráð, loftslagsstefnu ríkisins, reglulega skýrslugjöf um áhrif loftslagsbreytinga og aðlögun að þeim. Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðum laganna varðandi aðgerðaáætlun í loftslagsmálum, losunarbókhald og loftslagssjóð.

Almennt.
    Meiri hlutinn fagnar frumvarpinu og telur það nauðsynlegt skref af mörgum sem taka verður svo að markmiðum Íslands í loftslagsmálum til 2030 verði náð. Ísland er skuldbundið af alþjóðasamningum til að draga úr útblæstri til að sporna við loftslagsbreytingum. Þeirra helstir eru Parísarsamningurinn sem samþykktur var árið 2015 og Kyoto-bókunin. Þá er Ísland skuldbundið sem aðildarríki Evrópuráðsins til að fara að tilmælum Evrópuráðsins og Evrópuráðsþingsins. Evrópuráðsþingið hefur margsinnis samþykkt að aðildarríki verði að fara í markvissar og umfangsmeiri aðgerðir til að draga úr mengun og bæta loftgæði til að tryggja íbúum borga og sveita þau grundvallarréttindi sem felast í betri loftgæðum, nú síðast með tilmælum stjórnarnefndar Evrópuráðsþingsins 23. maí 2019. Loftmengun er talin ein helsta heilsufarsógn samtímans samkvæmt Alþjóðaheilbrigðismálastofnuninni (WHO) en 4,2 milljónir manna deyja á ári hverju vegna loftmengunar, þar af 753.000 í Evrópu samkvæmt nýjustu tölum stofnunarinnar sem líkt og Evrópuráðsþingið hefur skilgreint hreint loft sem grundvallarmannréttindi. Hvað mengun varðar er Ísland engin undantekning en samkvæmt skýrslu Hagstofunnar var Ísland það ríki innan ESB og EFTA sem var með mesta losun koltvísýrings ( CO₂) frá hagkerfi á einstakling árið 2016. Því er ljóst að aðgerða er þörf og er frumvarp þetta nauðsynlegt skref í þá átt.
    Nefndinni bárust almennt jákvæðar umsagnir um málið, þar sem m.a. kom fram skýr vilji hjá umsagnaraðilum til að axla meiri ábyrgð þegar komi að aðgerðum til að sporna við loftslagsbreytingum.

Kolefnisjöfnun – skilgreining (1. gr.).
    Með 1. gr. er skilgreiningu á hugtakinu „kolefnisjöfnun“ bætt við 3. gr. laga um loftslagsmál. Þar er hugtakið skilgreint á eftirfarandi hátt: „Þegar aðgerðir sem draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og/eða binda kolefni úr andrúmslofti jafna út beina losun gróðurhúsalofttegunda þannig að nettólosun telst engin.“ Á fundum nefndarinnar var bent á að markmið aðgerða í loftslagsmálum væri annars vegar að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og hins vegar að jafna fyrir losun sem ekki er hægt að fyrirbyggja að fullu. Skilgreiningin væri óskýr að þessu leyti og blandaði í raun markmiðunum saman í eitt. Fram kom að góða skilgreiningu á hugtakinu væri að finna í loftslagsstefnu Stjórnarráðsins, þ.e. kolefnisjöfnun: Þegar gripið er til aðgerða sem binda CO₂ á móti losun er talað um kolefnisjöfnun.
    Nefndin leitaði til ráðuneytisins og óskaði eftir að skilgreining frumvarpsins yrði skoðuð með hliðsjón af fram kominni gagnrýni. Ráðuneytið benti á að skilgreining frumvarpsins væri að meginstefnu sú sama og skilgreining loftslagsstefnu Stjórnarráðsins en reynt hefði verið að gera hana nákvæmari. Til að ná kolefnishlutleysi væru tvær leiðir færar; draga úr losun og á endanum hætta henni alveg eða að styrkja aðgerðir annarra sem ná sama markmiði. Síðari leiðin væri skynsamleg þegar það væri tæknilega flókið eða ómögulegt eða afar dýrt að draga úr losun. Brýnt væri að skilgreiningin á kolefnisjöfnun næði yfir hvort tveggja aðgerðir sem stuðla að minnkun losunar og að bindingu kolefnis úr andrúmslofti en í báðum tilvikum væri um að ræða styrki til aðgerða annarra en ekki að draga úr eigin losun. Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og leggur til breytingu á orðalagi skilgreiningar kolefnisjöfnunar þess efnis.

Aðgerðaáætlun (2. gr. a).
    Með 2. gr. a er ákvæði laga um loftslagsmál uppfært með það að markmiði að styrkja áætlunina sem stjórntæki til að ná markmiðum um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Að mati meiri hlutans var aðgerðaáætlun í loftslagsmálum 2018–2030 sem kynnt var í september síðastliðnum góð byrjun þótt þar hafi vantað töluleg markmið. Aðgerðaáætlunin hafi hins vegar komið vinnunni af stað og ýtt undir umræðu og vitundarvakningu í loftslagsmálum. Þá liggur jafnframt fyrir að uppfærð útgáfa mun innihalda töluleg markmið. Þau eru unnin í samráði við hagaðila og sérfræðinga á grunni upplýsinga um núverandi losun innan samfélagsgeira.
    Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að ráðherra láti gera aðgerðaáætlun í loftslagsmálum þar sem setja skuli fram tillögur að aðgerðum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka kolefnisbindingu hér á landi. Fram kom gagnrýni á orðalag 1. mgr. þess efnis að óljóst væri hver ætti að bregðast við þessum tillögum að aðgerðum. Meiri hlutinn tekur undir að orðalag málsgreinarinnar er ekki nógu skýrt að þessu leyti og telur rétt að í aðgerðaáætlun séu settar fram aðgerðir í stað tillagna að aðgerðum. Það er einnig í samræmi við áðurnefnda aðgerðaáætlun en þar eru settar fram 33 aðgerðir stjórnvalda. Þá bendir meiri hlutinn á að skv. 3. mgr. 2. gr. a er verkefnisstjórn ætlað að móta tillögur að aðgerðum. Gera má ráð fyrir að þær tillögur séu nánar unnar og metið hverjar skuli settar fram í aðgerðaáætlun skv. 1. mgr. Leggur meiri hlutinn til breytingu á 1. mgr. 2. gr. a þess efnis að í aðgerðaáætlun skuli settar fram aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka kolefnisbindingu hér á landi í samvinnu við hagaðila og sérfræðinga.

Loftslagsráð (3. gr. a).
    Í 3. gr. a er að finna nýtt ákvæði um loftslagsráð, hlutverk þess og verkefni. Ráðið hefur tekið til starfa en það var skipað í samræmi við þingsályktun nr. 46/145. Að mati meiri hlutans er afar mikilvægt að ákvæði um ráðið, verkefni þess og skipan séu lögfest enda er með því lögð áhersla á nauðsyn og mikilvægi slíks ráðs í þeim verkefnum sem fram undan eru í loftslagsmálum.
    Verkefni ráðsins eru skilgreind í 1.–6. tölul. 2. mgr. en eitt þeirra er að miðla fræðslu og upplýsingum um loftslagsmál til almennings, fyrirtækja, stofnana og sveitarfélaga. Fram kom að orðalag ákvæðisins mætti skilja sem svo að loftslagsráð myndi standa fyrir útgáfu efnis. Bent var á að ýmsar stofnanir, t.d. Umhverfisstofnun og Veðurstofa Íslands o.fl., gegna fræðslu- og upplýsingahlutverki á mörgum sviðum er varða loftslagsmál og væri brýnt að gæta að samhæfingu á þessu sviði sem og að koma í veg fyrir tvíverknað. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og telur rétt að loftslagsráð hafi yfirsýn yfir miðlun fræðslu og upplýsinga en ábyrgð á þeirri miðlun sé áfram á hendi viðkomandi stofnana. Leggur meiri hlutinn því til breytingu þess efnis á 4. tölul. 2. mgr. 3. gr. a. Varðandi 5. tölul. kom fram sambærileg gagnrýni, þ.e. að réttara væri að stofnanir bæru ábyrgð á og gerðu tillögur að vöktun og rannsóknum sem tengjast loftslagsbreytingum en loftslagsráð væri falið það hlutverk að rýna þær tillögur. Meiri hlutinn tekur undir þá gagnrýni og leggur til breytingu þess efnis á 5. tölul.
    Í 3. mgr. 3. gr. a kemur fram að tryggt skuli að í ráðinu eigi sæti fulltrúar atvinnulífsins, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga og umhverfisverndarsamtaka auk annarra fulltrúa sem nauðsynlegt sé talið að eigi sæti í ráðinu á hverjum tíma. Þá skipi ráðherra formann og varaformann loftslagsráðs. Nefndin ræddi töluvert um skipan í loftslagsráð og þá hvort kveða ætti sérstaklega á um það í lögunum hverjir tilnefndu aðila í ráðið. Fram kom á fundum nefndarinnar að nauðsynlegt væri að þessu yrði haldið opnu að ákveðnu leyti þar sem svið loftslagsmála væri margbreytilegt og ýmsum breytum háð hvaða aðilar væru nauðsynlegir til setu í ráðinu á hverjum tíma. Hins vegar væri tryggt að í ráðinu ættu sæti fulltrúar ákveðinna sviða í samfélaginu sem fyrirséð væri að ættu alltaf sæti. Fjármagn til ráðsins fremur en hver skipar í ráðið tryggi sjálfstæði ráðsins en nauðsynlegt sé að ráðið hafi fjármagn til að vinna sérfræði- og greiningarvinnu. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og telur jákvætt að frumvarpið geri ráð fyrir sveigjanleika við skipan í ráðið. Varðandi fulltrúa atvinnulífsins í loftslagsráði var bent á að þegar fjallað er um atvinnulífið sé bæði átt við samtök atvinnurekenda og samtök launafólks. Meiri hlutinn telur brýnt að ráðherra taki mið af því við skipan í ráðið að þess sé gætt að fulltrúar beggja þessara ólíku hópa eigi sæti í ráðinu. Þá áréttar meiri hlutinn mikilvægi jafnréttissjónarmiða við skipan í ráðið og að þeir aðilar sem taki sæti hafi reynslu eða þekkingu af loftslagsmálum, sviðum sem tengjast loftslagsmálum eða umhverfismálum.

Loftslagsstefna (3. gr. b).
    Í 3. gr. b er kveðið á um loftslagsstefnu ríkisins en samkvæmt ákvæðinu er Stjórnarráði Íslands, stofnunum ríkisins og fyrirtækjum í meirihlutaeigu ríkisins skylt að setja sér loftslagsstefnu. Þá er gert ráð fyrir að Umhverfisstofnun leiðbeini ríkisstofnunum um gerð og framkvæmd slíkrar stefnu.
    Nefndin ræddi hvort tilefni væri til þess að bæta inn í ákvæðið skyldu sveitarfélaga til þess að setja sér loftslagsstefnu en á fundum nefndarinnar kom fram að hjá sveitarfélögunum er mikill áhugi á að vinna að loftslagsmálum. Ákall um viðbrögð og aðgerðir í loftslagsmálum hefur sjaldnar verið háværara en nú. Má þar t.d. nefna ítrekuð loftslagsverkföll skólabarna víða um heim og á Austurvelli. Þá hafa þjóðþing Bretlands og Írlands lýst yfir neyðarástandi í loftslagsmálum, sem og þing Skotlands og Wales, ásamt 19 sveitarfélögum í Ástralíu, borgarstjórn Brussel og 114 sveitarstjórnum á Bretlandi. Það er ljóst að Íslendingar, líkt og aðrar þjóðir, verða að hraða mjög aðgerðum til að vinna gegn loftslagsbreytingum og alvarlegum afleiðingum þeirra. Opinberar stofnanir á öllum stjórnsýslustigum verða að leiða þá vegferð og vera samstiga í þeim efnum. Þar er sveitarstjórnarstigið ekki undanskilið og fagnar meiri hlutinn þeim mikilvægu skrefum sem stór og fjölmenn sveitarfélög hafa nú þegar stigið, t.d. Reykjavíkurborg sem setti sér loftslagsstefnu árið 2016 og önnur sveitarfélög sem hafa hafið vinnu við innleiðingu lofslagsáætlunar, líkt og Kópavogsbær og önnur sveitarfélög sem hafa lokið innleiðingu áætlunar. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að sveitarfélögin verði virkir þátttakendur í aðgerðum í loftslagsmálum. Því leggur meiri hlutinn til að sveitarfélögum verði einnig skylt að setja sér loftslagsstefnu líkt og Stjórnarráði Íslands, stofnunum ríkisins og fyrirtækjum í meirihlutaeigu ríkisins. Að sama skapi gerir meiri hlutinn sér grein fyrir að gerð slíkrar stefnu kann að vera umfangsmikið verkefni fyrir fámennustu sveitarfélögin. Meiri hlutinn bendir á að sveitarfélög, stór eða smá, geta sameinast um gerð loftslagsstefnu m.a. með hliðsjón af hagkvæmnissjónarmiðum og að hægt verði að nýta þekkingu á loftslagsmálum þvert á sveitarfélög. Í því felst t.d. að sveitarfélög á sama starfssvæði landshlutasamtaka geti á þeim vettvangi unnið að mótun stefnu í málaflokknum. Líkt og fram hefur komið mun Umhverfisstofnun aðstoða ríkisstofnanir við gerð og framkvæmd loftslagsstefnu og telur meiri hlutinn rétt að sveitarfélög njóti slíkrar ráðgjafar til jafns við þær. Leggur meiri hlutinn til breytingartillögu þess efnis á 3. mgr. Þá hefur Stjórnarráð Íslands þegar sett sér loftslagsstefnu en eitt af markmiðum hennar er að vera fyrirmynd fyrir aðrar ríkisstofnanir og fyrirtæki og geta sveitarfélög einnig litið til hennar við gerð loftslagsstefnu. Nokkrar stofnanir og fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkisins, t.d. Landsvirkjun, hafa nú þegar sett sér eða vinna að gerð umhverfis- og loftslagsstefnu og hefur komið fram fyrir nefndinni að innan þeirra raða sé vilji til að miðla þekkingu og reynslu varðandi gerð slíkrar stefnu. Hvetur meiri hlutinn til samvinnu meðal þeirra aðila sem undir lögin heyra svo að öll sú þekking og reynsla sem þegar er fyrir hendi nýtist sem best og hægt verði að ráðast sem fyrst í markvissar aðgerðir til að sporna við loftslagsbreytingum. Meiri hlutinn leggur áherslu á að við gerð loftslagsstefnu sveitarfélaga verði stefnt að því að stefnan verði fullbúin fyrir árslok 2021.

Skýrsla um áhrif loftslagsbreytinga (3. gr. c.).
    Í 3. gr. c er mælt fyrir um gerð skýrslna um áhrif loftslagsbreytinga á Íslandi. Meiri hlutinn fagnar því að gerð slíkra skýrslna verði lögbundin enda eru reglubundnar skýrslur sérfræðinga á þessu sviði nauðsynlegar í þeim aðgerðum og aðlögunum sem þarf að vinna að vegna loftslagsbreytinga. Meiri hlutinn leggur áherslu á að brýnt er að skýrslunum, niðurstöðum og tillögum þeirra, sé fylgt strax eftir. Að mati meiri hlutans er mikilvægt að Alþingi sé vel upplýst um stöðuna í loftslagsmálum hverju sinni. Leggur meiri hlutinn því til að ráðherra skuli flytja Alþingi skýrslu um stöðu loftslagsmála með reglubundnum hætti þar sem m.a. skal gera grein fyrir niðurstöðum þeirra vísindalegu skýrslna sem hann lætur vinna um áhrif loftslagsbreytinga.

Loftslagssjóður (5. gr.).
    Í 5. gr. er kveðið á um loftslagssjóð og hlutverk hans. Með ákvæðinu er hlutverk sjóðsins þrengt frá því sem nú er og lagt til að hlutverk sjóðsins sé að styðja við nýsköpun á sviði loftslagsmála og verkefni sem lúta að kynningu og fræðslu um áhrif loftslagsbreytinga. Meiri hlutinn telur af hinu góða að verið sé að afmarka hlutverk sjóðsins með skýrum hætti og lögð þar áhersla á nýsköpun en fjármögnun annarra verkefna eins og binding kolefnis í gróðri og jarðvegi verði tryggð með öðrum leiðum en úr sjóðnum. Loftslagsmál og aðgerðir vegna loftslagsbreytinga er gríðarstórt verkefni sem snertir á flestum sviðum samfélagsins. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að fjármögnun verkefna á sviði loftslagsmála komi bæði frá hinu opinbera, sem fjárveitingar úr opinberum sjóðum eða fjárveiting samkvæmt fjárlögum, og atvinnulífinu.
    Í 3. málsl. 5. gr. kemur fram að styrkir til nýsköpunarverkefna séu ætlaðir m.a. til þess að styrkja rannsóknir og þróunarstarf í tengslum við innleiðingu á nýjum loftslagsvænum tæknilausnum og hönnun. Bent var á að miðað við orðalagið væri ekki gert ráð fyrir fjármögnun rannsókna eða aðgerða vegna aðlögunar að loftslagsbreytingum en rétt væri að slíkar rannsóknir féllu einnig undir ákvæðið. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og leggur til breytingu á 5. gr. þess efnis.
    Þá leggur meiri hlutinn til smávægilegar breytingar lagatæknilegs eðlis sem þarfnast ekki útskýringar.
    Með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku skjali.
    Vilhjálmur Árnason og Hanna Katrín Friðriksson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifa undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.
    Bergþór Ólason skrifar undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 4. júní 2019.

Jón Gunnarsson, form.	Rósa Björk Brynjólfsdóttir, frsm.		Ari Trausti Guðmundsson.
Bergþór Ólason, með fyrirvara.	Hanna Katrín Friðriksson.		Helga Vala Helgadóttir.
Líneik Anna Sævarsdóttir.		Vilhjálmur Árnason.