Ferill 716. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
150. löggjafarþing 2019–2020.
Þingskjal 1802 — 716. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, með síðari breytingum (skipun embættismanna o.fl.).
Frá meiri hluta utanríkismálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Önnu Jóhannsdóttur og Veturliða Þór Stefánsson frá utanríkisráðuneyti, Árna Þór Sigurðsson sendiherra, Gunnar Pálsson sendiherra og Ingibjörgu Davíðsdóttur sendiherra í gegnum fjarfundabúnað, Stefán Skjaldarson sendiherra, Tryggva Gunnarsson umboðsmann Alþingis og Maren Albertsdóttur frá umboðsmanni Alþingis, Steinar Örn Steinarsson og Sigurð Þór Baldvinsson frá Félagi háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins, Halldór Auðar Svansson frá Gagnsæi og Friðrik Jónsson, Þórð Ægi Óskarsson og Sólrúnu Svandal frá Hagsmunaráði starfsfólks utanríkisþjónustunnar.
Nefndinni bárust umsagnir frá Árna Þór Sigurðssyni sendiherra, Félagi háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins, Gagnsæi, samtökum gegn spillingu, Gunnari Pálssyni sendiherra, Gunnari Snorra Gunnarssyni sendiherra, Hagsmunaráði starfsfólks utanríkisþjónustunnar, Ingibjörgu Davíðsdóttur sendiherra, Stefáni Skjaldarsyni sendiherra og Þórði Ægi Óskarssyni sendiherra.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákveðnum þáttum laga um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971. Helstu breytingarnar fela í sér að sett verði þak á fjölda sendiherra á hverjum tíma, þær stöður verði auglýstar og hæfniskröfur tilgreindar líkt og á við um aðrar stöður embættismanna. Þá verði ráðherra heimilt að skipa tímabundið í embætti sendiherra og sérstaka erindreka til fimm ára að hámarki og er sá fjöldi takmarkaður. Loks verði ráðherra heimilt að setja tímabundið sem sendiherra þá sem nú gegna stöðu sendifulltrúa í utanríkisþjónustunni.
Ljóst er að lagafrumvarp ráðherra um breytingar á lögum um utanríkisþjónustu Íslands snertir með einum eða öðrum hætti nokkra aðra lagabálka og má þar nefna lög um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, lög um aðild Íslands að alþjóðasamningi um stjórnmálasamband, nr. 16/1971, og lög um aðild Íslands að alþjóðasamningi um ræðissamband, nr. 4/1978.
Í gegnum árin hafa sérstök sjónarmið gilt um utanríkisþjónustuna þegar kemur að því að auglýsa laus embætti. Ákvæði um að auglýsa skyldi lausar stöður á vegum hins opinbera var sett inn í lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954. Þar var sérstaklega kveðið á um að sú skylda tæki ekki til starfa í þágu utanríkisþjónustunnar. Hliðstæðar reglur er að finna í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Í lögum um Stjórnarráð Íslands kom fram heimild til að flytja til starfsmenn án auglýsingar. Áfram var þó ótvírætt að ef ekki væri um flutning að ræða væri skylt að auglýsa störf.
Með frumvarpinu eru núgildandi heimildir sem ráðherra hefur til skipunar sendiherra skýrðar og takmarkaðar. Þetta er ein veigamesta breytingin sem lögð er til í frumvarpinu og er gert með fernum hætti. Í fyrsta lagi er lagt til að sendiherrastöður sem skipaðar eru til allt að fimm ára í senn verði auglýstar. Í annan stað er lagður til viss fjöldi sendiherra sem ráðherra verður heimilt að skipa án auglýsingar. Í þriðja lagi eru sett tímamörk til fimm ára hvað varðar þá sendiherra sem skipaðir eru án auglýsingar og þar með horfið frá núgildandi framkvæmd sem felur í sér að skipun þeirra framlengist sjálfkrafa. Loks er heildarfjöldi sendiherra takmarkaður út frá fjölda sendiskrifstofa.
Í greinargerð með frumvarpinu er hugtakið „fagsendiherra“ notað sem þýðing á enska heitinu career diplomat. Meiri hlutinn telur þessa þýðingu óheppilega og til þess fallna að valda misskilningi en hugtakið hefur verið notað um fulltrúa í utanríkisþjónustunni sem fær framgang í sendiherrastöðu. Í dag eru sendiherrar skipaðir annars vegar samkvæmt framgangskerfi innan utanríkisþjónustunnar og hins vegar utan utanríkisþjónustunnar. Þær breytingar sem lagðar eru til fela í sér að sendiherrar verði skipaðir annars vegar samkvæmt auglýsingu sem lúti þar með lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og hins vegar séu þeir skipaðir tímabundið.
Í frumvarpinu er þannig gerður greinarmunur á þeim sendiherrum sem hljóta embætti samkvæmt auglýsingu og hinum sem skipaðir eru tímabundið utan utanríkisþjónustunnar eða eru settir úr hópi sendifulltrúa. Í tilfelli þeirra sem skipaðir eru utan þjónustunnar er í frumvarpinu sérstaklega tilgreint að þeir verði ekki fluttir í annað embætti og að skipunin falli niður án mögulegrar framlengingar að henni lokinni. Við meðferð málsins var bent á að hægt væri að skilja ákvæðið svo að ekki væri hægt að kalla slíka sendiherra heim til starfa í ráðuneytinu, t.d. í þeim tilfellum þar sem sendiherra nýtur ekki áframhaldandi trúnaðar af hálfu gistiríkis til starfa sinna innan gistiríkisins. Þá er einnig mögulegt að sendiherra njóti ekki lengur trúnaðar ráðherra til starfans. Í ljósi þessa leggur meiri hlutinn til breytingu þar sem skýrt er kveðið á um að heimilt verði að kalla þá sendiherra sem skipaðir eru tímabundið heim til annarra starfa innan skipunartímans en að skipunartími framlengist þá ekki. Þrátt fyrir að ekki sé unnt að framlengja skipun samkvæmt ákvæðinu er aftur á móti ekkert því til fyrirstöðu að sendiherrar sem skipaðir eru tímabundið geti sótt um auglýstar sendiherrastöður eða verið skipaðir aftur í aðra stöðu án auglýsingar að því gefnu að önnur skilyrði séu fyrir hendi. Í frumvarpinu er áskilið að embættismenn í 1. flokki skuli hafa lokið háskólaprófi og hafa víðtæka reynslu af alþjóða- og utanríkismálum. Meiri hlutinn telur æskilegt að sendiherrar sem skipaðir verði tímabundið án auglýsingar skuli einnig búa yfir háskólamenntun og/eða sértækri reynslu sem nýtist í því starfi sem skipa skal í, enda sé ákvæðið til komið vegna áhuga á að sækja fólk með þekkingu og reynslu, t.d. úr atvinnulífi, stjórnmálum eða úr öðrum geirum, til starfa tímabundið fyrir utanríkisþjónustuna að tilteknum verkefnum sem ráðherra skýrir frekar í sérstöku erindisbréfi.
Fyrir nefndinni kom fram það sjónarmið að æskilegt væri að skipa hæfnisnefnd sem væri ráðherra til ráðgjafar við skipan sendiherra. Meiri hlutinn tekur undir það sjónarmið og leggur til að við skipun sendiherra verði ráðherra skylt að skipa þriggja manna ráðgefandi hæfnisnefnd sem falið verði að meta hlutlæg atriði er lúta að hæfni mögulegra sendiherraefna til að gegna embætti sendiherra út frá þeim hæfniskröfum sem gerðar eru. Lítur meiri hlutinn í því samhengi til 18. og 19. gr áðurnefndra laga um Stjórnarráð Íslands og reglna um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við Stjórnarráð Íslands, nr. 393/2012. Einnig er þetta til samræmis við það sem tíðkast við skipan sendiherra á Norðurlöndum og í Bretlandi og í samræmi við tilmæli sem fram komu í skýrslu Ríkisendurskoðunar um rekstur og starfsemi sendiskrifstofa Íslands frá árinu 2015. Með þessu er líka komið til móts við umsögn Hagsmunaráðs starfsfólks utanríkisráðuneytisins sem telur eðlilegt að skýrt verði að allar skipanir, tímabundnar og hefðbundnar, í embætti sendiherra og skrifstofustjóra innan utanríkisþjónustunnar séu í samræmi við áðurnefnd ákvæði laga um Stjórnarráð Íslands.
Fyrir nefndinni varð töluverð umræða um störf hæfnisnefnda innan Stjórnarráðsins og í því ljósi telur meiri hlutinn rétt að árétta að hlutverk slíkrar nefndar sé ekki að leggja fyrir ráðherra tillögu að vali heldur að fjalla hlutlægt um hæfni og almennt hæfi þeirra sem koma til greina út frá þeim hæfniskröfum sem lagðar eru til grundvallar og veita ráðherra ráðgjöf þar að lútandi. Við meðferð málsins kom fram að umboðsmaður Alþingis hafi til skoðunar starfsemi hæfnisnefnda, skipun þeirra og afmörkun hlutverks þeirra, sem rétt er að litið verði til.
Meiri hlutinn telur ekki þörf á skipun sérstakrar hæfnisnefndar þegar kemur að setningu tímabundinna sendiherra úr hópi sendifulltrúa, sbr. 3. efnismgr. 4. gr. frumvarpsins. Í þeim tilfellum væri rétt að styðjast áfram við þá umgjörð sem þegar er til staðar í ráðuneytinu og lýtur að ferli framgangskerfisins innan ráðuneytisins.
Mikilvægt er að allir skipaðir sendiherrar hljóti tilhlýðilega þjálfun áður en þeir veita forstöðu sendiskrifstofu erlendis. Meiri hlutinn telur að öðru leyti tímabært að ráðast í heildarendurskoðun á lögum um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971.
Að ofangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Við 4. gr.
a. Á eftir 2. málsl. 2. efnismgr. komi tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Skal sá sem skipaður er með þessum hætti hafa háskólamenntun og reynslu í alþjóða- og utanríkismálum eða sértæka reynslu sem nýtist í embætti. Skipunartími endurnýjast ekki þótt ráðherra kalli sendiherra heim til annarra starfa innan skipunartímans.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Við skipun sendiherra skv. 1. og 2. mgr. skal ráðherra skipa þriggja manna hæfnisnefnd sem er honum til ráðgjafar um hæfni og almennt hæfi mögulegra sendiherraefna áður en af skipun verður.
2. Ákvæði til bráðabirgða orðist svo:
Með gildistöku laga þessara er stöðu þeirra sem þegar hafa verið skipaðir eða settir í embætti í utanríkisþjónustunni ekki raskað. Frá gildistöku laganna skal ekki skipa í embætti þau sem 1. mgr. 9. gr. tekur til fyrr en þeim fjölda hefur verið náð sem þar er kveðið á um að gegni embættunum.
Gunnar Bragi Sveinsson og Þorgerður K. Gunnarsdóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 24. júní 2020.
| Sigríður Á. Andersen, form., frsm. |
Ari Trausti Guðmundsson. | Bryndís Haraldsdóttir. | |
| Rósa Björk Brynjólfsdóttir. | Silja Dögg Gunnarsdóttir. | ||
