Ferill 205. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 208 — 205. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um fjarskipti, lögum um íslensk landshöfuðlén
og lögum um Fjarskiptastofu (fjarskiptanet, skráning o.fl.).
Frá háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðherra.
I. KAFLI
Breyting á lögum um fjarskipti, nr. 70/2022.
1. gr.
Opinn heildsöluaðgangur að fjarskiptanetum sem notið hafa ríkisaðstoðar.
Verð fyrir aðgang að fjarskiptanetum skv. 1. mgr. skal að jafnaði byggjast á verðsamanburði eða á þeim meginreglum um heildsöluverð sem gilda á sömu eða svipuðum heildsölumörkuðum skv. 52. gr. Fjarskiptastofu er heimilt að veita undanþágu frá kröfu um að heildsöluaðgangur skuli byggjast á verðsamanburði standi fyrirhuguð nýting á fjarskiptaneti ekki undir heildsöluverði og undanþágan sé í samræmi við reglur um ríkisaðstoð. Í báðum tilvikum skal taka tillit til þeirrar ríkisaðstoðar sem netrekandi hefur fengið og fylgja leiðbeinandi reglum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) og framkvæmdastjórnar ESB um ríkisaðstoð fyrir breiðbandsþjónustu.
II. KAFLI
Breyting á lögum um íslensk landshöfuðlén, nr. 54/2021.
2. gr.
a. heiti léns,
b. dagsetningu skráningar,
c. nafn rétthafa,
d. netfang rétthafa og tæknilegs tengiliðs.
3. gr.
a. B-liður 1. mgr. orðast svo: ef lén er notað til að miðla efni sem er til þess fallið að hvetja til eða stuðla að broti á almennum hegningarlögum sem varðað getur sex ára fangelsi eða miðlun efnisins getur varðað við 121. gr., 175. gr. a, 199. gr. a, 206. gr., 210. gr. a, 210. gr. b, 232. gr., 232. gr. a, 233. gr., 233. gr. a og 233. gr. b almennra hegningarlaga, enda krefjist ríkir almanna- eða einkahagsmunir þess að léninu verði lokað.
b. Í stað orðanna „opinbers máls og öflun sönnunargagna í 2. mgr. kemur: rannsókn sakamáls.
4. gr.
Upplýsingar um rétthafa léns.
III. KAFLI
Breyting á lögum um Fjarskiptastofu, nr. 75/2021.
5. gr.
6. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið var áður flutt á 153. löggjafarþingi (947. mál) en náði ekki fram að ganga og er nú endurflutt með nokkrum breytingum. Fallið er frá tillögu um breytingu á lögum um fjarskipti sem varðar reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2021/1232 sem kveður á um undanþágur frá reglum um fjarskiptaleynd til að gera rafrænum þjónustuaðilum tímabundið kleift, með sérhæfðum sjálfvirkum hugbúnaði, að vakta hvort umferð um þeirra kerfi innihaldi barnaníðsefni. Umrædd reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn og undanþágan sem um ræðir og beiting hennar er viðameiri en fyrra frumvarp gerði ráð fyrir og því þykir rétt að bíða með að leggja til lögfestingu á henni þangað til að hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn. Með þessum breytingum er 1. og 3. gr. fyrra frumvarps felldar brott. Aðrar breytingar snerta umsagnir sem bárust við þinglega meðferð og rétt þykir að taka tilliti til. Þannig er fallið frá því að skráningarupplýsingar um skráningu léna þurfi að innihalda símanúmer rétthafa og tæknilegs tengiliðs í breytingum á lögum um íslensk landshöfuðlén. Nægilegt sé að netfang rétthafa og tæknilegs tengiliðs séu gefin upp og ákvæði um það verði í einum staflið, d-lið, í 2. mgr. 9. gr. laganna, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Þá er fallið frá því að orðin „eftir því sem við á“ séu í frumvarpstextanum í nýjum málslið sem lagt er til að bætist við 5. mgr. 25. gr. laga um Fjarskiptastofu og varðar þagnarskyldu stofnunarinnar um gögn um fjarskiptaöryggi samkvæmt fjarskiptalögum og um starfsemi netöryggissveitar samkvæmt lögum um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða.
Frumvarpið er samið í háskóla-, vísinda- og iðnaðarráðuneytinu og hefur að geyma nokkrar breytingar á lögum um fjarskipti, lögum um íslensk landshöfuðlén og lögum um Fjarskiptastofu. Forsaga og undirbúningur frumvarpsins er mismunandi eftir því hvaða lög eiga í hlut. Breytingar sem lagðar eru til á lögum um fjarskipti og Fjarskiptastofu, sem snúa að markmiðum þeirra og framkvæmd, voru unnar í samráði við Fjarskiptastofu. Breytingar á lögum um íslensk landshöfuðlén eiga rætur í vinnu sem átt hefur sér stað til að bregðast við netglæpum. Ábendingar frá stjórnvöldum hér á landi hafa borist um nauðsyn þess að lögfesta lágmarksskráningarupplýsingar varðandi skráningu léna í rétthafaskrá sem ekki hafa verið tiltækar fram að þessu, auk upplýsingaskyldu skráningarstofu og skráningaraðila til tiltekinna stjórnvalda samkvæmt beiðni þeirra og skyldu sömu aðila til að aðstoða við rannsókn sakamála.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Það er áskorun fyrir stjórnvöld að gæta að því að löggjöf á sviði fjarskipta og netöryggis haldi í við hina hröðu tækniþróun sem hefur átt sér stað á undanförnum áratugum.
Fjarskipti gegna lykilhlutverki við að tryggja mikilvæga innviði samfélagsins og eru grundvöllur fyrir þjónustu á svo mörgum öðrum sviðum. Því er sérstaklega mikilvægt að huga að því að öll umgjörð fjarskipta sé eins og best verður á kosið. Þrátt fyrir að Ísland standi mjög framarlega í alþjóðlegum samanburði hvað varðar grunnlag fjarskipta, þ.e. gæði og fjölda há-hraðanettenginga á landsvísu, er einnig mikilvægt að tryggja næsta lag, þ.e. öryggi fjarskiptanna, til að grunnvirki þeirra nýtist sem best. Nauðsynlegt er að hafa frumkvæði á þessu sviði til þess að halda í við tækniþróun og nýta þau tækifæri sem bjóðast til úrbóta. Því þarf að setja inn ný ákvæði í lög um fjarskipti um opinn aðgang að fjarskiptanetum sem notið hafa ríkisaðstoðar, setja þarf ný viðmið um verðlagningu slíkra neta og að veita Fjarskiptastofu heimild til að skera úr um ágreining þegar hann er til staðar. Á þessu er tekið í frumvarpinu.
Þá eru lagðar til breytingar á lögum um íslensk landshöfuðlén með því að setja lágmarksreglur um hverjir séu skráðir rétthafar léna. Er þá einkum horft til getu til að sporna við netglæpum. Lög um íslensk landshöfuðlén voru fyrst sett árið 2021. Markmið laganna er að stuðla að öruggum, hagkvæmum og skilvirkum aðgangi að íslenskum landshöfuðlénum og styrkja tengsl þeirra við Ísland, með því að kveða á um örugga, gagnsæja og skilvirka umsýslu þeirra. Markmiðið með þeim breytingum sem frumvarp þetta kveður á um er að skerpa á reglum um lénaskráningar, þannig að yfirvöld geti haft hendur í hári ábyrgðarmanna léna sem gerast brotlegir við lög. Það þarf að vera skýrt að rétthafi léns beri ábyrgð á því efni sem birt er á viðkomandi léni. Í lénalögunum er ekki nægilega skýrt hvaða heimildir lögregla hefur til þess að afla upplýsinga um ábyrgðaraðila tiltekinna léna og upp hafa komið mál þar sem ekki hefur verið hægt að verða við eðlilegum beiðnum um upplýsingar um hver sé ábyrgðarmaður tiltekinna vefsíðna sem hafa að geyma ólögmætt efni. Af því leiðir að það er ekki nægilega skýrt hvernig lögregla á að takast á við glæpi á netinu í þeim tilvikum þar sem um er að ræða brot á vefsíðum sem heyra undir landshöfuðlénið .IS.
Ábendingar bárust samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu, nú háskóla- iðnaðar- og nýsköpunarráðuneyti, og dómsmálaráðuneytinu 11. janúar 2022 í formi sameiginlegs minnisblaðs frá Fjarskiptastofu, Persónuvernd, ríkissaksóknara og ríkislögreglustjóra með yfirskriftinni „Áskoranir vegna mála sem tengjast starfsemi vefhýsingarfyrirtækja með staðfestu á Íslandi, þar sem viðskiptavinum er boðin upplýsingaleynd.“ Þar kom fram að stofnanirnar stæðu frammi fyrir verulegum áskorunum, þar sem litlar kröfur virtust gerðar til þjónustuveitenda sem byðu upp á upplýsingaleynd og staðgengilsþjónustu við vefhýsingu og lénaskráningu undir .is höfuðléninu. Veruleg aukning hefði orðið á málum sem tengdust rafrænum þjónustuveitendum, þ.e. skráningaraðilum og hýsingaraðilum af þessu tagi, sem birtist meðal annars í fjölgun fyrirspurna og aðstoðarbeiðna til fyrrnefndra stofnana. Fjarskiptastofa hefði áhyggjur af vefsíðum með þjónustu til vefveiða (e. phishing) og vefsíðum sem nýttar væru til netárása. Telji stofnunin að hér sé um þjóðaröryggismál að ræða þar sem önnur ríki geti lokað á netumferð frá Íslandi ef ekki verði komið í veg fyrir slíka misnotkun. Þá kom fram að Persónuvernd gæti ekki uppfyllt skyldur sínar í tilteknum málum, þar sem ekki væri hægt að krefja þjónustuaðila upplýsinga um hverjir væru ábyrgðaraðilar efnis á netinu. Af hálfu ríkissaksóknara kom fram að stofnunin gæti ekki orðið við erlendum réttarbeiðnum sem henni væri skylt að aðstoða við og gæti ekki upplýst um hver væri ábyrgðaraðili t.d. netfangs eða vefsíðu. Að síðustu kom fram af hálfu lögreglu að þessi staða bitnaði á rannsóknum lögreglu vegna innlendra og erlendra mála, meðal annars vegna barnaníðsefnis, hatursáróðurs og fleira. Þessar fjórar stofnanir þyrftu því að kljást við mismunandi vandamál en rótin að vandanum virtist þó í grundvallaratriðum vera sú að eins konar „nafnleysisþjónustur“ gætu skráð lén og hýsingarþjónustu hérlendis í skjóli nafnleysis. Upplýsingar um ábyrgðaraðila lægju ekki fyrir hjá þjónustuveitendum, sem þó væru skráðir hér á landi.
Til þess að ná utan um framangreint var talið æskilegt að skoða hvort ríkari kröfur mætti gera til þjónustuveitenda eða annarra milligönguaðila, sem veita þjónustu af því tagi sem hér um ræðir. Æskilegt væri að skoða hvort gera þyrfti tillögur að breytingum á lögum um íslensk landshöfuðlén, nr. 54/2021, varðandi gerviskráningar og heimildir lögreglu í tengslum við lokun léna, lögum um rafræn viðskipti og aðra rafræna þjónustu, nr. 30/2002, varðandi kröfur til milligönguaðila rafrænnar þjónustu, og lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, um valdheimildir Persónuverndar hvað varðar þjónustuaðila vefþjónustu.
Innan háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytis hefur farið fram vinna við að skoða hvaða lausnir séu tækar og gera mætti tillögur um. Ráðuneytið kallaði eftir upplýsingum frá Fjarskiptastofu um hvernig eftirliti með lögum um íslensk landshöfuðlén væri háttað. Þá fundaði ráðuneytið með ISNIC, skráningarstofu landshöfuðlénsins .is, og í kjölfar þess fundar hófst vinna við nýja reglugerð um lénaskráningar, á grundvelli laga um íslensk landshöfuðlén, nr. 54/2021. Að mati ráðuneytisins þarf að skerpa á verklagi lögreglu gagnvart rekstraraðilum mikilvægra innviða, á borð við ISNIC, þegar upp koma alvarleg mál. Ávallt þarf að gæta að sjónarmiðum um réttaröryggi en tryggja um leið að aðilar sem telja á sér brotið hafi leiðir til þess að leita réttar síns. Mikilvægt er að í reglum um skráningu léna og hýsingarþjónustu sé skýrt hverjir séu raunverulegir ábyrgðaraðilar efnis á netinu. Með því móti væri að miklu leyti svarað því ákalli sem fram kemur í fyrrnefndu minnisblaði Persónuverndar, Fjarskiptastofu, ríkislögreglustjóra og ríkissaksóknara.
Í frumvarpinu eru lagðar til orðalagsbreytingar á heimildarákvæði laga um íslensk landshöfuðlén um lokun og haldlagningu skráðra léna, þar sem skýrar er tekið á því til hvaða brota á almennum hegningarlögum umrædd heimild getur náð, auk upplýsingaskyldu skráningarstofu og skráningaraðila til tiltekinna stjórnvalda samkvæmt beiðni þeirra og skyldu sömu aðila um aðstoð við rannsókn sakamála.
Að síðustu er nauðsynlegt að breyta ákvæðum laga um Fjarskiptastofu varðandi þagnarskyldu vegna gagna og upplýsinga um netöryggi á sviði fjarskipta. Mikilvægt er að sama þagnarskylda gildi um Fjarskiptastofu varðandi slík gögn samkvæmt lögum um fjarskipti, nr. 70/2022, og lögum um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða, nr. 78/2019.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um fjarskipti, nr. 70 /2022, lögum um íslensk landshöfuðlén, nr. 54/2021, og lögum um Fjarskiptastofu, nr. 75/2021. Tilgangur þessara breytinga er þríþættur.
Í fyrsta lagi er þörf á nýju ákvæði í lög um fjarskipti um opinn aðgang að fjarskiptanetum sem notið hafa ríkisaðstoðar, setja ný viðmið um verðlagningu slíkra neta og veita Fjarskiptastofu heimild til að skera úr um ágreining þegar hann er til staðar. Jafnframt að stofnunin fái heimild til að veita undanþágu frá kröfu um að heildsöluaðgangur skuli byggjast á verðsamanburði, ef fyrirhuguð nýting á fjarskiptanetinu mun ekki standa undir slíku heildsöluverði.
Í öðru lagi er um að ræða breytingu á lögum um íslensk landshöfuðlén með það að markmiði að auka getu til að sporna við netglæpum. Auðvelda þarf lögreglu og eftir atvikum öðrum þar til bærum yfirvöldum, að takast á við glæpi á netinu með því að skerpa á heimildum lögreglu og verklagsreglum um samskipti milli lögreglu og skráningarstofu íslenskra léna. Breytingunum er ætlað að mæta því. Þá er skýrar vísað til hvaða brota á almennum hegningarlögum heimild til lokunar léna nær til samkvæmt lögunum, auk upplýsingaskyldu skráningarstofu og skráningaraðila til tiltekinna stjórnvalda samkvæmt beiðni þeirra og skyldu sömu aðila til að aðstoða við rannsókn sakamála.
Í þriðja lagi er um að ræða breytingu á lögum um Fjarskiptastofu með það að markmiði að lögfesta sérstaka þagnarskyldu vegna gagna og upplýsinga um netöryggi á sviði fjarskipta. Sambærilegt ákvæði er að finna í lögum um fjarskipti, nr. 70/2022, og lögum um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða, nr. 78/2019.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Efni frumvarpsins gefur hvorki tilefni til að ætla að það stangist á við stjórnarskrá né að það stangist á við alþjóðlegar skuldbindingar.
5. Samráð.
Frumvarpið var unnið í samráði við Fjarskiptastofu, auk þess sem frumvarpið byggist á ábendingum í formi minnisblaðs frá Fjarskiptastofu, Persónuvernd, ríkissaksóknara og ríkislögreglustjóra, eins og áður er rakið. Einnig hefur verið haft samráð við dómsmálaráðuneytið um viðurlagaákvæði frumvarpsins. Áform um lagasetningu voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-241/2022) á tímabilinu 22. desember 2022 til 12. janúar 2023, auk þess sem drög að frumvarpinu voru birt til umsagnar í samráðsgátt 24. febrúar til 10. mars 2023 (mál nr. S-43/2023).
Umsagnir bárust frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Snerru ehf. um frumvarpið sem vörðuðu 2. gr. þess, en umsagnirnar þóttu ekki gefa tilefni til breytinga á umræddri grein. Þær vörðuðu álitamál um verðlagningu heildsöluverðs með tilliti til kostnaðar sveitarfélaga af uppsetningu fjarskiptaneta sem notið hafa ríkisaðstoðar. Samkvæmt frumvarpinu mun Fjarskiptastofa úrskurða, komi til ágreinings um verðlagninguna og margvísleg sjónarmið munu þar koma til skoðunar. Við þinglega meðferð fyrra frumvarps bárust umhverfis- og samgöngunefnd umsagnir um það frá Fjarskiptastofu, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, ríkislögreglustjóra og Internet á Íslandi hf. (ISNIC). Háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytið skilaði minnisblaði til nefndarinnar um afstöðu ráðuneytisins til umsagnanna og tekur þetta frumvarp mið af því.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið varðar fyrst og fremst almenning og almannahagsmuni, fjarskiptafyrirtæki og skráningarstofu íslenskra landshöfuðléna. Frumvarpinu er ætlað að auðvelda stjórnsýslunni og löggæsluyfirvöldum að takast á við netglæpi. Um töluvert skeið hafa fjarskiptafyrirtæki kallað eftir skýrari reglum um aðgang að ríkisstyrktum fjarskiptainnviðum. Er hér lagt til að leyst verði úr því með því að veita Fjarskiptastofu heimild í lögum til þess að skera úr um ágreining milli fjarskiptafyrirtækja um aðgang að slíkum fjarskiptanetum. Varðandi breytingar á skilyrðum gagnvart skráningarstofu er þar fyrst og fremst um að ræða breytingar til skýringar og skerpt er á reglum sem þegar eru í gildi, en ekki er um að ræða íþyngjandi breytingar og áhrif á skráningarstofu því hverfandi.
Varðandi mat á áhrifum frumvarpsins á jafnrétti er horft til skýrslu fjarskiptasjóðs frá maí 2021 um samfélagsleg áhrif af verkefninu „Ísland ljóstengt“ þar sem færð eru rök fyrir því að bætt fjarskipti, einkum í dreifbýli, bæti lífsgæði allra en einkum kvenna. Frumvarpinu er m.a. ætlað að auka hagkvæma nýtingu á styrktum fjarskiptanetum í dreifbýli. Þá eru auknar heimildir lögreglu í frumvarpinu til þess fallnar að sporna gegn stafrænu kynbundnu ofbeldi.
Verði frumvarpið að lögum munu lögregluyfirvöld fá skýrari heimild til að bregðast við ef lén hefur t.d. tengsl við skipulagða brotastarfsemi.
Kostnaður hins opinbera vegna eftirlits Fjarskiptastofu vegna frumvarpsins, verði það að lögum, er talinn óverulegur og frumvarpið hefur því ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs.
Það er mat háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytis að áhrif af lagabreytingunni séu jákvæð og mikilvæg. Í heild er samfélagslegur ávinningur talinn umtalsvert meiri en ef ekki væri aðhafst, enda eru traust fjarskipti undirstaða fyrir svo margt í nútímasamfélagi.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Verð fyrir aðgang skal að jafnaði byggjast á verðsamanburði, ef mögulegt er, en að öðrum kosti á þeim meginreglum sem Fjarskiptastofa beitir við ákvarðanir um verð á hliðstæðum mörkuðum. Í báðum tilvikum skal taka tillit til þeirrar ríkisaðstoðar sem netrekandi hefur fengið og fylgja leiðbeiningum ESB um ríkisaðstoð fyrir breiðbandsþjónustu. Heimilt verði að veita undanþágu frá kröfu um að verð byggist á samanburði, sbr. 2. mgr. nýrrar 38. gr. a, ef sýnt þykir að slíkt heildsöluverð standi ekki undir rekstri netsins að teknu tilliti til áætlaðrar nýtingar þess. Tillagan að ákvæði þessu á rætur að rekja til leiðbeininga Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um beitingu ríkisstyrkjareglna í tengslum við hraða uppbyggingu háhraðaneta, sem lúta m.a. að úrlausn ágreinings um aðgang að ríkisstyrktum innviðum og samþykki gjaldskrár fyrir slíkan aðgang. Stofnunin gaf út leiðbeiningar 20. febrúar 2013 og gerðar voru breytingar á þeim 16. júlí 2014. Lúta leiðbeiningarnar einnig m.a. að hlutverki fjarskiptaeftirlitsstofnana sem ráðgefandi aðila gagnvart hinu opinbera varðandi útfærslu og framkvæmd ríkisaðstoðar við uppbyggingu fjarskiptainnviða. Í leiðbeiningunum er mælst til þess að stjórnvöld og löggjafinn búi til tilhlýðilegan lagagrundvöll fyrir stjórnvöld sem sinna fjarskiptaeftirliti til að sinna þessum verkefnum (sbr. 38. mgr. leiðbeininganna). Við túlkun og beitingu á þessu ákvæði frumvarpsins ber að styðjast við umræddar leiðbeiningar. Þá skal áréttað að Fjarskiptastofa er stjórnvald og er einnig bundin af stjórnsýslulögum við beitingu undanþágunnar, þ.m.t. meðalhófs- og jafnræðisreglu, auk málefnalegra sjónarmiða þannig að taka verður tilliti til hagsmuna sveitarfélaganna og fjarskiptafyrirtækjanna við beitingu undanþágunnar auk markmiða fjarskiptalaga um að tryggja aðgengileg, greið, hagkvæm, skilvirk og örugg fjarskipti hér á landi sem og að auka vernd og valmöguleika neytenda og stuðla að virkri samkeppni, hagkvæmum fjárfestingum og nýsköpun á fjarskiptamarkaði.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Skilyrðið í b-lið um að ríkir almanna- eða einkahagsmunir þurfi að vera til staðar til að krafist verði lokunar léns er nýmæli í lögunum. Er skilyrðið sambærilegt því sem er að finna í ákvæði 83. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, er varðar stafrænar rannsóknarheimildir. Mat á því hvort að ríkir almanna- eða einkahagsmunir þurfi að vera staðar þarf ávallt að fara fram þegar krafist er lokunar léns.
Í lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008, sem leystu af hólmi lög um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, er ekki vísað til opinberra mála lengur heldur sakamála og því er í b-lið 5. gr. lagt til að vísað verði til rannsóknar sakamáls í 2. mgr. 11. gr. í stað opinbers máls.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
