Ferill 691. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 1034 — 691. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á ýmsum lögum vegna banns við leit, rannsóknum og vinnslu kolvetnis í efnahagslögsögunni (bann við olíuleit).
Frá umhverfis- og orku- og loftslagsráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
II. KAFLI
Breyting á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
III. KAFLI
Breyting á lögum um brunavarnir, nr. 75/2000.
7. gr.
IV. KAFLI
Breyting á lögum um mannvirki, nr. 160/2010.
8. gr.
IV. KAFLI
Breyting á lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004.
9. gr.
10. gr.
11. gr.
Við gildistöku laga þessara falla eftirfarandi lög úr gildi:
1. Lög um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001.
2. Lög um skattlagningu á kolvetnisvinnslu, nr. 109/2011.
3. Lög um stofnun hlutafélags um þátttöku íslenska ríkisins í kolvetnisstarfsemi, nr. 6/2015.
Greinargerð.
Í stjórnarsáttmála um ríkisstjórnarsamstarf Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs frá 2021 er kveðið á um að ríkisstjórnin muni ekki gefa út nein leyfi til olíuleitar í efnahagslögsögu Íslands. Þar er jafnframt sett fram það markmið að Ísland nái kolefnishlutleysi og fullum orkuskiptum eigi síðar en árið 2040 og verði þá óháð jarðefnaeldsneyti fyrst ríkja. Í orkustefnu fyrir Ísland kemur fram að orkuskipti þar sem jarðefnaeldsneyti víkur fyrir endurvinnanlegum orkugjöfum séu nauðsynleg til að vinna gegn loftslagsvánni sem sé ein af stærstu áskorunum sem mannkynið standi frammi fyrir. Í aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum eru tilgreindar aðgerðir sem nauðsynlegar eru til að Ísland nái að uppfylla skuldbindingar sínar samkvæmt Parísarsamningnum, sem samþykktur var árið 2015, en ljóst er að Ísland verður að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og til þess þarf öflugar aðgerðir.
Með þessu frumvarpi er lagt til að stefnu stjórnvalda verði fylgt eftir með lagasetningu þar sem lagt verði bann við því að veita leyfi til leitar, rannsókna og vinnslu kolvetnis (olíu) í efnahagslögsögunni. Auk niðurfellingar viðkomandi löggjafar er í frumvarpinu að finna ýmsar breytingar á lögum þar sem er að finna vísun til leitar, rannsóknar og vinnslu kolvetnis í efnahagslögsögunni. Að meginstefnu til er um að ræða brottfall lagaákvæða sem að þessu lúta.
1.1. Yfirlit yfir löggjöf sem varðar leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis.
1.1.1. Lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990.
Lög nr. 73/1990 mæla fyrir um eignarrétt íslenska ríkisins að öllum auðlindum á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Hugtakið auðlind í lögunum tekur til allra ólífrænna og lífrænna auðlinda hafsbotnsins annarra en lifandi vera. Hugtakið netlög merkir í lögunum sjávarbotn 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Samkvæmt lögunum má enginn leita að efnum til hagnýtingar á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga, nema að fengnu skriflegu leyfi Orkustofnunar. Að öðru leyti hafa lögin ekki að geyma fyrirmæli um veitingu leyfa eða tímalengd þeirra.
1.1.2. Lög um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001.
Meginmarkmið laga nr. 13/2001 er að setja rammalöggjöf um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Við setningu laganna var talið brýnt að skýra réttarstöðu leyfishafa enda var á þeim tíma áhugi fyrir kolvetnisvinnslu í lögsögu Íslands. Lögin taka til leitar, rannsókna og vinnslu kolvetnis og flutning þess eftir leiðslukerfi utan netlaga í landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunni Íslands. Kolvetni merkir samkvæmt lögunum jarðolía, jarðgas eða annars konar kolvetni sem er til staðar í jarðlögum undir hafsbotni frá náttúrunnar hendi og nýtanlegt er í loftkenndu eða fljótandi formi.
Leyfi Orkustofnunar til leitar að kolvetni skv. 4. gr. laganna eru veitt að hámarki til þriggja ára og veita heimild til leitar með ýmsum jarðeðlis- og jarðefnafræðilegum aðferðum, sýnatöku af jarðlögum hafsbotnsins án borunar og borunar eftir sýnum af jarðlögum allt að 25 metrum niður fyrir hafsbotn. Leyfi til leitar að kolvetni er ekki sérleyfi og veitir leyfishafa ekki rétt til borunar eftir kolvetni, vinnslu kolvetnis eða forgangsrétt til að fá slík leyfi síðar. Umsókn um leyfi til leitar er ekki háð sérstakri opnun svæðis eða útboðsferli.
Leyfi til rannsókna og vinnslu á kolvetni skv. 7. og 8. gr. laga nr. 13/2001 eru sérleyfi og veitt í kjölfar útboðs í samræmi við ákvæði laganna. Í nánar tilteknum tilvikum er heimilt að taka til greina umsóknir utan útboðstímabils í samræmi við 5. mgr. 8. gr. laganna. Slíkt leyfi felur í sér einkarétt leyfishafa til rannsókna og vinnslu. Lögin fela meðal annars í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 94/22/EB um skilyrði fyrir veitingu og notkun leyfa til að leita að, rannsaka og vinna kolvatnsefni, en megintilgangur tilskipunarinnar er að tryggja jafnan aðgang að starfsemi er varðar leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Fram kemur í tilskipuninni að aðildarríkin hafi yfirráðarétt yfir kolvetnisauðlindum á sínu yfirráðasvæði, þar á meðal rétt til þess að ákveða hvaða svæði verði gerð aðgengileg til að stunda á þeim leit, rannsóknir eða vinnslu kolvetnis.
1.1.3. Lög um skattlagningu á kolvetnisvinnslu, nr. 109/2011.
Lögin taka til skattlagningar á allar tekjur af rannsóknum, vinnslu og sölu kolvetnis, þ.m.t. öll afleidd starfsemi, svo sem flutningur í leiðslum eða með skipum og önnur vinna og þjónusta sem innt er af hendi í landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunni Íslands eða á samliggjandi hafsvæði þar sem kolvetnisauðlind nær yfir miðlínu annars ríkis þegar réttur til kolvetnis fellur til Íslands samkvæmt samningi við hitt ríkið eða á öðrum svæðum, enda hafi Ísland rétt til að skattleggja þá starfsemi og vinnu samkvæmt almennum rétti eða sérstökum samningum við erlent ríki. Skattskyldur leyfishafi samkvæmt lögunum er hver sá aðili sem fengið hefur leyfi eða hlutdeild í leyfi til rannsókna eða vinnslu kolvetnis samkvæmt lögum um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001.
1.1.4. Lög um stofnun hlutafélags um þátttöku íslenska ríkisins í kolvetnisstarfsemi, nr. 6/2015.
Samkvæmt lögunum er ráðherra heimilt að stofna opinbert hlutafélag í eigu ríkisins sem hefur það að markmiði að gæta hagsmuna íslenska ríkisins vegna þátttöku þess í kolvetnisstarfsemi, samkvæmt lögum um leit rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001.
1.1.5. Ýmis lög.
Í frumvarpinu er gerð tillaga um breytingar á ýmsum lögum þar sem er að finna efnisákvæði varðandi leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga innan efnahagslögsögunnar. Þannig ná lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, til slíkrar starfsemi og mæla fyrir um skyldu til að afla starfsleyfis Umhverfisstofnunar. Í lögum um brunavarnir, nr. 75/2000, er mælt fyrir um sérstakt öryggismat sem notandi mannvirkis, sem er fyrirhugað eða tilkomið vegna rannsókna og vinnslu kolvetnis, skal framkvæma og staðfestist af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Jafnframt skal Húsnæðis- og mannvirkjastofnun annast eldvarnareftirlit vegna þessara mannvirkja. Þá er í lögum um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, að finna vísun í kolvetnisvinnslu eða boranir tengdar henni. Að endingu er rétt að benda á að þetta frumvarp tekur til leitar, rannsókna og vinnslu utan netlaga og innan efnahagslögsögunnar. Um allar auðlindir í jörðu innan netlaga og á landi er fjallað í lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Samkvæmt því sem rakið er hér að framan gerir gildandi löggjöf, sem frumvarp þetta leggur til að verði felld brott eða breytt, ráð fyrir því að unnt sé að fá útgefið leyfi til leitar kolvetnis í efnahagslögsögunni sem og að stjórnvöld geti ákveðið að auglýsa eftir umsóknum um leyfi til rannsókna og vinnslu kolvetnis. Sú löggjöf samræmist ekki núverandi stefnu stjórnvalda í loftslagsmálum og orkuskiptum sem vísað er til í inngangskafla þessarar greinargerðar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, nr. 73/1990, verði breytt þannig að í þeim komi fram bann við leit, rannsóknum og vinnslu kolvetnis í efnahagslögsögunni. Því til samræmis falli úr gildi lög um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001, auk laga um skattlagningu á kolvetnisvinnslu, nr. 109/2011, og laga um stofnun hlutafélags um þátttöku íslenska ríkisins í kolvetnisstarfsemi, nr. 6/2015. Einnig eru lagðar til breytingar á ýmsum öðrum lögum þar sem er að finna efnisákvæði er varða kolvetnisstarfsemi. Að meginstefnu til er lagt til að þau efnisákvæði falli brott. Frumvarpið tekur ekki til leitar eða hagnýtingar annarra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga eða rannsókna og nýtingar auðlinda á landi eða innan netlaga. Verði frumvarpið að lögum munu stjórnvöld ekki veita leyfi til leitar, rannsóknar eða vinnslu kolvetnis.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Íslenska ríkið er eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Þar af leiðandi gefur frumvarpið ekki tilefni til umfjöllunar um samræmi við ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar.
Íslenska ríkið getur í krafti fullveldis síns ákveðið að banna leit og vinnslu olíu í efnahagslögsögu sinni. Ákveði ríkið að heimila slíka starfsemi þarf að innleiða aftur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 94/22/EB um skilyrði fyrir veitingu og notkun leyfa til að leita að, rannsaka og vinna kolvetni.
5. Samráð.
Við undirbúning frumvarps þessa var haft samráð við Orkustofnun og utanríkisráðuneytið. Áform um lagasetninguna voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 28. janúar 2022 (mál nr. S-22/2022) og bárust umsagnir frá Landvernd og Umhverfisstofnun.
Landvernd styður áform um lagasetninguna og telur þau nauðsynleg til að staðfesta yfirlýstan vilja Íslands í verki til þess að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Að mati Landverndar eru áformin í samræmi við orkustefnu Íslands þar sem meðal annars er gert er ráð fyrir því að Ísland verði jarðefnaeldsneytislaust árið 2050, við stjórnarsáttmálann þar sem Ísland skal verða jarðefnaeldsneytislaust fyrir 2040 og við Parísarsáttmálann. Landvernd bendir jafnframt á þann möguleika að Ísland gerist aðili að bandalagi þjóða sem hafi skuldbundið sig til þess að leyfa ekki nýja olíu- og gasvinnslu (e. Beyond Oil and Gas Alliance). Landvernd gerir hins vegar í umsögninni athugasemd við notkun hugtaksins kolvetni þar sem kolvetni séu langar sykurkeðjur og trefjar (e. carbohydrates) en jarðefnaeldsneyti fitusækin efni sem kalla megi vetniskolefni (e. hydrocarbons).
Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að brottfall laga nr. 13/2001 kunni að hafa áhrif á aðra löggjöf, svo sem tiltekin ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
Vegna ábendingar Landverndar er rétt að nefna að íslensk stjórnvöld hafa fylgst með myndun bandalags þjóða sem hafa skuldbundið sig til að leyfa ekki nýja olíu- og gasvinnslu (e. Beyond Oil and Gas Alliance) sem hleypt var af stokkunum á aðildarríkjafundi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna frá 2021. Verði frumvarpið að lögum væri það traustur grundvöllur fyrir þátttöku Íslands ef ákveðið yrði að sækjast eftir henni. Vegna ábendingar Landverndar um notkun hugtaksins kolvetni er bent á að í meðförum Alþingis á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 13/2001 á 126. löggjafarþingi 2000–2001 var hugtakið rætt í iðnaðarnefnd. Í nefndaráliti (þskj. 733, 175. mál) segir:
Við meðferð frumvarpsins í nefndinni var töluvert rætt um notkun hugtaksins kolvetni þegar átt er við jarðefni á borð við olíu og gas og því velt upp hvort ruglingur kynni að skapast við hugtakið kolvetni (carbohydrates) eins og það er notað í matvælafræði. Hugtakið kolvetni eins og það er notað í frumvarpinu er þýðing á orðinu „hydrocarbon“, en það hefur einnig verið þýtt sem kolvatnsefni. Nefndin telur að best fari á því að nota hugtakið kolvetni áfram þar sem með því fæst innra samræmi gagnvart öðrum hugtökum efnafræðinnar. Þá má nefna að við meðferð málsins var nefndinni kynnt að Íslensk málstöð vísar á Ingvar Árnason, dósent í ólífrænni efnafræði við Háskóla Íslands, um heppilega þýðingu á hugtakinu „hydrocarbon“, en hann er þeirrar skoðunar að rétt sé að nota orðið kolvetni yfir þau jarðefni sem hér er átt við. Auk þess bendir nefndin á að um hugtakið kolvetni eins og það er notað í matvælafræði hafa einnig verið notuð orðin kolhýdröt eða sykrur.
Með vísan í framangreint nefndarálit er í þessu frumvarpi ekki gerð tillaga um að víkja frá notkun á hugtakinu kolvetni eins og það er notað í lögum nr. 13/2001. Þá er í frumvarpinu lagðar til breytingar á ýmsum lögum vegna banns við leit, rannsókn og vinnslu kolvetnis í efnahagslögsögunni vegna athugasemda í umsögn Umhverfisstofnunar.
Frumvarpið var kynnt í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 14. janúar 2022 (mál nr. S-37/2022). Þrjár umsagnir bárust um frumvarpið, frá Landvernd, Fjarðarbyggð og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.
Landvernd ítrekar stuðning gagnvart frumvarpinu í umsögn sinni vegna frumvarpsins. Eru sjónarmið Landverndar sem lýst er í umsögn samtakanna sambærileg þeim sem bárust vegna áforma um lagasetninguna. Vísast um það til umfjöllunar hér að framan.
Fjarðarbyggð bendir í umsögn sinni á að sveitarfélagið hafi verið þátttakandi í fyrirhugaðri uppbyggingu við þjónustu og leit í tengslum við Drekasvæðið. Fjarðarbyggðarhafnir hafi fljótlega orðið fyrir valinu sem þjónustuhafnir meðal þeirra aðila sem hafi framkvæmt frumrannsóknir við leit að olíu og gasi í samstarfi við Fljótsdalshérað sem nú sé hluti af Múlaþingi. Sveitarfélögin hafi átt gott samstarf um markaðssetningu á svæðum sveitarfélaganna. Gert hafi verið ráð fyrir nýtingu hafnarmannvirkja á Reyðarfirði auk uppbyggingar við þjónustu er snýr að leit og rannsóknum. Fjarðarbyggð telur mikilvægt að tryggðir verið orkukostir til framtíðar með orkuskipti og framleiðslu á rafeldsneyti innan lands í huga.
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun bendir á að með hliðsjón af efnisatriðum frumvarpsins sé jafnframt rétt að 16. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga um mannvirki, nr. 160/2010, verði felldur brott.
Gerð hefur verið breyting á frumvarpinu í ljósi umsagnar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þá hafa verið gerðar minni háttar lagatæknilegar breytingar sem óþarfi er að rekja.
6. Mat á áhrifum.
Lagasetningin hefur ekki áhrif á útgjöld hins opinbera. Frumvarpið er í samræmi við stefnu stjórnvalda um umhverfisvernd og sjálfbæra þróun. Verði frumvarpið að lögum er tryggt að ekki verði teknar ákvarðanir um að heimila tiltekna starfsemi sem er til þess fallin að hafa neikvæð áhrif á umhverfi og sjálfbæra þróun. Engir aðilar hafa leyfi til að stunda leit, rannsóknir eða vinnslu kolvetnis í efnahagslögsögunni í dag.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. og 3 gr.
Um 4.–6. gr.
Í 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna kemur fram að lögin nái einnig til starfsemi og framkvæmda í efnahagslögsögunni vegna rannsókna og vinnslu kolvetnis. Í 4. gr. frumvarps þessa er lagt til að umræddur málsliður falli brott.
VII. kafli laganna inniheldur einungis eina greina, 33. gr., sem felur í sér sérákvæði fyrir atvinnurekstur vegna rannsókna og vinnslu kolvetnis. Ákvæðið mælir fyrir um leyfisveitingu Umhverfisstofnunar og málsmeðferð fyrir atvinnurekstur vegna rannsókna og vinnslu kolvetnis. Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að VII. kafli laganna, sbr. 33. gr., falli brott.
Samkvæmt 10. tölul. II. viðauka laganna gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir rannsóknum og vinnslu kolvetnis. Í 6. gr. frumvarpsins er lagt til að 10. tölul. falli brott.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. og 10. gr.
Í 9. tölul. 3. gr. laganna er hugtakið losun skilgreint. Í b-lið ákvæðisins kemur fram að það teljist ekki losun þegar úrgangsefni eða önnur efni, sem beinlínis stafi frá rannsóknum eða nýtingu jarðefna í eða á hafsbotni berist í hafið nema um sé að ræða efni frá kolvetnisvinnslu eða borunum tengdum henni. Lagt er til að þessi vísun í kolvetnisvinnslu verði felld brott.
Í 38. tölul. A-hluta viðauka I við lögin eru rannsóknir og vinnsla kolvetnis tilgreind sem starfsemi sem geti valdið bráðamengun á hafi eða ströndum vegna eðlis starfseminnar og/eða nálægðar hennar við sjó. Lagt er til að töluliðurinn falli brott.
Um 11. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að lög um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, nr. 13/2001, falli úr gildi. Vísast til almennrar umfjöllunar í 3. kafla til nánari skýringar. Samhliða er lagt til brottfall laga um skattlagningu á kolvetnisvinnslu, nr. 109/2001, og laga um stofnun hlutafélags um þátttöku íslenska ríkisins í kolvetnisstarfsemi falli úr gildi enda taka þessi lög einungis til starfsemi samkvæmt lögum nr. 13/2001.
