Ferill 662. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 1739 — 662. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir.
Frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Sigurberg Björnsson, Sóleyju Ragnarsdóttur og Árna Frey Stefánsson frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, Björn Þór Hermannsson, Guðrúnu Birnu Finnsdóttur, Elínu Guðjónsdóttur og Sólrúnu Halldóru Þrastardóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Runólf Ólafsson frá Félagi íslenskra bifreiðaeigenda, Aðalstein Óskarsson frá Fjórðungssambandi Vestfirðinga, Guðjón Bragason og Valgerði Rún Bragadóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Einar Má Sigurðarson, Gauta Jóhannsson, Gunnar Jónsson og Jónu Árnýju Þórðardóttur frá Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Baldur Sigmundsson og Gunnar Val Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Margréti Arnheiði Jónsdóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Ingólf Bender frá Samtökum iðnaðarins, Bjarna Guðmundsson, Einar Frey Elínarson, Evu Björk Harðardóttur, Gísla Halldór Halldórsson og Matthildi Ásmundardóttur frá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Bergþóru Þorkelsdóttur og Guðmund Val Guðmundsson frá Vegagerðinni og Valgeir Bergmann og Hilmar Gunnlaugsson frá Vaðaheiðargöngum hf.
Nefndinni bárust umsagnir frá Djúpavogshreppi, Félagi íslenskra bifreiðaeigenda, Fljótsdalshéraði, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Samtökum iðnaðarins, SVÞ – samtökum verslunar og þjónustu, Samtökum fjármálafyrirtækja og Samtökum ferðaþjónustunnar og Fjórðungssambandi Vestfirðinga. Þá fékk nefndin minnisblöð frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
Almennt.
Með frumvarpinu er lagt til að samþykkt verði ný lög um samvinnuverkefni um vegaframkvæmdir. Samkvæmt því verður Vegagerðinni veitt heimild til þess að semja við einkaaðila um samvinnuverkefni um ákveðnar samgönguframkvæmdir sem tilgreindar eru í 1. gr. frumvarpsins. Þá er í frumvarpinu lagt til að heimiluð verði gjaldtaka til endurheimtar á kostnaði vegna þeirra framkvæmda. Heimilt verði að fjármagna framkvæmdirnar að hluta eða öllu leyti með gjaldtöku af umferð um mannvirki sem samvinnuverkefnið nær til. Vegagerðin geti falið einkaaðilum með samningi um samvinnuverkefni að taka gjald af umferð á samningstímanum. Vegagerðinni verði einnig heimilt að stofna sérstakt félag með það hlutverk að sjá um gjaldtöku, eftir atvikum samhliða því að annast einstaka þætti samvinnuverkefnis, eða fela sérstöku félagi í eigu ríkisins það hlutverk. Við lok samningstímans verði mannvirkin ásamt öllu tilheyrandi eign ríkisins án sérstaks endurgjalds.
Fyrir nefndinni var almenn ánægja með frumvarpið á meðal fulltrúa þeirra sveitarfélaga þar sem fyrirhugað er að þær framkvæmdir verði sem veitt er heimild til samninga um skv. 1. gr. frumvarpsins. Var almennt hvatt til þess að frumvarpið yrði samþykkt sem fyrst svo hægt yrði að ráðast í framkvæmdir án frekari tafa. Eðlilegt væri að skoða fjölbreytta fjármögnun og veggjöld gætu flýtt framkvæmdum sem væru til þess fallnar að hafa jákvæð áhrif á byggðaþróun. Við umræður kom fram í máli sumra gesta að fyrirhugaðar framkvæmdir hefðu jákvæð áhrif á umferðaröryggi og mundu stytta ferðatíma, og bent var á að stytting akstursleiða minnki losun gróðurhúsalofttegunda frá umferð. Þá var lýst ánægju með viðleitni stjórnvalda að nýta framtak einkamarkaðar í meira mæli við að auka innviðaframkvæmdir og draga úr uppsafnaðri þörf í samgönguframkvæmdum og virkja þannig kosti einkaframtaks með tilliti til nýsköpunar, kostnaðarlágmörkunar og sveigjanleika.
Framlög til vegagerðar hafa ekki dugað til að mæta aukinni þörf til uppbyggingar vegakerfisins. Ljóst er að ýmis brýn verkefni munu ekki komast til framkvæmda á næstu einum til tveimur áratugum nema til komi aðrar fjármögnunaraðferðir. Fram hefur komið í umsögnum og við komur gesta fyrir nefndina, vegna vinnu hennar við tvær samgönguáætlanir á þessu ári og því síðasta, að til greina komi að veita ríkinu heimild til að semja við einkaaðila um samvinnuverkefni enda um almannahagsmuni að ræða.
Við núverandi efnahagshorfur er mikilvægt að ráðist verði í arðbær fjárfestingarverkefni hér á landi til að örva efnahagslíf og atvinnusköpun alls staðar á landinu. Fjárfestingar í vegakerfi landsins eru þeirrar gerðar.
Gjaldtaka.
Almennt.
Við umfjöllun málsins í nefndinni komu fram skiptar skoðanir um veggjöld. Í umsögnum sveitarfélaga var fyrst og fremst lögð áhersla á að við ákvörðun um veggjöld verði gætt sem kostur er að því að vegfarendur hafi val um aðra gjaldfrjálsa leið, gætt verði jafnræðis og að gjaldtöku stillt í hóf. Þá komu fram sjónarmið um að á þeim svæðum þar sem erfitt er og kostnaðarsamt að halda annarri leið opinni þyrfti að hafa heildarhagsmuni samfélagsins að leiðarljósi og því mætti gjaldtaka ekki hamla eðlilegum og nauðsynlegum samgöngum innan hvers landshluta eða íbúasvæðis. Þá væri mikilvægt að veggjöld tækju mið af sambærilegri ávöxtunarkröfu og tíðkaðist á markaði hverju sinni. Í því sambandi þyrftu samningsskilmálar að innihalda rétta hvata og framkvæmdin að vera háð reglubundnu kostnaðareftirliti.
Á hinn bóginn komu fram sjónarmið um að með frumvarpinu væri stefnt inn á varasama braut einkavæðingar í vegakerfinu með tilheyrandi innheimtu veggjalda og dýrari lausnum en vera þyrfti. Veggjöldum væri ætlað að standa undir endurgreiðslum og arðgreiðslum til fjárfesta næstu 30 árin með tilheyrandi innheimtukostnaði. Ríkið gæti ráðist í allar fyrirhugaðar vegaframkvæmdir upp á eigin spýtur þar sem umferðin standi nú undir öllum kostnaði við vegakerfið með skattgreiðslum og öðrum gjöldum.
Í minnisblaði sem nefndinni barst frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kemur fram að almennt sé gert ráð fyrir því að veggjöld muni standa að mestu undir kostnaði og rekstri en einnig sé gengið út frá því að ábati vegfarenda verði verulegur. Gerð verði viðskiptaáætlun fyrir hvert verkefni þar sem ákvörðun um fjárhæð veggjalds byggist m.a. á því hvað samgöngubætur feli í sér mikinn ábata fyrir vegfarendur og hver greiðsluvilji sé gagnvart framkvæmdinni. Stytting ferðatíma og val um aðra leið hafi áhrif á greiðsluvilja. Að teknu tilliti til greiðsluvilja leiði viðskiptaáætlun í ljós áætlaðar tekjur af umferð og undir hve stórum hluta fjármögnunar mannvirkis tekjurnar munu standa.
Skiptar skoðanir eru í samfélaginu um töku veggjalda en með fjölbreyttari fjármögnun en ríkisfé ætti að vera kleift að flýta framkvæmdum sem efla atvinnuuppbyggingu, stuðla að byggðaþróun, auka hagvöxt, samkeppnishæfni og öryggi vegfarenda og eru til góðs í baráttunni gegn loftslagsbreytingum.
Þá hafa dæmi sýnt að veggjöld geta flýtt fyrir mikilvægum samgönguframkvæmdum, eins og gerð Hvalfjarðaganga og Vaðlaheiðarganga ber vitni um. Eru það dæmi um samvinnuverkefni sem almennt verður að telja að hafi haft jákvæð áhrif á byggðaþróun og þá innviði sem lúta að velferð og þjónustu utan stærstu þéttbýlissvæða landsins. Minna má á eldra dæmi um veggjöld: Innheimtu veggjalds fyrir akstur um nýlagða Reykjanesbraut (kallaðist þá Keflavíkurvegur), á árunum 1965 til 1972, en verkefnið var að fullu fjármagnað af ríkisfé.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að við ákvörðun um veggjöld verði þess gætt af kostgæfni að vegfarendur laðist að þeim vegleiðum sem veggjöldin eiga þátt í að opna, gætt verði jafnræðis og að gjaldtöku verið stillt í hóf þannig að ábati vegfarenda sé í öllum tilvikum a.m.k. jafn mikill eða meiri en sá kostnaður sem notkun þeirra fylgir. Í því sambandi er mikilvægt að miða upphæð veggjalda við greiðsluvilja sem byggist m.a. á mati á ferðatímasparnaði, bættu umferðaröryggi og styttingu vegalengda.
Fyrirkomulag gjaldtöku og innheimta.
Í 3. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild til að fjármagna samvinnuverkefni með veggjöldum. Rúmt orðalag ákvæðisins býður upp á að ýmis atriði verði útfærð við samningsgerð eftir því sem best hentar hverju verkefni, til að mynda hlutfall fjármögnunar með veggjöldum af heildarkostnaði og hvort einkaaðili eða félag í eigu ríkisins tekur gjald af umferð um mannvirkið sem verkefnið nær til. Þær samgönguframkvæmdir sem tilgreindar eru sem útboðshæf samvinnuverkefni í 1. gr. frumvarpsins eru í eðli sínu mjög ólíkar, aðstæður og umferðarmagn mismunandi, sem og undirbúningur og staða í skipulagi og samgönguáætlun. Meiri hlutinn minnir á að Vegagerðin ítrekar að verkefnin sem tiltekin eru í frumvarpinu, nema lagning Sundabrautar og tvöföldun Hvalfjarðarganga, séu hefðbundin vegagerðarverkefni og telur þau þar með henta vel til þess að fikra sig áfram með fjölbreyttari samvinnuverkefni í vegagerð en tvenn jarðgöng fyrri ára.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að taka þyrfti frekari afstöðu til eiginleika álagningar og innheimtu veggjalda í frumvarpinu. Að öðrum kosti væri hætt við því að álagningar- og innheimtuhagræði innheimtuaðila kæmi illa við gjaldendur, þ.e. að innheimtuáhættan væri felld á þá með óbeinum hætti. Í því sambandi voru sett fram sjónarmið um að hvaða atriðum þyrfti að gæta. Innheimta veggjalda þyrfti að vera einföld, skilvirk og örugg, samræmd á landsvísu og rekstrarkostnaði haldið í lágmarki. Uppsöfnuð byrði veggjalda vegna ökutækja í atvinnurekstrarnotkun mætti hvorki skerða um of rekstrarlegar forsendur fyrirtækja né verka til hækkunar á verðlagi til neytenda á afmörkuðum svæðum eða landshlutum. Þá yrði fyrirkomulag álagningar að liggja fyrir hið fyrsta svo atvinnulífið hefði tök á því að taka tillit til gjaldbyrði við áætlanagerð.
Í fyrrnefndu minnisblaði frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kemur fram að gjaldtaka verði útfærð í þeim samningum sem Vegagerðin gerir um samvinnuverkefni og við þá samningsgerð verði unnt að taka tillit til þeirra athugasemda sem hafa borist við meðferð málsins. Þrátt fyrir mikinn sveigjanleika sem frumvarpið býður upp á við útfærslu samvinnunnar sé engu að síður settur ákveðinn rammi um verkefnin, t.d. að gjaldtaka verði að hámarki til 30 ára og að val sé um aðra leið. Hagkvæmnisrök mæli með því að útfærslan verði sambærileg um land allt. Þá sé ljóst að umferðarflæði verði aðeins viðhaldið með sjálfvirkri gjaldtöku. Uppsetning gjaldtökukerfa hér á landi sé einföld að því leyti að vegakerfið er ekki tengt vegakerfum annarra ríkja og innheimtan því auðveldari. Reynslan í Noregi hafi sýnt að rekstrarkostnaður vegna gjaldtöku hafi farið lækkandi undanfarin ár og að við útfærslu gjaldtöku verði horft til reynslu nágrannaríkjanna og Evrópustaðla sem gilda um hana.
Þá segir í minnisblaðinu að megintilgangurinn með sveigjanleika frumvarpsins sé að skapa svigrúm til að finna hagkvæmustu lausnina að meðtalinni lausn á fyrirkomulagi og innheimtu veggjalda ef til þeirra kemur. Verkefni verði valin með þeim hætti að ávallt sé val um aðra leið fyrir vegfarendur. Meti vegfarendur, þ.m.t. fyrirtæki, ábatann af því að nýta sér mannvirkið minni en að fara eldri leiðina, verði sá möguleiki ávallt fyrir hendi. Einn tilgangur fyrrnefndrar viðskiptaáætlunar sé að greina notendahópa og finna gjald sem teljist hagkvæmt fyrir viðkomandi með hliðsjón af því að hann eigi ávallt val um aðra leið. Þar af leiðandi ætti rekstrarkostnaður fyrirtækja, verðlag á landsbyggðinni og annað ekki að hækka frá því sem nú er og kostnaður af veggjaldi að jafnast út með öðrum ávinningi af því að nýta mannvirkið sem tekið er gjald af.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að við samningsgerð um útfærslu gjaldtöku og fjármögnun verkefna verði farin sú leið sem hagkvæmust er fyrir samfélagið. Heimildarákvæði 3. gr. frumvarpsins veitir nægjanlegt svigrúm til að því markmiði verði náð.
Hlutlæg ábyrgð.
Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um innheimtu veggjalda. Skv. 1. mgr. ber eigandi ökutækis eða umráðamaður þess ábyrgð á greiðslu veggjalds. Í því felst hlutlæg ábyrgð eiganda eða umráðamanns, þ.e. ábyrgð á greiðslu veggjalds óháð því hver er ökumaður ökutækis sem nýtir gjaldskylt mannvirki.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að hlutlæg ábyrgð af þessu tagi hefði verulega ósanngjörn og órökrétt áhrif á þá atvinnurekendur sem leigja út ökutæki til skemmri tíma. Í þeim tilvikum væru ökumenn almennt ekki tengdir eiganda eða umráðamanni sterkum böndum líkt og oftast er við notkun almennings á fólksbílum og við notkun ökutækja í atvinnurekstri. Reynsla fyrirtækja sem leigja út ökutæki til skemmri tíma af slíkri hlutlægri ábyrgð væri afar slæm. Innheimtukostnaður og umsýsla, og þar með innheimtuáhættan, sé í raun með þessu móti færð af rekstraraðila samgöngumannvirkis yfir á leigusala ökutækis.
Í fyrrnefndu minnisblaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins segir að fordæmi séu fyrir því að eigandi og umráðamaður ökutækis beri ábyrgð á veggjöldum, m.a. skv. 3. mgr. 6. gr. laga um stofnun hlutafélaga um vegaframkvæmdir, nr. 97/2010. Á þeim grundvelli hvíli hlutlæg ábyrgð á eigendum ökutækja og umráðamanna þeirra sem aka í gegnum Vaðlaheiðargöng. Þá er bent á að eigendur ökutækja beri almennt ábyrgð á greiðslu veggjalda í Evrópulöndum og Bandaríkjunum. Það sé því vel þekkt í þeim löndum að bílaleigur hafi með höndum umsýslu við innheimtu veggjalda. Í Noregi sé algengt að ökutæki séu leigð út með sérstökum veglykli sem nemur þegar farið er í gegnum gjaldskyld mannvirki. Leigutakinn greiði gjaldið auk innheimtuþóknunar til bílaleigunnar. Þessi leið hafi hingað til ekki verið farin hér á landi.
Þá segir í minnisblaðinu að í framkvæmd væri erfiðleikum háð að innheimta ógreidd veggjöld hjá ökumönnum þar sem erfitt geti verið að fá upplýsingar um þá með myndavélum. Megintilgangur þessa ákvæðis frumvarpsins sé að tryggja einfalda, skilvirka og örugga innheimtu veggjalda. Vegna eðlis veggjaldanna, sem eru í þágu almannahagsmuna, telji ráðuneytið eðlilegt að ákvæði frumvarpsins haldist óbreytt.
Á fundum nefndarinnar kom fram að innheimta í Vaðlaheiðargöngum hafi, þegar á heildina er litið, gengið vel og bílaleigur hafi almennt greitt veggjaldið og séð um áframhaldandi innheimtu úr hendi leigutaka. Meiri hlutinn telur því rétt að taka undir sjónarmið ráðuneytisins. Hann hvetur til þess að vandað samráð verði haft við hagsmunaaðila í þessu efni og að samið verði um sem skilvirkasta og hagkvæmasta leið til innheimtu.
Lögveð.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins skulu veggjöld og viðbótarálag hvíla sem lögveð á því ökutæki sem ekið er um gjaldskyld mannvirki án þess að greiða fyrir aðgang að þeim og ganga framar öllum öðrum áhvílandi skuldbindingum í eitt ár frá því að gjaldið féll til, að frátöldum gjöldum til ríkissjóðs.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að með ákvæðinu væri gengið freklega á eignarrétt fyrirtækja og einstaklinga sem eru eigendur eða umráðamenn ökutækja og þeirra sem eiga fyrir lögveð eða önnur veðréttindi í ökutækjum, til að mynda vátryggingafélaga og fjármálafyrirtækja. Ákvæðið færi í bága við 12. gr. laga um ökutækjatryggingar, nr. 30/2019, sem kveður á um að lögboðið vátryggingaiðgjald ökutækis ásamt vöxtum og kostnaði hvíli sem lögveð á ökutæki og gangi framar öllum öðrum skuldbindingum sem á því hvíla í tvö ár frá gjalddaga, nema gjöldum ríkissjóðs. Ef til þess kæmi að reyndi á úrræði vegna skuldaskila væri uppi óvissa um rétthæð lögveða. Ávallt þyrfti að kveða skýrt á um í lögum að lögveðsréttur vegna vangoldinna iðgjalda væri rétthærri.
Með því að fá einkaréttarlegum aðila sem tekur að sér uppbyggingu og rekstur samgöngumannvirkis lögveð í ökutæki væri gengið mun lengra en almennt tíðkast. Með vísan til dómaframkvæmdar sé það skilyrði þess að lögveðsheimild standist jafnræðisákvæði stjórnarskrár að það standi til tryggingar kröfu sem er þjóðhagslega mikilvægt að innheimtist á tryggilegan hátt. Þá væru líkur á því að lögveðsheimildin yrði talin fela í sér ólögmæta eignarréttarskerðingu þar sem slík heimild ætti einungis að koma til greina þegar nær engin önnur leið er fær fyrir lögveðshafa til að rétta hlut sinn og hagsmunir hans af slíkri tryggingu séu sýnilega miklu meiri en hagsmunir veðþola.
Í fyrrnefndu minnisblaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins er brugðist við þessum sjónarmiðum. Fram kemur að tilgangur þess að kveða á um lögveð sé m.a. að tryggja að sem best kjör fáist þegar gerður er samningur um samvinnuverkefni. Það dragi úr óvissu við undirbúning framkvæmda að geta innheimt veggjöld með tryggilegum hætti. Máli skipti fyrir allt samfélagið að hagkvæmur samningur sé síður háður óvissu um einstaka þætti og því sé lagt til að kröfur verði tryggðar með lögveði. Samningur um samvinnuverkefni feli í sér tilfærslu á áhættu og ábyrgð frá hinu opinbera til einkaaðila og þannig teljist samvinnuverkefni vera þjóðhagslega mikilvægt og hagkvæmt en það sé einmitt forsenda fyrir heimild löggjafans til að mæla fyrir um lögveð í ákveðnum eignum. Allar röksemdir styðji því að veggjöld hvíli sem lögveð á ökutæki.
Í minnisblaðinu er tekið undir framangreind sjónarmið um þá óvissu sem ákvæðið skapar um rétthæð lögveða og lagt til að kveðið verði á um það í frumvarpinu að vátryggingaiðgjald gangi framar veggjöldum sem lögveð. Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið ráðuneytisins um lögveð og leggur til að 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins verði breytt til samræmis við þá tillögu sem sett er fram í minnisblaðinu.
Aðferðafræði við forgangsröðun.
Við meðferð málsins komu fram sjónarmið um að nota þyrfti alþjóðlega aðferðafræði við forgangsröðun verkefna. Sú aðferðafræði tryggi að fjármagn leiti fyrst í þau verkefni sem helst auka framleiðni hagkerfisins og styðji þar með við efnahagslegan vöxt. Með því móti sé hugað að ábyrgri ráðstöfun fjármuna. OECD hafi gagnrýnt stjórnvöld fyrir að hafa ekki fest slíka arðsemisgreiningu í sessi enda sé það í samræmi við grundvallarreglur stofnunarinnar um stjórn opinberra fjármála.
Í minnisblaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins er vísað til langrar sögu aðferðafræði við skipulega forgangsröðun samgönguframkvæmda hér á landi. Grunnnet samgangna hafi fyrst verið skilgreint í samgönguáætlun 2003 þar sem dregnir voru fram þeir innviðir sem mynda mikilvægasta hluta samgöngukerfisins, tengja saman byggðir og þjóna landsmönnum öllum. Nánari forgangsröðun, sem taki m.a. mið af öryggis- og atvinnusjónarmiðum, sé unnin með ráðgjöf frá viðeigandi samgöngustofnunum. Unnið sé að því innan ráðuneytisins að þróa frekar forgangsröðun og verkefnastjórnsýslu í anda þess sem OECD hefur lagt til.
Þá segir að í frumvarpinu sé lagt til að tiltekin verkefni verði samvinnuverkefni. Ef ætlunin væri að fara sömu leið með aðrar samgönguframkvæmdir yrði að leggja slíka tillögu fyrir Alþingi í lagafrumvarpi. Í greinargerð með frumvarpinu er þess getið að nú séu til skoðunar forsendur fyrir að fleiri verkefni fari fram í samvinnu við einkaaðila með sama hætti og lagt er til í frumvarpinu. Í þeim tilvikum kæmi til greina að leggja fram frumvarp um breytingu á 1. gr. frumvarpsins, verði það að lögum, þar sem gert yrði ráð fyrir framkvæmdinni.
Meiri hlutinn leggur áherslu á að við forgangsröðun framkvæmda og eftir atvikum við val á nýjum framkvæmdum til útboðs sem samvinnuverkefni að fram fari vönduð arðsemisgreining með tilliti til þjóðhagslegra jafnt sem samfélagslegra sjónarmiða, svo sem byggða-, öryggis- og umhverfissjónarmiða.
Áhrif á aðrar samgönguframkvæmdir.
Fyrir nefndinni kom fram sjónarmið um að í ljósi efnahagsaðstæðna væri rétt að draga frumvarpið til baka. Óráð væri að tilgreina fleiri nýframkvæmdir og hætt við því að bakslag kæmi í fyrirhugaðar vegaframkvæmdir samkvæmt samgönguáætlun. Þrátt fyrir að ekki væri í öllum tilvikum gert ráð fyrir aðkomu ríkissjóðs að samvinnuverkefnum mundu þær hafa bein eða óbein áhrif til hins verra á stöðu verkefna í samgönguáætlun. Færu verkefnin í þrot á framkvæmdatíma eða rekstur þeirra gengi ekki upp yrði kallað eftir aðkomu ríkissjóðs sem búi nú við aukna fjárhagslega áhættu af samvinnuverkefnum samfara hruni í ferðaþjónustu. Stjórnvöld ættu frekar að nýta lágt vaxta- og atvinnustig til að fara í viðamikil verkefni í endurbótum og viðhaldi á núverandi vegakerfi.
Í minnisblaði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins er bent á að samkvæmt frumvarpinu séu margar leiðir færar. Almennt gefi samningur um samvinnuverkefni tækifæri til hagfelldrar áhættudreifingar milli einkaaðila og hins opinbera. Þannig skapist tækifæri til að hagnýta kosti einkaframtaks, svo sem í nýsköpun og sveigjanleika, við uppbyggingu innviða. Fjármögnun innviðaframkvæmda með þessum hætti skapi möguleika á að viðhalda atvinnustigi í erfiðu árferði og flýta þjóðhagslega arðbærum samgönguframkvæmdum.
Meiri hlutinn áréttar að í frumvarpinu er lagt til að heimilt verði að semja við einkaaðila um tilteknar framkvæmdir að undangengnu útboði. Vegagerðin meti ávallt hvaða þættir verkefna skuli boðnir út, meti hvert verkefni heildstætt og afmarki hvern samvinnuþátt. Þar sem hér er einungis um heimild að ræða varð umræða fyrir nefndinni um hvaða ferli tæki við ef heimildin nýttist ekki vegna breyttra forsendna. Forsendur gætu breyst ef verktakar sýndu ekki áhuga, samningar næðust ekki, umferðarþungi minnkaði, kostnaðarforsendur breyttust, samspil veggjalda og kostnaðar gengi ekki upp eða aðrar óvæntar breytingar steðjuðu að.
Breytist forsendur samvinnu um fjármögnun leggur meiri hlutinn áherslu á að það bitni ekki á öðrum verkefnum sem eru nú þegar fjármögnuð í samgönguáætlun, heldur verði leitað annarra leiða við fjármögnun. Óvissa sem þannig umlykur samvinnuverkefni á þessu stigi undirstrikar þá staðreynd að umræddur fjöldi verkefna við núverandi aðstæður, í kjölfar COVID-19-faraldursins, er í raun tilraun sem heimilt er að vinna sem þróunarverkefni með því meginmarkmiði að flýta eins og kostur er nauðsynlegum samgönguframkvæmdum. Heppnist hún vel, hvað nokkur fyrstu verkefnin varðar, gæti það ýtt undir val á fleiri samvinnuverkefnum af þessu tagi, víðar um land.
Meiri hlutinn telur því mikilvægt að við afgreiðslu þessa frumvarps verði gerð grein fyrir því hvaða ferli tekur við ef forsendur samvinnuverkefna breytast að mati Vegagerðarinnar, svo að ekki geti orðið af áætluðu samvinnuverkefni í samræmi við samgönguáætlun. Viðbrögð við þeim aðstæðum geta helst verið tvenns konar, að samvinnuverkefni verði vísað til næstu samgönguáætlunar að frumkvæði umhverfis- og samgöngunefndar eða Vegagerðin sendi erindi til ráðherra sem brugðist getur við með því að leggja fram tillögu um lausn til þingsins.
Nefndin hefur fengið staðfest að hvorki lög um samgönguáætlun né þingskapalög standi í vegi fyrir því að lögð sé fram þingsályktunartillaga um breytingu á þingsályktun um samgönguáætlun á því þingi sem næst tekur við. Það tryggir að breyttum forsendum samvinnuverkefna, eða breyttum forsendum annarra verkefna í samgönguáætlun, megi mæta á vettvangi þingsins með tillögu um nýja lausn tiltekinna verkefna vegna mögulegs forsendubrests. Ekki þarf til þess framlagningu nýrrar samgönguáætlunar.
Aðkoma einkaaðila að samvinnuverkefnum og samspil við ríkisfjármál.
Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að með aðkomu fjárfesta yrðu verkefni dýrari en ef ríkissjóður stæði einn að fjármögnun enda þyrftu fjárfestar að fá áhættuþóknun fyrir þátttöku í samvinnuverkefni. Ríkissjóður væri rétti aðilinn til þess að fjármagna samgönguframkvæmdir vegna lægri fjármagnskostnaðar. Með vísan til skýrslu starfshóps samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins um leiðir til fjármögnunar vegaframkvæmda, sem kom út í apríl 2019, var á það bent að vegna tilfærslu á áhættu og hærri fjármagnskostnaðar einkaaðila hafi reynslan verið sú í Evrópu að samvinnuverkefni hafi kostað 20–30% meira en verkefni fjármögnuð af ríkissjóði. Því til viðbótar komi kostnaður vegna innheimtu veggjalda.
Þá var því haldið fram að aðkoma einkafjárfesta að samgönguframkvæmdum væri afleiðing ósveigjanlegrar lagaumgjörðar um opinber fjármál sem kæmi í veg fyrir nauðsynlegar framkvæmdir ríkisins. Frumvarpið fæli í raun í sér áform um flutning verkefna, sem í eðli sínu eru opinber, af ríkisreikningi og yfir á reikning einkaaðila, þ.e. flutning áhættu af herðum ríkisins yfir á herðar einkarekinna framkvæmdaraðila. Það væri forsenda þess að framkvæmdirnar hefðu sem minnst áhrif á útgjaldasvigrúm ríkisins að áhætta af framkvæmdum flyttist í sem ríkustum mæli á hendur þeim einkaaðila. Verið væri að fela heildarkostnað samfélagsins af uppbyggingu innviða, skuldastaða ríkissjóðs yrði hagstæðari fyrir vikið, en á endanum beri eigendur ökutækja og notendur vegakerfisins allan kostnaðinn, sama hvor leiðin væri farin.
Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpinu er fjallað um framangreind sjónarmið og vísast til þeirrar umfjöllunar í heild sinni. Þykir vert að árétta að framlög til vegagerðar hafa ekki dugað til að mæta aukinni þörf til uppbyggingar vegakerfisins og ljóst að ýmis brýn verkefni munu ekki komast til framkvæmda á næstu einum til tveimur áratugum nema til komi aðrar fjármögnunaraðferðir. Fyrir liggur að veggjöld munu leggjast hlutfallslega þyngst á þá sem koma til með að nota mannvirkin mest en munu sömuleiðis njóta mest hagræðis vegna nýrra samgönguframkvæmda.
Í samhengi ríkisfjármála skiptir verulegu máli hvort framkvæmdir eru opinberar eða ekki. Eins og fram hefur komið eru ýmsar leiðir færar við samningsgerð hvað varðar endurheimt kostnaðar einkaaðila af þátttöku hans í verkefninu og þarf í því sambandi að huga að því hvar áhættan á að liggja og hvort verkefnið sé á fjárlögum. Í greinargerð með frumvarpinu og minnisblaði sem nefndinni barst frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu eru þrjár leiðir tilgreindar – reiðugreiðsluleið, hreinn einkarekstur og blönduð leið. Þá segir í minnisblaðinu að reikningshaldsleg meðhöndlun á grundvelli staðla þurfi að vera fyrir fram þekkt fyrir þær leiðir sem til greina koma. Áður en lagt sé upp í samvinnuverkefni þurfi að liggja fyrir hvort og þá með hvaða hætti verkefnið hefur áhrif á afkomu og/eða skuldbindingar ríkisins á grundvelli þeirra staðla sem innleiddir hafa verið fyrir reikningsskil og hagskýrslugerð samkvæmt lögum um opinber fjármál. Í því samhengi sé mikilvægt að reikningshaldsleg skilgreining á meðferð gjaldtöku einkaaðila í vegakerfinu liggi fyrir áður en verkefnin eru boðin út, þ.e. hvort um sé að ræða skatta eða þjónustugjald og hvort flokka skuli gjaldtökuna sem ríkistekjur eða ekki.
Í tengslum við vinnu í sérstökum starfshópi sem hafði til skoðunar að leita nýrra leiða til að fjármagna afmarkaðar vegaframkvæmdir og lá til grundvallar við gerð frumvarpsins óskaði fjármála- og efnahagsráðuneytið eftir áliti reikningsskilaráðs ríkisins á áhrifum á ríkisfjármálin með tilliti til mismunandi útfærslna á fyrirkomulagi við uppbyggingu samgöngumannvirkja og fjármögnun þeirra. Í fyrrnefndu minnisblaði fjármála- og efnahagsráðuneytisins eru niðurstöður ráðsins reifaðar. Fram kemur að miklu skipti hvort framkvæmd flokkist innan eða utan A-hluta ríkisins og að IPSAS-reikningsskilastaðallinn og GFS-hagskýrslustaðallinn leggi ólík atriði til grundvallar í leiðsögn um slíka flokkun. Sá fyrrnefndi leggi áherslu á stýringu og yfirráð yfir verkefni en sá síðarnefndi leggi áherslu á hvar ávinningur og áhætta, þ.e. byggingar-, aðgengis- og eftirspurnaráhætta, af samvinnuverkefninu liggur.
Í minnisblaðinu leggur fjármála- og efnahagsráðuneytið áherslu á að við gerð samninga um einstök samvinnuverkefni samkvæmt frumvarpinu verði haft samráð við ráðuneytið. Því til viðbótar kæmi til álita að óskað yrði eftir umsögn reikningsskilaráðs ríkisins um einstaka samninga. Þá bendir ráðuneytið á nokkur gagnleg atriði sem rétt þykir að tæpa á og hafa má til hliðsjónar þegar farið er af stað með samvinnuverkefni. Æskilegt sé að fá erlenda ráðgjafa að útboðsvinnu fyrst um sinn vegna takmarkaðrar reynslu hins opinbera af verkefnum af þessu tagi. Þá sé æskilegt að fyrir liggi valkostagreining milli samvinnuleiðar og opinberrar framkvæmdar svo hægt sé að sýna fram á að hagkvæmasta leiðin fyrir skattgreiðendur hafi verið valin. Að lokum sé vert að hafa í huga að lykilhvati ríkisins við að nýta samvinnuleiðina við framkvæmd verkefna sé að fá betri lausnir með sérþekkingu og minni áhættu. Hvatinn liggi síður í að fá utanaðkomandi fjármögnun, enda ríkissjóður með mun lægri fjármögnunarkostnað en langflestir markaðsaðila.
Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið ráðuneytisins og beinir því til Vegagerðarinnar að viðhafa samráð við ráðuneytið við gerð samninga um einstök samvinnuverkefni. Samfélagslegur ábati í formi nýsköpunar, styttri framkvæmdartíma og minni áhættu hins opinbera eru mikilvægir þættir við mat á heildarhagkvæmni samvinnuverkefna. Að sama skapi eru samfélagslegir þættir er snerta byggðaþróun, öryggi, atvinnuuppbyggingu og umhverfið mikilvægir þættir við það mat. Meiri hlutinn leggur áherslu á að við ákvörðun um útfærslu verði litið til hagkvæmni, rafrænna lausna og samræmis við lög um opinber fjármál.
Breytingartillögur.
Meiri hlutinn leggur til fyrrgreinda breytingu á 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins til nánari skýringa á rétthæð lögveðs vegna ógreiddra veggjalda. Að auki er lögð til breyting á 1. mgr. 5. gr. þar sem ekki þykir rétt að kveða á um heimild Vegagerðarinnar til eignarnáms í „öðrum réttindum“ þar sem eignarnámsheimildir taka eðli máls samkvæmt til eignarréttinda. Þá er lögð til breyting á fyrirsögn frumvarpsins til að gæta samræmis við orðalag ákvæða frumvarpsins. Aðrar breytingar eru orðalagsbreytingar sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif og þarfnast ekki frekari skýringa. Að því sögðu leggur meiri hluti nefndarinnar til að frumvarpið verið samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. 1. málsl. 1. tölul. 2. gr. orðist svo: Samvinnuverkefni: Verkefni þar sem einkaaðili annast fjármögnun opinbers mannvirkis, í heild eða að hluta, eða tekur með öðrum hætti áhættu af gerð og rekstri þess, eftir atvikum með heimild til gjaldtöku fyrir notkun mannvirkisins á rekstrartíma.
2. Á eftir orðinu ,,ríkissjóðs“ í 1. málsl. 3. mgr. 4. gr. komi: og lögboðnum ökutækjatryggingum.
3. Í stað orðsins ,,réttindi“ í 1. málsl. 5. gr. komi: eignarréttindi.
4. Í stað orðsins ,,framkvæmd“ í 1. mgr. 6. gr. komi: framkvæmdum.
5. Fyrirsögn frumvarpsins verði: Frumvarp til laga um samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir.
Bergþór Ólason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Hanna Katrín Friðriksson skrifar undir álit þetta með eftirfarandi fyrirvara:
Fulltrúi Viðreisnar tekur undir með meiri hlutanum að mikilvægt sé að skapa ramma utan um samvinnuverkefni um samgönguframkvæmdir. Framtíðarsýnin sem frumvarpið ber með sér virðist þó nokkuð ómótuð í ljósi þess að frumvarpið heimilar einungis að gerðir verði samningar um sex tilgreind samvinnuverkefni, sbr. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins, sem voru valin á grundvelli forgangsröðunar stjórnvalda.
Í ljósi stöðunnar vegna heimsfaraldurs COVID-19 liggur á að forgangsröðun verkefna taki fyrst og fremst mið af því að verkefnin standist kostnaðar- og ábatamat til að vega upp samdráttinn sem orðið hefur í hagkerfinu, með auknum umsvifum hins opinbera. Það er önnur aðferðafræði við forgangsröðun en beitt hefur verið hingað til en fyrst og fremst ætti að horfa til hagstjórnarhagsmuna við forgangsröðun, þ.e. að setja í forgang verkefni sem sýnt hefur verið fram á að skapi meiri ábata til lengri tíma en sem nemur kostnaði.
Fulltrúi Viðreisnar gerir fyrirvara við það að frumvarpið takmarki heimildir Vegagerðarinnar til að semja við einkaaðila um samvinnuverkefni við þær framkvæmdir sem sérstaklega eru tilgreindar í frumvarpinu. Árangursríkara yrði, með tilliti til efnahagslegrar stöðu þjóðarinnar og nauðsynjar á ábatasömum framkvæmdum, að Vegagerðinni yrði veitt svigrúm til að meta forgangsröðun framkvæmda með hlutlægum og með faglegum hætti. Fulltrúi Viðreisnar telur markmiðið með frumvarpinu gott en að betur færi á því að setja heildstæðan ramma um samvinnuverkefni sem hægt væri að hefjast handa við án tafa og viðamikilla takmarkana.
Alþingi, 16. júní 2020.
| Ari Trausti Guðmundsson, 2. varaform., frsm. | Hanna Katrín Friðriksson, með fyrirvara. | Kolbeinn Óttarsson Proppé. |
| Líneik Anna Sævarsdóttir. | Vilhjálmur Árnason. | Vilhjálmur Bjarnason. |
