Ferill 726. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1088 — 726. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um rýni á fjárfestingum erlendra aðila vegna þjóðaröryggis og allsherjarreglu.
Frá forsætisráðherra.
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið og gildissvið.
Lög þessi gilda um ráðstafanir sem lúta að innlendum rekstraraðilum, eignum og starfsemi sem fellur undir II. og III. kafla.
2. gr.
Orðskýringar.
1. Þjóðaröryggi: Verndarhagsmunir sem varða friðhelgi yfirráðasvæðis, sjálfstæði og fullveldi Íslands, sem og öryggi borgaranna, stjórnkerfisins og mikilvægra innviða samfélagsins, svo sem nánar er tilgreint í þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland.
2. Allsherjarregla: Aðstæður sem eru nauðsynlegur þáttur í sjálfstæðu, lýðræðislegu og öruggu samfélagi, þar á meðal almannaöryggi, almannaheilbrigði og friðhelgi borgaranna.
3. Staðfesta: Þar sem fyrirtæki eða lögaðili er skráður til heimilis eða hann telur heimili sitt samkvæmt samþykktum sínum.
4. Innlendur rekstraraðili: Fyrirtæki, lögaðili eða rekstrareining með staðfestu hér á landi án tillits til þess hvernig rekstrarformi og eignarhaldi er háttað, og óháð eðli og tilgangi starfseminnar, þ.m.t. hvort rekstur sé hagnaðardrifinn eða ekki.
5. Viðkvæm svið: Starfsemi, eignir og réttindi sem tilgreind eru í 3. gr. og nánar í reglugerð sem ráðherra setur á grundvelli ákvæðisins.
6. Erlendur aðili:
a. Einstaklingur sem er ekki íslenskur ríkisborgari.
b. Lögaðili sem hefur ekki staðfestu á Íslandi, hvort sem hann stundar starfsemi hér á landi eða ekki, svo og útibú slíks lögaðila hér á landi eða erlendis.
c. Erlent ríki, stjórnvald, sveitarfélag, opinbert fyrirtæki eða annars konar erlendur opinber aðili.
d. Fjárvörslusjóður eða sambærilegur aðili sem er að einhverju leyti í raunverulegri eigu einstaklings eða einstaklinga sem eru ekki íslenskir ríkisborgarar, eða er annars í eigu eða undir verulegum áhrifum eða yfirráðum aðila sem falla undir annan eða aðra stafliði þessa töluliðar.
e. Annars konar erlendur aðili eftir því sem nánar er tilgreint í reglugerð sem ráðherra setur.
f. Innlendur rekstraraðili ef 25% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti hans er beint eða óbeint í eigu erlends eða erlendra aðila sem falla undir annan eða aðra stafliði þessa töluliðar miðað við samanlagða hlutdeild þeirra.
g. Innlendur rekstraraðili ef hann er beint eða óbeint undir verulegum áhrifum eða yfirráðum erlends eða erlendra aðila sem falla undir annan eða aðra stafliði þessa töluliðar miðað við samanlagða hlutdeild þeirra.
7. Ráðstöfun: Fjárfesting, samningur, viðskiptagerningur eða annar atburður sem getur sætt rýni samkvæmt ákvæðum laga þessara.
8. Veruleg áhrif: Aðstaða til að hafa áhrif, sem geta ekki talist minni háttar, á stefnu, stjórn, rekstur, fjárhag, eignir eða réttindi tiltekinnar starfsemi, hvort sem sú aðstaða helgast af eignarhlut eða atkvæðisrétti, samningum eða öðrum atvikum eða aðstæðum.
9. Yfirráð: Vald til að ráða yfir stefnu, stjórn, rekstri, fjárhag, eignum eða réttindum tiltekinnar starfsemi, hvort sem yfirráðin helgast af eignarhlut eða atkvæðisrétti, samningum eða öðrum atvikum eða aðstæðum.
10. Nýstofnun rekstraraðila: Stofnun lögaðila án þess að lögaðilinn taki að öllu eða verulegu leyti yfir eignir, rekstur eða réttindi frá þriðja aðila.
11. Eignarráð yfir fasteign: Beinn eignarréttur, veðréttindi eða önnur tryggingarréttindi eða afnota- eða nýtingarréttur til lengri tíma en sjö ára yfir fasteign í heild eða að hluta, þ.m.t. tilteknum mannvirkjum, tilteknum eignarhlutum í fasteign í óskiptri sameign eða náttúruauðlindum eða öðrum fasteignaréttindum sem standa í hlutrænum eða lagalegum tengslum við fasteign.
12. Rýni: Greining og mat á því hvort ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu.
13. Tengdir aðilar:
a. Hjón, aðilar í skráðri sambúð og börn hjóna eða aðila í skráðri sambúð.
b. Félög innan sömu samstæðu.
c. Aðilar þar sem annar aðilinn fer með bein eða óbein yfirráð yfir hinum eða ef tveir eða fleiri lögaðilar eru beint eða óbeint undir yfirráðum sama aðila. Taka skal tillit til tengsla samkvæmt öðrum stafliðum þessa ákvæðis.
d. Lögaðili og aðili sem á beint eða óbeint 25% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti í lögaðilanum eða hefur veruleg áhrif yfir honum. Taka skal tillit til tengsla samkvæmt öðrum stafliðum þessa ákvæðis.
e. Lögaðili og stjórnarmaður hans og lögaðili og framkvæmdastjóri hans.
f. Aðilar sem bein eða óbein tengsl eru á milli, innan eða utan þess lögaðila sem í hlut á, hvort sem um er að ræða rík hagsmunatengsl eða persónuleg tengsl, reist á skyldleika, venslum eða vináttu, eða tengsl reist á fjárhagslegum hagsmunum eða samningum sem líklegir eru til að leiða til samstöðu aðila um að stýra málefnum lögaðila í samráði hvor eða hver við annan.
g. Tengdir aðilar samkvæmt settum reikningsskilareglum eins og þær hljóða hverju sinni, sbr. lög um ársreikninga.
3. gr.
Viðkvæm svið.
1. Mikilvæga innviði sem tengjast m.a. orku, hitaveitu, vatns- og fráveitu, samgöngum, flutningum, fjarskiptum, stafrænum grunnvirkjum, fjármálakerfi, vörnum landsins, stjórnkerfi, landhelgisgæslu, almannavörnum, löggæslu, neyðar- og viðbragðsþjónustu, réttarvörslu og heilbrigðiskerfi.
2. Útvegun eða framleiðslu á mikilvægum aðföngum, þ.m.t. í tengslum við orku eða hráefni eða vegna fæðuöryggis.
3. Nýtingu vatnsorku, jarðvarma, vindorku, náma og annarra jarðefna í þjóðlendum.
4. Meðhöndlun mikilvægra trúnaðarupplýsinga og verulegs magns viðkvæmra persónuupplýsinga. Einnig þjónusta á sviði netöryggis í þágu mikilvægra innviða skv. 1. tölul.
5. Framleiðslu eða þróun á hlutum með tvíþætt notagildi samkvæmt lögum um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit.
6. Framleiðslu eða þróun á annars konar mikilvægri tækni en fellur undir aðra töluliði þessarar greinar.
II. KAFLI
Ráðstafanir sem varða innlenda rekstraraðila.
4. gr.
Skylda til lengri tilkynningar vegna tiltekinna fjárfestinga o.fl.
Tilkynningarskylda til ráðherra skv. 1. mgr., að því er varðar innlenda rekstraraðila sem falla undir þá málsgrein, virkjast einnig í hvert sinn sem eignarhlutur eða atkvæðisréttur erlends aðila í innlendum rekstraraðila nær eða fer yfir 20%, 33%, 50%, 66% eða 100% af eignarhlutum eða atkvæðisrétti, beint eða óbeint. Sama gildir ef áhrif eða yfirráð erlends aðila yfir innlendum rekstraraðila aukast á samsvarandi hátt.
Tilkynningarskylda til ráðherra skv. 1. mgr. gildir einnig um eftirtaldar ráðstafanir:
1. Þegar innlendur rekstraraðili, sem telst jafnframt vera erlendur aðili, tekur upp starfsemi sem fellur undir 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. óháð því hvort rekstraraðilinn stundaði áður starfsemi á viðkvæmu sviði.
2. Þegar erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, beinan eignarrétt eða afnotarétt yfir eign eða réttindum sem teljast til mikilvægra innviða skv. 1. tölul. 3. gr. eða eru grundvöllur að auðlindanýtingu skv. 3. tölul. 3. gr.
Tilkynningarskylda samkvæmt ákvæðum þessarar greinar gildir ekki um ráðstafanir þar sem fjárframlag erlends aðila til innlends rekstraraðila er undir tilgreindri viðmiðunarfjárhæð miðað við samanlagt fjárframlag erlends aðila og tengdra aðila í allt að þrjú ár í kjölfar nýstofnunar viðkomandi rekstraraðila, enda fari erlendi aðilinn ásamt tengdum aðilum ekki með yfirráð yfir rekstraraðilanum. Ráðherra ákveður viðmiðunarfjárhæðina í reglugerð. Fjárhæðin breytist 1. janúar ár hvert í samræmi við vísitölu neysluverðs.
Þegar metið er hvort ráðstöfun sé tilkynningarskyld skv. 1.–3. mgr. skal miða við samanlagðan eignarhlut og atkvæðisrétt sem hlutaðeigandi erlendur aðili og tengdir aðilar fara beint eða óbeint með í innlendum rekstraraðila, óháð því hvort tengdu aðilarnir séu jafnframt erlendir aðilar. Á sama hátt skal líta á slíka aðila sem eina heild þegar metið er hvort veruleg áhrif eða yfirráð séu til staðar hjá erlendum aðila og hvort ráðstöfun nái fjárhæðarmörkum skv. 4. mgr. Þá skal telja með kauprétti, breytirétti og sambærileg réttindi sem unnt er að beita þegar í stað eða í náinni framtíð til að öðlast eignarhlut, atkvæðisrétt eða veruleg áhrif í innlendum rekstraraðila.
Tilkynningarskylda samkvæmt þessari grein stofnast um leið og viðkomandi ráðstöfun á sér stað með samningsgerð eða öðrum hætti. Tilkynningarskyldan hvílir á þeim erlenda aðila sem öðlast þau réttindi sem leiða af ráðstöfuninni.
Óheimilt er að hrinda í framkvæmd ráðstöfun sem er tilkynningarskyld samkvæmt þessari grein á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir.
5. gr.
Skylda til lengri tilkynningar vegna tiltekinna viðskiptasamninga.
1. Láns- eða fjármögnunarsamninga, til lengri tíma en eins árs, sem gerðir eru milli erlends aðila sem lánveitanda og innlends rekstraraðila sem lántaka og hinum síðarnefnda er ekki unnt að greiða lánið upp eða losna á annan hátt undan skuldbindingunni áður en samningstíminn rennur skeið sitt á enda.
2. Samninga um veðréttindi eða önnur tryggingarréttindi í innlendum rekstraraðila eða eignum eða starfsemi hans, ef fullnusta slíkra réttinda af hálfu erlends aðila myndi fela í sér tilkynningarskylda ráðstöfun skv. 4. gr.
3. Eftirtalda samstarfs- og viðskiptasamninga:
a. Samstarfsverkefni um rannsóknir eða þróunarstarfsemi þar sem erlendur viðsemjandi hefur rétt til að taka ákvörðun eða hefur neitunarvald um tilhögun, umfang eða viðfangsefni samstarfsins eða rétt til að nýta sér afurðir þess.
b. Birgjasamninga um útvegun á aðföngum til rekstraraðila sem varða mikilvæga þætti í starfsemi hans, þ.m.t. afhendingu á hráefni, fullunninni eða hálfunninni vöru, íhlutum eða hugbúnaði. Þá þarf samningur að uppfylla eitt eða fleiri eftirtalinna skilyrða: Rekstraraðili er bundinn við samninginn lengur en í 24 mánuði eða uppsagnarfrestur er lengri en 12 mánuðir, samningurinn veitir erlendum aðila rétt til að taka ákvörðun um hvernig aðföngin eru nýtt eða þeim ráðstafað, samningurinn veitir erlendum aðila aðgang án eftirlits að mannvirkjum eða kerfum rekstraraðila; eða það myndi valda verulegri röskun á starfsemi rekstraraðila ef samningurinn eða efndir hans féllu niður, m.a. að teknu tilliti til staðgöngumöguleika.
c. Rekstrar-, hönnunar-, byggingar- eða þjónustusamninga sem lúta að mikilvægum mannvirkjum, aðstöðu, búnaði eða kerfum rekstraraðila. Þá þarf samningur að uppfylla eitt eða fleiri eftirtalinna skilyrða: Rekstraraðili er bundinn við samninginn lengur en í 24 mánuði eða uppsagnarfrestur er lengri en 12 mánuðir, samningurinn veitir erlendum aðila rétt eða aðstöðu til að stýra þeim kerfum, búnaði eða öðrum þáttum sem hann tekur til, samningurinn veitir erlendum aðila rétt til aðgangs án eftirlits að mannvirkjum, aðstöðu, búnaði eða kerfum rekstraraðila; eða það myndi valda verulegri röskun á starfsemi rekstraraðila ef samningurinn eða efndir hans féllu niður, m.a. að teknu tilliti til staðgöngumöguleika.
Ákvæði 4.–7. mgr. 4. gr. gilda, eftir því sem við á, um ráðstafanir sem falla undir þessa grein, þ.m.t. bann við að ráðstöfun komi til framkvæmda á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir.
Ráðherra er heimilt að ákveða í reglugerð að samningar skv. 3. tölul. 1. mgr. skuli sjálfkrafa undanþegnir tilkynningarskyldu samkvæmt þessari grein ef þeir eru gerðir í samræmi við staðla sem nánar greinir eða vísað er til í reglugerð.
6. gr.
Skylda til styttri tilkynningar vegna tiltekinna fjárfestinga o.fl. Frumkvæðisrýni.
Ef erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, 25% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í innlendum rekstraraðila sem fellur ekki undir 3. gr. er ráðherra heimilt að beina þeim fyrirmælum til aðilans að ráðstöfunin skuli tilkynnt með styttri tilkynningu skv. 1. mgr. 9. gr. ef nauðsynlegt þykir vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu, enda séu ekki liðin meira en fimm ár frá því að ráðstöfunin átti sér stað.
Ákvæði 4.–6. mgr. 4. gr. gilda, eftir því sem við á, um ráðstafanir sem falla undir þessa grein. Ákvæði 4. mgr. 4. gr. gildir þó ekki um frumkvæðisrýni skv. 2. mgr. þessarar greinar.
Eftir að ráðherra hefur staðfest móttöku á fullnægjandi styttri tilkynningu um ráðstöfun skv. 1. eða 2. mgr. skal hann taka afstöðu til þess innan 10 virkra daga hvort hann krefjist lengri tilkynningar um ráðstöfunina skv. 2. mgr. 9. gr., sbr. 10. gr.
III. KAFLI
Ráðstafanir sem varða fasteignir og fasteignaréttindi.
7. gr.
Tilkynningarskyldar ráðstafanir.
1. Fasteignin sem um ræðir hefur verið skilgreind með sérstakt verndargildi, sbr. 3. mgr.
2. Sá erlendi aðili sem öðlast eignarráðin er erlent ríki, stjórnvald, sveitarfélag, opinbert fyrirtæki eða annars konar erlendur opinber aðili, nema um sé að ræða fasteign sem ætluð er til afnota fyrir sendiráð erlends ríkis hér á landi, þar á meðal til íbúðar fyrir þá sem þar starfa og veita því forstöðu.
3. Sá erlendi aðili sem öðlast eignarráðin fer, ásamt tengdum aðilum, með eignarráð yfir fasteign eða fasteignum hér á landi sem eru samanlagt 10.000 hektarar eða meira að stærð eða hafa fleiri en 40 fasteignanúmer, að meðtalinni þeirri fasteign sem viðkomandi ráðstöfun tekur til, en að undanskildum fasteignum í eigu lánastofnunar sem hún hefur leyst til sín til að tryggja fullnustu kröfu, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Við afmörkun á stærð fasteignar eða fasteigna skal ávallt miða við heildarstærð viðkomandi fasteignar eða fasteigna. Ef fasteign fylgir eignarhlutdeild í óskiptu landi skal telja óskipta landið með í heild sinni.
Ef lögaðili fer með eignarráð yfir fasteign gildir tilkynningarskylda skv. 1. mgr. með samsvarandi hætti ef erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, 10% eða meira af hlutafé eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í viðkomandi lögaðila.
Ráðherra getur ákveðið að tiltekin fasteign verði skilgreind með sérstakt verndargildi, sbr. 1. tölul. 1. mgr., ef nauðsynlegt þykir með tilliti til þjóðaröryggis eða allsherjarreglu, þ.m.t. ef um er að ræða fasteign sem tengist mikilvægum innviðum skv. 1. tölul. 3. gr. Ef ákvörðun skv. 1. málsl. lýtur að öryggis- eða varnarsvæði er hún háð samþykki þess ráðherra sem fer með málefni slíkra svæða. Sama á við ef um er að ræða fasteign sem er innan tilgreindra fjarlægðarmarka frá öryggis- eða varnarsvæði eða stendur annars í tengslum við slíkt svæði. Ákvörðun ráðherra skv. 1. málsl. skal þinglýst á viðkomandi fasteign ef því verður við komið. Ráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um framkvæmd þessa ákvæðis, þar á meðal um fjarlægðarmörk skv. 3. málsl.
Ákvæði 5.–7. mgr. 4. gr. gilda, eftir því sem við á, um ráðstafanir sem falla undir þessa grein, þ.m.t. bann við að ráðstöfun komi til framkvæmda á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir.
8. gr.
Frumkvæðisrýni.
Ef lögaðili fer með eignarráð yfir fasteign gildir heimild 1. mgr. með samsvarandi hætti og ef erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, 25% eða meira af hlutafé eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í viðkomandi lögaðila.
Eftir að ráðherra hefur staðfest móttöku á fullnægjandi styttri tilkynningu um ráðstöfun skv. 1. eða 2. mgr. skal hann taka afstöðu til þess innan 10 virkra daga hvort hann krefjist lengri tilkynningar um ráðstöfunina skv. 2. mgr. 9. gr., sbr. 10. gr.
IV. KAFLI
Málsmeðferð.
9. gr.
Form og efni tilkynninga o.fl. Forálit ráðherra.
Lengri tilkynning til ráðherra skal innihalda ítarlegar upplýsingar um ráðstöfun, þ.m.t. andlag og aðila að henni, helstu samningsskilmála sem þýðingu hafa, svo og raunverulega eigendur og eigendakeðju erlends aðila.
Tilkynningar skulu studdar fylgigögnum sem unnt er að sannreyna. Ráðherra setur nánari fyrirmæli í reglugerð um form og efni tilkynninga skv. 1. og 2. mgr. og fylgigögn. Ráðherra er jafnframt heimilt að ákveða að málsmeðferð skuli vera rafræn.
Erlendum aðila, sem á lögvarinna hagsmuna að gæta, er heimilt að leita eftir foráliti ráðherra á því hvort fyrirhuguð ráðstöfun sé tilkynningarskyld skv. 4. gr., 5. gr., 1. mgr. 6. gr. eða 7. gr. Telji ráðherra sér fært að láta slíkt forálit í té á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga er honum óskylt að rökstyðja álitið. Honum er einnig heimilt að synja beiðni um forálit án sérstaks rökstuðnings. Þá er ráðherra heimilt að ákveða í reglugerð að forálit samkvæmt þessu ákvæði skuli takmarkað við ákveðin skilyrði tilkynningarskyldu.
Án tillits til ákvæða II. og III. kafla er erlendum aðila heimilt að eigin frumkvæði að tilkynna ráðherra um ráðstöfun með lengri tilkynningu skv. 2. mgr.
10. gr.
Tveggja fasa málsmeðferð vegna lengri tilkynninga. Frestir.
Telji ráðherra að loknum fyrri fasa málsmeðferðar skv. 1. mgr. að ekki sé þörf fyrir frekari rýni á viðkomandi ráðstöfun verður hún samþykkt. Að öðrum kosti skal ráðherra tilkynna erlendum aðila um upphaf síðari fasa málsmeðferðar og skal hann þá innan 50 virkra daga þaðan í frá taka ákvörðun um niðurstöðu máls skv. 15. gr. Ráðherra er heimilt að framlengja frestinn um allt að 25 virka daga ef nauðsyn krefur.
11. gr.
Öflun upplýsinga.
Ráðherra getur í máli skv. 10. gr. beint því til erlends aðila að hann leggi fram staðfestingu löggilts endurskoðanda á réttmæti upplýsinga í lengri tilkynningu og fylgigögnum með henni, sbr. 2. mgr. 9. gr., eða réttmæti upplýsinga sem erlendur aðili lætur í té skv. 1. mgr. þessarar greinar. Staðfesting endurskoðanda skal innihalda yfirlýsingu um að hann sé óháður viðkomandi erlendum aðila og tengdum aðilum. Ef ekki er unnt að afla slíkrar staðfestingar endurskoðanda ber erlendum aðila að upplýsa ráðherra um ástæður þess.
12. gr.
Úrbætur.
Ef ráðherra gerir kröfu um að erlendur aðili bæti úr ófullnægjandi upplýsingagjöf skv. 11. gr. framlengist frestur skv. 10. gr. sjálfkrafa sem nemur fresti sem veittur er til úrbóta.
Ef erlendur aðili sinnir ekki kröfu ráðherra um úrbætur skv. 1. mgr. á fullnægjandi hátt og annmarkar eru verulegir getur ráðherra ákveðið að ekki verði af frekari meðferð máls skv. 10. gr. Ákvörðun ráðherra um að ljúka máli á þann hátt hefur sömu réttaráhrif og ákvörðun skv. 3. mgr. 15. gr., sbr. þó 4. mgr. þessarar greinar.
Ráðherra skal taka til greina beiðni erlends aðila um endurupptöku máls sem lokið hefur skv. 3. mgr., enda sé með beiðninni ráðin bót á þeim annmörkum sem voru ástæða þeirra málaloka. Skal frestur skv. 10. gr. þá reiknast eins og um nýtt mál sé að ræða.
13. gr.
Samráð.
Ráðherra er heimilt að óska eftir sjónarmiðum frá öðrum ráðherrum en greinir í 1. mgr. og öðrum stjórnvöldum eftir því sem nauðsynlegt þykir vegna meðferðar og úrlausnar máls.
14. gr.
Matsviðmið.
1. Hvort ráðstöfun hafi áhrif á starfsemi sem fellur undir viðkvæm svið skv. 3. gr. eða viðkomandi eignir eða réttindi hafi verið skilgreind með sérstakt verndargildi skv. 7. gr.
2. Hvort erlendur aðili tilheyri ríki utan Evrópska efnahagssvæðisins eða ríki sem Ísland á ekki í öryggis- og varnarsamstarfi við.
3. Hvaða orðspor erlendur aðili hafi sem og hvaða reynslu hann hafi af sambærilegum fjárfestingum eða viðskiptum hér á landi eða annars staðar.
4. Hvort eignarhald og stjórnskipulag erlends aðila sé gagnsætt svo að ekki fari milli mála hvernig raunverulegu eignarhaldi og eigendakeðju sé háttað.
5. Hvort vísbendingar séu um að erlent ríki eða erlendur opinber aðili tengist ráðstöfun í krafti eignarhalds, stjórnunartengsla, yfirráða, fjármögnunar eða annarra áhrifa.
6. Hvort hætta sé á að ráðstöfun tengist peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka eða tilraun til slíkrar háttsemi eða að erlendur aðili hafi á annan hátt verið viðriðinn ólögmæta eða refsiverða háttsemi hér á landi eða erlendis.
7. Hvort erlendur aðili sé eða hafi verið viðriðinn háttsemi sem hefur haft áhrif á öryggi eða allsherjarreglu á Íslandi eða í öðru ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins eða í ríki sem Ísland á í öryggis- og varnarsamstarfi við.
8. Hvort hætta sé á að ráðstöfun sé ósamrýmanleg efnahagslegum þvingunaraðgerðum sem Ísland hefur skuldbundið sig til að framfylgja.
9. Hvort upplýsingagjöf erlends aðila til ráðherra hafi verið fullnægjandi.
15. gr.
Ákvörðun.
Ef ráðherra telur ráðstöfun hafa í för með sér ógn við þjóðaröryggi eða allsherjarreglu getur hann samþykkt hana með skilyrðum sem miða að því að koma í veg fyrir slíka ógn. Ráðherra skal áður veita viðkomandi erlendum aðila hæfilegan frest til að koma á framfæri sjónarmiðum um möguleg skilyrði, og framlengist þá frestur skv. 10. gr. sjálfkrafa sem því nemur.
Ef ráðherra telur ráðstöfun hafa í för með sér ógn við þjóðaröryggi eða allsherjarreglu sem er þess eðlis að skilyrði skv. 2. mgr. verða ekki talin nægja til að koma í veg fyrir hana er honum heimilt að leggja bann við framgangi ráðstöfunarinnar og skal hún þá vera ógild. Hafi viðkomandi ráðstöfun þegar komið til framkvæmda að einhverju leyti skal ákvörðun ráðherra jafnframt mæla fyrir um að þær aðgerðir skuli ganga til baka þannig að sama ástandi verði komið á eins og ráðstöfunin hafi ekki átt sér stað, eftir því sem unnt er.
16. gr.
Breyting eða afturköllun ákvörðunar.
1. Ákvörðun ráðherra var byggð á röngum, villandi eða ófullnægjandi upplýsingum frá hlutaðeigandi erlendum aðila.
2. Brotið er gegn skilyrði sem ráðherra hefur sett skv. 2. mgr. 15. gr.
3. Verulegar breytingar verða á forsendum fyrir mati ráðherra á því hvort ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu.
V. KAFLI
Framfylgd laganna.
17. gr.
Úrræði vegna brota gegn lögunum o.fl.
1. 4. gr., 5. gr., 6. gr. og 7. gr. um tilkynningarskyldu, svo og ef ekki er orðið við kröfu ráðherra um tilkynningu á grundvelli 6. og 8. gr.
2. Skilyrðum skv. 2. mgr. 15. gr.
3. Ákvörðun ráðherra um að leggja bann við ráðstöfun og frekari framkvæmd hennar skv. 3. mgr. 15. gr., sbr. einnig 3. mgr. 12. gr.
4. Ákvörðun ráðherra um breytingu eða afturköllun ákvörðunar, sbr. 16. gr.
5. Bráðabirgðaákvörðun ráðherra skv. 18. gr.,
6. Ákvæðum stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru með heimild í ákvæðum laga þessara og lúta að atriðum skv. 1.–5. tölul., enda sé tilgreint í viðkomandi stjórnvaldsfyrirmælum að brot gegn viðkomandi ákvæðum geti verið grundvöllur að beitingu úrræða samkvæmt þessari grein.
Úrræðum samkvæmt þessari grein verður einnig beitt um ráðstafanir sem miða sýnilega að því að sniðganga ákvæði laga þessara, ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla eða ákvarðanir ráðherra á grundvelli laganna varðandi atriði sem greinir í 1.–6. tölul. 1. mgr., þar á meðal í tilvikum þar sem innlendur aðili er leppur fyrir erlendan aðila.
Í tilviki brots skv. 1. eða 2. mgr. skal ráðherra skora á hlutaðeigandi að láta af eða bæta úr broti án tafar. Ef þeirri áskorun ráðherra er ekki sinnt eða úrbætur eru hvorki mögulegar né raunhæfar er ráðherra heimilt að beita eftirfarandi úrræðum, einu eða fleiri saman eða hverju á eftir öðru, eftir því sem við á, í þeim tilgangi að koma á lögmætu ástandi:
1. Fyrirskipa að undið skuli ofan af ráðstöfun eða réttindum að viðlögðum dagsektum. Slík ákvörðun getur m.a. lotið að því að gripið skuli til nauðsynlegra ráðstafana til að losa um eignarhlut eða önnur réttindi hlutaðeigandi erlends aðila, þ.m.t. að réttindi séu boðin til sölu á markaði ef við á. Dagsektir skv. 1. málsl. geta numið frá 100.000 kr. til 2 millj. kr. á dag. Dagsektum skal fylgja lögveð í viðkomandi réttindum. Á grundvelli slíks lögveðs er ráðherra heimilt að krefjast nauðungarsölu á réttindunum til fullnustu dagsekta án undangengins dóms, sáttar eða fjárnáms.
2. Lýsa réttindi hlutaðeigandi aðila óvirk. Með stoð í þessu ákvæði getur ráðherra m.a. ákveðið að atkvæðisréttur í fyrirtæki eða lögaðila falli niður og skal þá litið fram hjá honum, m.a. við atkvæðagreiðslu á hluthafafundi og útgreiðslu arðs. Jafnframt getur ráðherra fellt niður ráðstöfunarheimild aðila yfir þeim réttindum sem um er að ræða.
3. Krefjast fyrir hönd ríkissjóðs innlausnar á réttindum hlutaðeigandi aðila. Náist ekki samkomulag um innlausnarverð skal fara um mat og greiðslu bóta eftir lögum um framkvæmd eignarnáms.
Í máli samkvæmt þessari grein er ráðherra heimilt að beina því til aðila að framfylgja ekki viðkomandi ráðstöfun eða láta af frekari framkvæmd hennar þar til fyrir liggur endanleg ákvörðun ráðherra um hvort úrræðum skv. 3. mgr. verði beitt.
Löggerningar og ráðstafanir sem brjóta í bága við ákvarðanir og fyrirmæli ráðherra samkvæmt þessari grein eru ógildar.
18. gr.
Bráðabirgðaákvörðun.
Bráðabirgðaákvörðun samkvæmt þessu ákvæði gildir þangað til ráðherra tekur endanlega ákvörðun í viðkomandi máli.
Löggerningar og ráðstafanir, sem brjóta í bága við ákvarðanir og fyrirmæli ráðherra samkvæmt ákvæðum þessarar greinar, eru ógildar.
19. gr.
Hlutverk annarra stjórnvalda við framkvæmd laga þessara.
Ríkisstofnun skal gera ráðherra viðvart ef grunur vaknar hjá henni um brot skv. 1. eða 2. mgr. 17. gr. eða brot gegn bráðabirgðaákvörðun skv. 18. gr.
Ráðherra er heimilt, með ákvörðun, að fela ríkisstofnun, einni eða fleiri, tilgreind verkefni sem lúta að framkvæmd laga þessara, svo og stjórnvaldsfyrirmæla og ákvarðana ráðherra á grundvelli þeirra, enda liggi fyrir samþykki hlutaðeigandi ráðherra.
VI. KAFLI
Ýmis ákvæði.
20. gr.
Þagnarskylda, meðferð upplýsinga og önnur atriði málsmeðferðar.
Þrátt fyrir 1. mgr. er heimilt að miðla gögnum og upplýsingum sem háð eru þagnarskyldu innan sama stjórnvalds. Stjórnvöld sem koma að framkvæmd laga þessara hafa jafnframt heimild til að deila gögnum og upplýsingum sín á milli vegna framkvæmdar laganna, m.a. í tengslum við upplýsingaöflun skv. 11. gr., samráð skv. 13. gr. og störf stýrihóps skv. 21. gr. Þá hafa hlutaðeigandi stjórnvöld í sama skyni heimild til að skiptast á gögnum og upplýsingum við erlend yfirvöld og fjölþjóðastofnanir samkvæmt beiðni hverju sinni eða samningi.
Ákvæði annarra laga um trúnaðar- eða þagnarskyldu víkja fyrir rétti ráðherra til upplýsingaöflunar samkvæmt lögum þessum, svo og miðlun upplýsinga skv. 2. mgr. Þó er stjórnvöldum óskylt að láta af hendi trúnaðarmerktar upplýsingar sem varða samskipti og samstarf við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir.
Öflun, miðlun og meðferð upplýsinga samkvæmt lögum þessum skal vera nauðsynleg fyrir framkvæmd þeirra og í samræmi við ákvæði laga og reglugerða um vernd persónuupplýsinga.
Ákvæði stjórnsýslulaga um rétt aðila til aðgangs að gögnum máls gilda ekki um meðferð mála samkvæmt lögum þessum. Ákvæði upplýsingalaga taka heldur ekki til gagna og upplýsinga sem tengjast málum samkvæmt lögum þessum.
Ráðherra er óskylt að kynna aðila tilteknar upplýsingar í máli, þ.m.t. upplýsingar sem liggja til grundvallar ákvörðun hans, ef nauðsynlegt er að þær fari leynt vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu.
Ráðherra er heimilt að birta kröfur, áskoranir og tilkynningar samkvæmt lögum þessum í Lögbirtingablaði ef ekki er unnt að staðreyna að hverjum þeim skuli beint sem aðila eða fyrirsvarsmanni. Ef enginn gefur sig fram við ráðherra sem aðili eða fyrirsvarsmaður vegna tiltekins máls eða tilviks að undangenginni birtingu í Lögbirtingablaði er ráðherra heimilt að tilnefna lögmann til að gæta hagsmuna hins óþekkta aðila þar til viðkomandi gefur sig fram.
Ráðherra er heimilt að kveða nánar á um framkvæmd þessarar greinar í reglugerð, þ.m.t. fyrirkomulag upplýsingaskipta milli stjórnvalda og erlendra samstarfsaðila. Þá er ráðherra heimilt, með samþykki ráðherra sem fer með utanríkis- og varnarmál, að ákveða að stjórnvöld sem koma að framkvæmd þessara laga taki þátt í fjölþjóðlegu samstarfi um fjárfestingarýni.
21. gr.
Stýrihópur.
Ráðherra, og hver þeirra ráðherra sem nefndir eru í 1. málsl. 1. mgr. 13. gr., tilnefnir einn fulltrúa til setu í stýrihópnum til eins árs í senn. Sá fulltrúi sem skipaður er af ráðherra skal vera formaður hópsins. Tilnefna skal jafnmarga varamenn með sama hætti. Stýrihópurinn getur eftir þörfum kallað til fulltrúa annarra ráðuneyta og ríkisstofnana til setu á fundum hópsins eða aflað gagna og upplýsinga frá þeim.
22. gr.
Málskot til dómstóla.
Ákvarðanir ráðherra samkvæmt lögum þessum má bera undir héraðsdóm til ógildingar, enda sé mál höfðað innan sex mánaða frá því að aðila varð kunnugt um viðkomandi ákvörðun.
Í dómsmáli skv. 1. mgr. er ráðherra heimilt, m.a. að eigin frumkvæði, að krefjast þess að skjal verði lagt fyrir dómara í trúnaði ef það hefur að geyma upplýsingar sem nauðsynlegt er að fari leynt vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu, sbr. 69. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Dómari tekur afstöðu til kröfu ráðherra með ákvörðun. Ákvæði þessarar málsgreinar gilda einnig í málum sem rekin eru fyrir æðri dómi.
23. gr.
Reglugerðarheimildir.
Áður en reglugerð er sett um nánari útlistun viðkvæmra sviða skv. 3. gr. skal ráðherra óska eftir sjónarmiðum frá ráðherrum sem nefndir eru í 1. mgr. 13. gr. um fyrirhuguð reglugerðarákvæði og veita þeim hæfilegan frest í því skyni.
24. gr.
Gjaldtaka.
25. gr.
Gildistaka o.fl.
26. gr.
Breyting á öðrum lögum.
a. Lokamálsliður 2. gr. laganna fellur brott.
b. 12. gr. laganna fellur brott.
Ákvæði til bráðabirgða.
Greinargerð.
1. Inngangur.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Þjóðaröryggisstefna o.fl.
2.2. Fjárfestingarýni og samhengi frumvarpsins við alþjóðlega réttarþróun.
2.2.1. Hugtakið fjárfestingarýni.
2.2.2. Réttarþróun innan OECD, ESB og víðar.
2.3. Nánar um ástæður og nauðsyn fjárfestingarýni.
2.4. Útfærsla á gildissviði frumvarpsins, tilhögun málsmeðferðar o.fl.
2.4.1. Inngangur.
2.4.2. Álitaefni sem varða gildissvið frumvarpsins, stjórnsýslu o.fl.
2.4.2.1. Gildissvið út á við – erlendir aðilar.
2.4.2.2. Gildissvið inn á við – andlög fjárfestinga sem háðar eru rýni.
2.4.2.3. Tegundir viðskiptaráðstafana sem háðar eru rýni.
2.4.2.4. Fjárfestingarýni innan stjórnkerfisins.
2.4.3. Afmörkun viðkvæmra sviða.
2.4.3.1. Mikilvægir innviðir.
2.4.3.2. Mikilvæg aðföng.
2.4.3.3. Nýting mikilvægra náttúruauðlinda.
2.4.3.4. Viðkvæmar upplýsingar og netöryggi.
2.4.3.5. Hlutir með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvæg tækni.
2.4.4. Niðurstaða um skilgreiningu á viðkvæmum sviðum.
2.4.5. Innlendir rekstraraðilar (II. kafli).
2.4.5.1. Skyldurýni fjárfestinga í rekstraraðilum á viðkvæmum sviðum.
2.4.5.2. Tilkynningarskylda með lengri tilkynningu (4. og 5. gr.).
2.4.5.3. Tilkynningarskylda með styttri tilkynningu (1. mgr. 6. gr.).
2.4.5.4. Undanþága frá skyldurýni vegna nýstofnaðra fyrirtækja o.fl.
2.4.5.5. Frumkvæðisrýni (2. mgr. 6. gr.).
2.4.6. Fasteignir og fasteignaréttindi (III. kafli).
2.4.7. Málsmeðferð við rýni á ráðstöfunum (IV. kafli).
2.4.7.1. Tveggja fasa málsmeðferð.
2.4.7.2. Gagnaöflun, samráð og matsviðmið.
2.4.7.3 Niðurstaða máls o.fl.
2.4.7.4. Staða ákvæða frumvarpsins gagnvart gildandi lögum.
2.5. Yfirlit yfir erlendan rétt.
2.5.1. Danmörk.
2.5.2. Noregur.
2.5.3. Finnland.
2.5.4. Svíþjóð.
2.5.5. Evrópusambandið.
2.5.6. Bretland.
2.6. Erlend fjárfesting á Íslandi.
2.7. Samhengi frumvarpsins við gildandi réttarreglur um erlendar fjárfestingar.
2.7.1. Beinar takmarkanir á erlendri fjárfestingu.
2.7.2. Öryggisákvæði 12. gr. laga nr. 34/1991.
2.7.3. Vísitala OECD um takmarkanir á erlendum fjárfestingum.
3. Meginefni frumvarpsins.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
4.1. Stjórnarskrá.
4.2. EES-samningurinn o.fl.
5. Samráð.
6. Mat á áhrifum.
6.1. Áhrif á erlenda fjárfestingu hér á landi og hagaðila.
6.2. Áhrif á vísitölu OECD um takmarkanir á erlendum fjárfestingum.
6.3. Áhrif á opinbera aðila o.fl.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
1. Inngangur.
Með frumvarpinu eru lögð til heildarlög um rýni á fjárfestingum erlendra aðila vegna þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Hugtakið rýni vísar í frumvarpinu til faglegrar greiningar og mats á því hvort viðskiptaráðstafanir, sem tryggja erlendum aðilum eignaraðild, veruleg áhrif eða yfirráð yfir atvinnufyrirtækjum eða fasteignaréttindum hér á landi, ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Tillögur frumvarps þessa standa í samhengi við alþjóðlega þróun á þessu löggjafarsviði, en flest ríki á Evrópska efnahagssvæðinu (EES) og aðildarríki Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) hafa sett löggjöf sambærilega þeirri sem lögð er til með frumvarpinu, þó með mismunandi útfærslum, eins og síðar verður rakið.
Meginstef lagareglna um fjárfestingarýni er að samþætta sjónarmið um mikilvægi erlendra fjárfestinga fyrir efnahagslífið og nauðsyn þess að erlendar fjárfestingar í mikilvægum innviðum og annarri samfélagslega mikilvægri starfsemi séu í samræmi við þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Fjárfestingarýni er þannig ekki ætlað að takmarka erlendar fjárfestingar almennt heldur er markmiðið að ganga úr skugga um að einstakar erlendar fjárfestingar á afmörkuðum samfélagssviðum leiði ekki af sér öryggisógn.
Færa má sannfærandi rök fyrir því að öflug löggjöf um fjárfestingarýni sé til þess fallin að auka traust á íslensku fjárfestingarumhverfi til hagsbóta fyrir atvinnulífið og samfélagið í heild. Þá má með hliðsjón af erlendri réttarþróun á undanförnum árum, þ.m.t. í aðildarríkjum OECD og Evrópusambandsins (ESB), leiða rök að því að reglur um fjárfestingarýni geti nú talist sjálfsagður þáttur í lagaumhverfi ríkja um erlendar fjárfestingar.
Gert er ráð fyrir lagasetningu um fjárfestingarýni í stjórnarsáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs sem undirritaður var í lok nóvember 2021. Frumvarpið er samið í forsætisráðuneyti í samráði við nefnd sem forsætisráðherra setti á fót haustið 2021. Í nefndinni sátu fulltrúar sex ráðuneyta, þ.e. dómsmálaráðuneytis, fjármála- og efnahagsráðuneytis, innviðaráðuneytis, menningar- og viðskiptaráðuneytis, utanríkisráðuneytis og forsætisráðuneytis sem fór með formennsku. Til ráðgjafar við samningu frumvarpsins var Friðrik Árni Friðriksson Hirst, aðjúnkt við Lagadeild Háskóla Íslands og framkvæmdastjóri Lagastofnunar. Þá var haft samráð við ritara þjóðaröryggisráðs. Nefndin hélt 32 fundi á starfstíma sínum, þar á meðal upplýsingafundi með fulltrúum stjórnvalda í nágrannaríkjum sem starfa að fjárfestingarýni. Um samráð við hagaðila o.fl. er að fjallað í 5. kafla.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Þjóðaröryggisstefna o.fl.
Ein af meginskyldum ríkisvaldsins er að tryggja öryggi þegnanna og samfélagsins, þ.e. þjóðaröryggi. Hugtakið þjóðaröryggi er heildstætt hugtak sem tekur til borgaralegs og hernaðarlegs öryggis og hnattrænna, samfélagslegra og mannlegra áhættuþátta, varðandi sjálfstæði, fullveldi og friðhelgi landamæra Íslands, öryggi borgaranna og vernd stjórnkerfis og grunnvirkja samfélagsins.
Þjóðaröryggisstefna fyrir Ísland var samþykkt 13. apríl 2016, sbr. þingsályktun nr. 26/145, og breytt með þingsályktun nr. 7/153. Er ríkisstjórninni þar falið að fylgja stefnunni eftir. Þjóðaröryggisstefnan felur í sér breiða sýn á hnattræna, samfélagslega og hernaðarlega áhættuþætti með það að markmiði að tryggja sjálfstæði, fullveldi og friðhelgi landamæra Íslands, öryggi borgaranna og vernd stjórnkerfis og grunnvirkja samfélagsins.
Þjóðaröryggisstefnan felur í sér ellefu áherslur sem hafa jafnt vægi. Þær lúta m.a. að fæðu- og matvælaöryggi, heilbrigðisöryggi, netöryggi, fjármála- og efnahagsöryggi og öryggi gagnvart hryðjuverkum og skipulagðri brotastarfsemi. Þær lúta enn fremur að varnarsamstarfi við önnur ríki í gegnum Atlantshafsbandalagið og varnarsamninginn við Bandaríkin og að í landinu séu varnarmannvirki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Þá er í stefnunni lögð áhersla á þætti á borð við mannréttindi, jafnrétti kynjanna, afvopnun og friðlýsingu Íslands og íslenskrar landhelgi fyrir kjarnavopnum. Málefni sem lúta að vernd þjóðaröryggis falla því undir ábyrgðarsvið margra ráðuneyta og lægra settra stjórnvalda.
Í þjóðaröryggisstefnunni er m.a. lögð áhersla á að vernda virkni mikilvægra innviða og styrkja áfallaþol samfélagsins gagnvart hvers kyns ógn við líf og heilsu fólks, umhverfi, eignir og innviði. Í stefnunni er í þessum efnum m.a. vísað til ógnar sem tengist náttúruhamförum, fæðu- og matvælaöryggi, heilbrigðisöryggi, farsóttum, hryðjuverkum og skipulagðri brotastarfsemi, svo og ógn við stjórnskipun, stjórnkerfi og fjarskipti, orkuöryggi og fjármála- og efnahagsöryggi.
Þjóðaröryggisráð, sem starfar samkvæmt lögum nr. 98/2016, er samráðsvettvangur um málefni þjóðaröryggis. Meðal hlutverka ráðsins er að fylgjast með framfylgd þjóðaröryggisstefnunnar og standa fyrir endurskoðun hennar eigi sjaldnar en á fimm ára fresti, sbr. 4. gr. fyrrnefndra laga. Þá skal ráðið meta ástand og horfur í öryggis- og varnarmálum reglulega. Fast sæti í þjóðaröryggisráði eiga forsætisráðherra, sem er formaður ráðsins, ráðherra sem fer með utanríkis- og varnarmál og ráðherra sem fer með almannavarnir, auk ráðuneytisstjóra viðkomandi ráðuneyta. Að auki eiga fast sæti í ráðinu ríkislögreglustjóri, forstjóri Landhelgisgæslunnar og fulltrúi Landsbjargar, auk tveggja alþingismanna.
Í stefnu stjórnvalda í almannavarna- og öryggismálum, sem sett er af almannavarna- og öryggismálaráði á grundvelli 3. gr. laga um almannavarnir, nr. 82/2008, er m.a. fjallað um ógnir sem lúta að loftslagsbreytingum, náttúruhamförum, fæðu- og matvælaöryggi, heilbrigði og farsóttum. Almannavarna- og öryggismálaráð hefur jafnframt samráð við þjóðaröryggisráð um málefni sem snerta verksvið beggja, sbr. 9. gr. laga nr. 98/2016.
2.2. Fjárfestingarýni og samhengi frumvarpsins við alþjóðlega réttarþróun.
2.2.1. Hugtakið rýni.
Hugtakið rýni í frumvarpinu vísar sem fyrr segir til faglegrar greiningar og mats stjórnvalda á hvort tiltekin erlend fjárfesting ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu (e. investment screening; d. investeringsscreening; s. granskning av investeringar).
Lagt er til grundvallar í frumvarpinu að fjárfestingarýni sé nauðsynlegur þáttur í framfylgd þjóðaröryggisstefnunnar, sbr. umfjöllun í kafla 2.1. Í 2. gr. er að finna skýringu á hugtökunum þjóðaröryggi og allsherjarregla, svohljóðandi:
– Þjóðaröryggi: Verndarhagsmunir sem varða friðhelgi yfirráðasvæðis, sjálfstæði og fullveldi Íslands, sem og öryggi borgaranna, stjórnkerfisins og mikilvægra innviða samfélagsins, svo sem nánar er tilgreint í þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland.
– Allsherjarregla: Aðstæður sem eru nauðsynlegur þáttur í sjálfstæðu, lýðræðislegu og öruggu samfélagi, þ.m.t. almannaöryggi, almannaheilbrigði og friðhelgi borgaranna.
Taka ber fram að fjárfestingarýni hefur fyrst og fremst áhrif á fjárfestingar á samfélagssviðum sem teljast mikilvæg frá sjónarhóli þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Þar sem ætla verður að þorri erlendra fjárfestinga í íslensku efnahagslífi falli utan þess ramma má ganga út frá því að áhrifasvið fjárfestingarýni á erlenda fjárfestingu sé þröngt á heildina litið.
2.2.2. Réttarþróun innan OECD, ESB og víðar.
Á undanförnum árum hefur fjölgað ört í hópi aðildarríkja OECD sem sett hafa heildstæða lagaumgjörð um fjárfestingarýni sambærilega þeirri sem lögð er til með frumvarpi þessu. Helstu drifkraftar þeirrar þróunar eru aukinn samhljómur meðal þessara ríkja um að gjalda þurfi varhuga við hvers kyns ógn við grundvallaröryggi sem skapast getur af fjárfestingum óvinveittra og áhættusamra aðila, einkum í grunnkerfum og öðrum viðkvæmum samfélagsgeirum. Við vinnslu frumvarps þessa hefur verið tekið mið af útgefnu efni OECD á sviði fjárfestingarýni og er eftirfarandi umfjöllun byggð á því (sjá m.a. OECD: Framework for Screening Foreign Direct Investment into the EU, 2022; og OECD: Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests – Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, 2020).
Í útgefnu efni OECD eru heildstæðir og þverlægir lagabálkar um fjárfestingarýni (e. cross-sectoral screening mechanism) flokkaðir sem „annarrar kynslóðar“ rýnilöggjöf (e. second generation screening mechanism). Til samanburðar eru sértækari og fábrotnari lagaheimildir á þessu sviði flokkaðar sem „fyrstu kynslóðar“ rýnilöggjöf (e. first generation screening mechanism). Heildstæð annarrar kynslóðar rýnilöggjöf, líkt og lögð er til með frumvarpi þessu, verður æ algengari í aðildarríkjum OECD, eins og sést á eftirfarandi mynd:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Heimild: OECD (2022).
Dekkri svæðin tákna ríki sem hafa sett annarrar kynslóðar rýnilöggjöf með almennt og víðtækt gildissvið.
Ljósari svæðin tákna ríki sem hafa sett einhvers konar rýnilöggjöf, þ.m.t. fyrstu kynslóðar.
Lagasetning á þessu sviði meðal ríkja OECD tók marktækan kipp meðan á heimsfaraldri COVID-19 stóð, frá árinu 2020, líkt og myndin að framan sýnir. Ástæðu þess er ekki síst að rekja til öryggisógnar sem reynslan leiddi í ljós að gat steðjað að innviðum, birgjum og annarri grunnstarfsemi á heilbrigðissviði. Þá hafa aðgerðir á þessu sviði meðal aðildarríkja OECD farið stigvaxandi eftir upphaf innrásar Rússlands í Úkraínu í febrúar 2022.
Stefnumörkun ESB á sviði fjárfestingarýni birtist í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/452 um almenna umgjörð um reglur um fjárfestingarýni í löggjöf aðildarríkja sambandsins (e. establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union), en nánar verður vikið að reglugerðinni hér á eftir. Að minnsta kosti 22 aðildarríki ESB hafa sett sér löggjöf um fjárfestingarýni, þ.e. Danmörk, Finnland, Svíþjóð, Þýskaland, Frakkland, Spánn, Ítalía, Eistland, Lettland, Litháen, Belgía, Lúxemborg, Ungverjaland, Tékkland, Malta, Holland, Austurríki, Pólland, Portúgal, Rúmenía, Slóvenía og Slóvakía.
Í EFTA/EES-ríkinu Noregi eru í gildi heildstæð lög um þjóðaröryggi en 10. kafli þeirra laga er helgaður fjárfestingarýni, sbr. nánari umfjöllun hér síðar. Sjá einnig kafla 2.5. Í mörgum löndum utan ESB/EES er jafnframt löng hefð fyrir fjárfestingarýni, m.a. í Bandaríkjunum, Japan og Ástralíu, svo einhver dæmi séu nefnd.
Með frumvarpi þessu er lögð til heildstæð annarrar kynslóðar rýnilöggjöf til samræmis við réttarþróun innan OECD og ESB, sem leysi jafnframt af hólmi gildandi öryggisákvæði í 12. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991. Þetta ákvæði, sem komið er nokkuð til ára sinna og er um margt fábrotið og óljóst, má flokka sem fyrstu kynslóðar rýniheimild. Eins og rakið hefur verið eru slíkar lagaheimildir innan ríkja OECD óðum að víkja fyrir heildstæðri annarrar kynslóðar rýnilöggjöf.
2.3. Nánar um ástæður og nauðsyn fjárfestingarýni.
Sú réttarþróun sem lýst hefur verið hér að framan helgast af nýjum og síbreytilegum öryggisáskorunum sem fylgja opnu og alþjóðlegu viðskiptaumhverfi. Þannig hefur því verið lýst í umfjöllun OECD um fjárfestingarýni að frá árinu 2016 hafi verið vaxandi vitundarvakning um ógnir sem steðjað geta að grundvallaröryggishagsmunum ríkja og spretta af fjármagnshreyfingum milli landa. Hefur sjónum í þessu sambandi einkum verið beint að fjárfestingum áhættusamra aðila innan viðkvæmra geira og mikilvægra samfélagssviða, eins og varnartengdri starfsemi, hátæknistarfsemi og aðfangakeðjum (sjá m.a. OECD: Framework for Screening Foreign Direct Investment into the EU, 2022; og OECD: Acquisition- and ownershiprelated policies to safeguard essential security interests – Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, 2020).
Atlantshafsbandalagið hefur jafnframt lagt aukna áherslu á mikilvægi þess að aðildarríki geri ráðstafanir til að efla viðnámsþol sitt (e. resilience), en liður í því er m.a. að tryggja virkni og öryggi mikilvægra innviða. Í grunnstefnu NATO frá 2022 (e. NATO 2022 Strategic Concept) er í þessu sambandi m.a. vakin athygli á mikilvægi þess að aðildarríki dragi úr þýðingarmiklum veikleikum og fækki sviðum þar sem þau eru háð öðrum, þ.m.t. að því er varðar mikilvæga innviði, aðfangakeðjur, orkubirgðir og heilbrigðiskerfi. Þá eru höfð uppi varnaðarorð um að andstæðingar NATO leitist við að nýta sér það að aðildarríkin eru opin, samtengd og stafræn. Mikilvægt sé að verjast ógnum sem felast m.a. í skaðlegri íhlutun óvinveittra aðila í mikilvæga innviði og aðrar samfélagslegar undirstöður í aðildarríkjunum.
Reynsla ríkja innan OECD og NATO sýnir að áhættusamir aðilar leitast í vaxandi mæli við að hagnýta sér opið fjárfestingaumhverfi, m.a. í vestrænum ríkjum, til þess að kaupa hlutdeild í eða ná á annan hátt ítökum í viðkvæmri starfsemi innan viðkomandi ríkja. Áhætta sem af slíku stafar lýtur ekki síst að því að slíkir aðilar nýti ítök sín í viðkomandi starfsemi til að ná markmiðum af pólitískum eða annarlegum toga sem fara ekki saman við öryggishagsmuni heimaríkisins. Sérlega áhættusamar í þessu sambandi eru fjárfestingar á vegum erlendra ríkja, þ.m.t. einkaréttarlegra aðila sem erlent ríki stýrir eða fjármagnar (e. government backed investors). Að sama skapi getur þurft að huga sérstaklega að fjárfestingum þjóðarsjóða (e. sovereign wealth funds) í þessu sambandi. Kveikjan að lagasetningu annarra ríkja um fjárfestingarýni er ekki síst ógnir sem stafað geta af fjárfestingum slíkra aðila sem áður var lýst. Að erlendum opinberum aðilum frátöldum þjónar fjárfestingarýni einnig þeim tilgangi að sporna gegn ógn sem stafar af öðrum áhættusömum fjármagnsflutningum sem tengjast t.d. skipulagðri brotastarfsemi, peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka eða sem eru liður í að sniðganga efnahagslegar þvingunaraðgerðir.
Vaxandi samhljómur er innan OECD og NATO um að ógnir af framangreindum toga geti hæglega raungerst og skaðað öryggishagsmuni viðkomandi ríkja ef ekkert er aðhafst til að fyrirbyggja þær. Áður var minnst á áhættuna af því að áhættusamir aðilar kæmust í áhrifastöðu gagnvart innlendum rekstraraðilum sem starfrækja mikilvæga innviði og önnur grunnkerfi samfélaga, og misnotuðu stöðu sína til að grafa undan öryggishagsmunum heimaríkisins. Hitt er einnig til að áhættusamir aðilar nýti slíka áhrifastöðu til að komast yfir mikilvæga þekkingu, tækni eða upplýsingar sem snerta öryggi ríkisins eða almennings. Ljóst er að ógnir í þessu sambandi geta tekið á sig ýmsar aðrar myndir en þær sem hér hafa verið nefndar. Þá liggur fyrir að séu ógnir sem þessar látnar afskiptalausar getur það ekki aðeins bitnað á öryggi viðkomandi ríkis heldur einnig komið niður á samkeppnishæfni þess til lengri tíma litið.
Ástæðulaust er að ætla annað en að lítið og opið hagkerfi eins og Ísland geti verið útsett fyrir ógn sem tengist fjármagnsflutningum á vegum óvinveittra eða áhættusamra aðila inn í hagkerfið. Af þessum sökum má telja brýnt að Ísland búi yfir viðhlítandi löggjöf um rýni fjárfestinga, sem stenst samanburð við sambærilega löggjöf í þeim sístækkandi hópi ríkja OECD og ESB sem líta á fjárfestingarýni sem mikilvægan og raunar sjálfsagðan öryggisventil í lagaumhverfi fjárfestinga milli ríkja. Mikilvægt er að Ísland verði ekki álitið veikur hlekkur í samstarfi bandalagsþjóða á þessu sviði eða að dragi úr trúverðugleika íslensks hagkerfis, m.a. í augum erlendra fjárfesta, vegna ófullnægjandi löggjafar um fjárfestingarýni.
2.4. Útfærsla á gildissviði frumvarpsins, tilhögun málsmeðferðar o.fl.
2.4.1. Inngangur.
Eins og áður var rakið hefur verulegur hluti aðildarríkja OECD og ESB tekið upp heildstæða löggjöf um fjárfestingarýni, eða stefnir á það í náinni framtíð. Útfærslur á slíkri löggjöf eru eðli málsins samkvæmt nokkuð misjafnar milli ríkja. Þær almennu áherslur má þó greina að löggjöf um fjárfestingarýni þarf að vera heilsteypt og gagnsæ þannig að skýrleiki og fyrirsjáanleiki sé tryggður að því marki sem unnt er. Einnig ber að hafa meðalhóf í huga við útfærslu hennar í ljósi settra markmiða um vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu.
Þá er talið mikilvægt að löggjöf um fjárfestingarýni sé almenn og sveigjanleg þannig að svigrúmi stjórnvalda til að gæta þessara grundvallarhagsmuna sé ekki of þröngur stakkur sniðinn, enda geta ógnir við þjóðaröryggi og allsherjarreglu tekið á sig margar myndir sem eftir atvikum eru með öllu ófyrirsjáanlegar. Síðastnefnt sjónarmið mælir gegn því að gildissvið löggjafarinnar sé takmarkað við þröngt afmörkuð tilvik. Þetta sjónarmið er jafnframt undirliggjandi í annarrar kynslóðar löggjöf um fjárfestingarýni, sem nær þvert yfir mörg ólík svið og samfélagsgeira þar sem öryggisógnir kunna að koma upp.
Hvað áhrif á erlenda fjárfestingu varðar er mikilvægt að hafa í huga, eins og útlistað er að framan, að fæstar fjárfestingar hafa snertiflöt við samfélagssvið sem varða þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Það má því ganga út frá því að löggjöf um fjárfestingarýni hafi ekki áhrif á nema brot af erlendum fjárfestingum þegar á heildina er litið. Þau tilvik sem löggjöfin hefur á annað borð áhrif á eru aftur á móti þess eðlis að nauðsynlegt þykir að gengið sé tilvikabundið úr skugga um að ekki sé fyrir hendi ógn við þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Talið er að því markmiði verði ekki náð á annan hátt en með faglegri og kerfisbundinni rýni viðskipta jafnskjótt og þau eiga sér stað, sbr. ákvæði frumvarps þessa, og er það jafnframt í takt við réttarþróun þorra aðildarríkja OECD og ESB.
Í tilvikum þar sem fjárfestingarýni kemur á annað borð til álita er þess heldur ekki að vænta að henni ljúki með íhlutun stjórnvalda í viðskipti nema í undantekningartilvikum eins og reynsla annarra ríkja sýnir. Fjárfestingarýni verður því ekki með réttu flokkuð undir hömlur á erlendri fjárfestingu heldur er réttara að líta á hana sem öryggisathugun sem er eðlilegur þáttur í fjárfestingarferli þegar fjárfesting getur haft áhrif á þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Þessu til samræmis er talið að lögfesting frumvarpsins muni ekki hafa áhrif til lækkunar á einkunn Íslands samkvæmt vísitölu OECD um hömlur á erlendum fjárfestingum í aðildarríkjum OECD (e. foreign direct investment regulatory restrictiveness index), sbr. einnig umfjöllun um þá vísitölu í kafla 2.7.3.
Við útfærslu á gildissviði frumvarpsins hefur verið gætt að framangreindum leiðarstefum.
2.4.2. Álitaefni sem varða útfærslu á gildissviði frumvarpsins, stjórnsýslu o.fl.
Í stuttu máli má segja að álitaefni um útfærslu á gildissviði og framkvæmd löggjafar um fjárfestingarýni varði einkum eftirtalin atriði:
a. Hvort löggjöfin taki eingöngu til fjárfestinga erlendra aðila, sbr. kafla 2.4.2.1.
b. Innlenda rekstraraðila og eignir sem löggjöfin tekur til, sbr. kafla 2.4.2.2.
c. Viðskiptaráðstafanir sem falla undir gildissvið löggjafarinnar, sbr. kafla 2.4.2.3.
d. Ábyrgð á og framkvæmd fjárfestingarýni innan stjórnkerfisins, sbr. kafla 2.4.2.4.
Í eftirfarandi köflum verður fjallað um þær ólíku leiðir sem komu til greina við útfærslu á þessum fjórum atriðum og hvernig þau eru útfærð í frumvarpinu.
2.4.2.1. Gildissvið út á við – erlendir aðilar.
Flestir erlendir lagabálkar um fjárfestingarýni gilda eingöngu um fjárfestingar erlendra aðila. Frá því eru þó undantekningar, t.d. í norskum, sænskum og breskum rétti, en gildissvið þeirra nær almennt séð til fjárfestinga innlendra og erlendra aðila. Helstu rökin fyrir síðarnefndu tilhöguninni lúta að því að koma í veg fyrir að erlendir aðilar geti sniðgengið fjárfestingarýni með því að láta innlenda aðila leppa fyrir sig o.s.frv.
Lagt er til að ákvæði frumvarpsins einskorðist við erlenda aðila og gildi þannig ekki um fjárfestingar innlendra aðila í innlendum fyrirtækjum og eignum. Sú nálgun er talin falla best að verndarhagsmunum sem áður var gerð grein fyrir og samræmist jafnframt ríkjandi nálgun í erlendri löggjöf á þessu sviði. Þá er talin hætta á því að fjárfestingarýni yrði of umfangsmikil ef gildissvið frumvarpsins tæki einnig til fjárfestinga innlendra aðila. Þó er lagt til að heimilt verði við sérstakar aðstæður að beita ákvæðum frumvarpsins gagnvart innlendum aðilum ef ljóst er að þeir eru leppar fyrir erlenda aðila til að sniðganga lögin, verði frumvarpið samþykkt, eða um er að ræða annars konar sýndargerninga í þeim tilgangi.
Eins og rakið verður síðar standa alþjóðlegar skuldbindingar, þ.m.t. á grundvelli EES-samningsins, því ekki í vegi að gerður sé greinarmunur á innlendum og erlendum aðilum, þ.m.t. EES-aðilum innbyrðis, af ástæðum sem lúta að þjóðaröryggi og allsherjarreglu, líkt og rýnilöggjöf víða í Evrópu er til marks um.
2.4.2.2. Gildissvið inn á við – andlög fjárfestinga sem háðar eru rýni.
Lykilspurning við útfærslu á gildissviði löggjafar um fjárfestingarýni lýtur að því hvaða innlendu rekstraraðilar og eignir skuli falla undir hana. Allur gangur er á því í erlendri rýnilöggjöf hvernig gildissviðið er útfært í þessu tilliti. Til dæmis er í dönskum lögum um fjárfestingarýni nr. 842/2021 fyrst og fremst horft til þarlendrar starfsemi sem fellur undir skilgreiningu 6. gr. laganna á sérlega viðkvæmum geirum og starfsemi (d. særligt følsomme sektorer og aktiviteter). Sú skilgreining tekur m.a. til mikilvægra innviða, þ.m.t. í orku, samgöngum, fjarskiptum, fjármálakerfi og heilbrigðismálum. Jafnframt tekur skilgreiningin til starfsemi á sviði varnarmála, netöryggis, meðhöndlunar trúnaðarupplýsinga, hluta með tvíþætt notagildi og annarrar mikilvægrar tækni. Auk erlendra fjárfestinga í fyrirtækjunum sjálfum er ráðgert að eignakaup erlendra aðila, þ.m.t. fasteignakaup, falli undir gildissvið laganna ef þau tengjast starfsemi innan sérlega viðkvæmra geira og starfsemi.
Samkvæmt fyrrnefndum dönskum lögum er skylt að tilkynna erlendar fjárfestingar sem falla undir sérlega viðkvæma geira og starfsemi til Viðskiptastofunnar (d. Erhvervsstyrelsen) sem fer með fjárfestingarýni. Í þessu felst tilkynningar- og leyfisskylda sem þýðir að fjárfesting í viðkvæmri starfsemi getur ekki náð fram að ganga nema hún sé tilkynnt Viðskiptastofunni og heimild sé veitt fyrir henni að undangenginni rýni. Fjárfestingar á öðrum sviðum en viðkvæmum geta einnig sætt rýni að frumkvæði Viðskiptastofunnar, en þær eru ekki sjálfkrafa tilkynningarskyldar líkt og fjárfestingar sem falla undir viðkvæmu sviðin.
Í rýnilöggjöf ýmissa annarra ríkja er, með áþekkum hætti og í dönsku lögunum, gerður greinarmunur annars vegar á starfsemi sem telst vera sérstaklega viðkvæm út frá öryggissjónarmiðum og þar sem fjárfestingar eru undirorpnar tilkynningarskyldu (skyldurýni), og hins vegar á annarri starfsemi þar sem fjárfestingarýni fer fram að frumkvæði viðkomandi stjórnvalds hverju sinni (frumkvæðisrýni).
Lagt er til að gildissvið frumvarpsins nái til fjárfestinga erlendra aðila í innlendum rekstraraðilum með staðfestu hér á landi, svo og fasteignum og fasteignaréttindum, eftir því sem nánar greinir í ákvæðum frumvarpsins. Þeim fjárfestingum og annars konar viðskiptaráðstöfunum sem ákvæði frumvarpsins ná til má skipta í tvo meginflokka:
– Skyldurýni: Viðskiptaráðstafanir erlendra aðila sem verða háðar undanfarandi tilkynningarskyldu, þ.e. þær geta ekki náð fram að ganga nema þær séu tilkynntar, rýndar og samþykktar að því búnu.
– Frumkvæðisrýni: Aðrar viðskiptaráðstafanir erlendra aðila en þær sem falla undir skyldurýni. Í þessum tilvikum er ákvörðun um að hefja rýni byggð á atviksbundnu mati, þ.e. rýni fer fram ef nauðsynlegt þykir vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu.
Þessi grunnuppbygging frumvarpsins, þ.e. tvískipting í skyldurýni og frumkvæðisrýni, tekur mið af sambærilegri uppbyggingu á rýnilöggjöf ýmissa annarra ríkja, þ.m.t. í Danmörku, sbr. einnig umfjöllun í kafla 2.5.1. Þar af leiðandi er lagt til að horfið verði frá þeirri tilhögun gildandi laga að byggja alfarið á frumkvæðisrýni, sbr. fyrrnefnt öryggisákvæði 12. gr. laga nr. 34/1991 sem jafnframt er lagt til að falli brott.
Þá er ekki talið rétt að kveða eingöngu á um skyldurýni og sleppa ákvæðum um frumkvæðisrýni. Ef sú leið væri farin væri hætt við því að gildissvið frumvarpsins, nái það fram að ganga, yrði endasleppt gagnvart tilvikum sem gætu falið í sér ógn við þjóðaröryggi eða allsherjarreglu án þess að ákvæði um skyldurýni næðu utan um þau, enda tekur skyldurýni til ákveðinna, skilgreindra tilvika. Þá gæti skortur á heimild til frumkvæðisrýni leitt til þess að fjölga þyrfti þeim skilgreindu tilvikum sem féllu undir skyldurýni.
2.4.2.3. Tegundir viðskiptaráðstafana sem háðar eru rýni.
Önnur mikilvæg spurning varðandi gildissvið frumvarpsins lýtur að því hvaða viðskiptaráðstafanir eigi að falla undir það. Þrátt fyrir að iðulega sé rætt um „rýni fjárfestinga“ í þessu samhengi er það ríkjandi nálgun í erlendri rýnilöggjöf að gildissvið hennar takmarkist ekki við fjárfestingar í þröngum skilningi, t.d. kaup á hlutafé í fyrirtæki eða á fasteign, heldur nái það almennt til viðskiptaráðstafana hverju nafni sem nefnast, sem geta tryggt erlendum aðila yfirráð yfir eða áhrif gagnvart fyrirtæki eða öðru andlagi fjárfestingar.
Dönsk lög um fjárfestingarýni nr. 842/2021 byggjast t.d. á rúmri skilgreiningu á beinni erlendri fjárfestingu. Undir það hugtak getur fallið hver sú viðskiptaráðstöfun sem skapar erlendum aðila yfirráð eða veruleg áhrif í fyrirtæki, t.d. lánssamningur sem tryggir lánveitanda slík yfirráð eða áhrif. Að auki gilda dönsku lögin að ákveðnu leyti um tilgreinda samstarfs-, birgja- og þjónustusamninga sem eru þess eðlis að þeir tryggi erlendum aðila yfirráð yfir eða veruleg áhrif gagnvart viðsemjandanum.
Sterk rök mæla gegn því að gildissvið rýnilöggjafar sé alfarið bundið við þrönga flokka viðskiptaráðstafana. Sé gildissviðið of þröngt og formbundið að þessu leyti er hætt við að aðilum gefist færi á að útfæra viðskipti þannig að þau falli utan við löggjöfina. Til þess að koma í veg fyrir að aðilar geti með þessum hætti vikið sér undan fjárfestingarýni er lagt til að gildissvið frumvarpsins miðist almennt við viðskiptaráðstafanir sem í reynd tryggja erlendum aðila yfirráð yfir eða veruleg áhrif gagnvart andlagi fjárfestingar, á þann hátt sem nánar greinir í einstökum ákvæðum frumvarpsins.
2.4.2.4. Fjárfestingarýni innan stjórnkerfisins.
Það er algengt fyrirkomulag í öðrum ríkjum að fjárfestingarýni sé falin tilteknum ráðherra eða ráðuneyti. Í Noregi annast ólík ráðuneyti fjárfestingarýni eftir því undir hvaða svið mál fellur hverju sinni. Á Bretlandi fer fjárfestingarýni fram í sérstakri einingu (e. the Investment Security Unit) innan viðkomandi ráðuneytis (e. Department for Business, Energy and Industrial Strategy). Hitt er einnig til að sjálfstæð stofnun annist fjárfestingarýni að meginstefnu til. Sú leið er t.d. farin í Danmörku þar sem meðferð og afgreiðsla flestra rýnimála er á hendi Viðskiptastofunnar (d. Erhvervsstyrelsen). Viðskiptastofan tekur þó ekki endanlega ákvörðun í málum þar sem íhlutun kemur til álita heldur er slíkum málum vísað til ráðherra viðskiptamála til meðferðar og ákvörðunar, eftir nánari reglum laganna.
Þótt fjárfestingarýni sé lögð til ákveðins ráðuneytis eða stofnunar (rýnistjórnvalds) er framkvæmdin iðulega sú erlendis að fleiri ráðuneyti og stofnanir eiga margvíslega aðkomu að einstökum málum. Sú tilhögun helgast af því að úrlausn einstakra mála getur krafist sérþekkingar á ólíkum sviðum sem falla undir málaflokka ólíkra ráðuneyta og stofnana. Til að niðurstaða máls verði byggð á réttum upplýsingum og forsendum er því mikilvægt að rýnistjórnvaldið geti leitað eftir sjónarmiðum frá þeim stjórnvöldum sem fara með viðkomandi málaflokka og búa yfir sérþekkingu á þeim.
Í frumvarpi þessu er lagt til að fjárfestingarýni verði í höndum tiltekins ráðherra eftir því sem ákveðið er í forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna á hverjum tíma. Í þessu sambandi má benda á að framkvæmd gildandi öryggisákvæðis 12. gr. laga nr. 34/1991 er samkvæmt gildandi forsetaúrskurði falin menningar- og viðskiptaráðherra (menningar- og viðskiptaráðuneyti), sbr. j-lið 2. tölul. 9. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 6/2022. Að óbreyttu má því gera ráð fyrir að viðfangsefni frumvarpsins falli undir verksvið þess ráðherra/ráðuneytis.
Þrátt fyrir að tiltekinn ráðherra fari með fjárfestingarýni, eins og hér er lagt til, er jafnframt gert ráð fyrir því í frumvarpinu að honum verði heimilt, og að vissu marki skylt, að leita samráðs við aðra hlutaðeigandi ráðherra, m.a. þá sem fara með málefni tengd innra og ytra öryggi ríkisins. Þess utan er ráðgert að ráðherra verði eftir þörfum heimilt að afla upplýsinga og umsagna frá öðrum stjórnvöldum, m.a. eftir því hvaða sérþekkingu reynir á í einstökum málum.
Sú tilhögun að fela tilteknum ráðherra að fara með fjárfestingarýni helgast m.a. af því megineinkenni íslenskrar stjórnskipunar að hver ráðherra fer með yfirstjórn stjórnarmálefna á sínu sviði, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi tilhögun er jafnframt vel til þess fallin að tryggja skilvirkni og festu í framkvæmd málaflokksins.
Jafnframt er ráðgert að ákvarðanir ráðherra á grundvelli ákvæða frumvarpsins verði endanlegar á stjórnsýslustigi eins og leiðir af eðli málsins. Þær verði þó bornar undir dómstóla eftir almennum reglum eins og stjórnvaldsákvarðanir endranær. Með því er réttaröryggi aðila að fullu tryggt, bæði við meðferð máls fyrir ráðherra og eftir að henni lýkur.
Einnig kom til skoðunar hvort fela ætti lægra settu stjórnvaldi fremur en ráðherra að fara með fjárfestingarýni samkvæmt ákvæðum frumvarpsins á líkan hátt og gert er í dönskum rétti. Slíkt er þó ekki lagt til í frumvarpinu, enda er ekki fyrir að fara lægra settu eða sjálfstæðu stjórnvaldi hér á landi, sambærilegu hinni dönsku Viðskiptastofu, sem nærtækt væri að leggja verkefnið til.
2.4.3. Afmörkun viðkvæmra sviða.
Í 3. gr. frumvarpsins er að finna afmörkun á starfsemi og sviðum sem teljast sérlega viðkvæm frá sjónarhóli þjóðaröryggis og allsherjarreglu, og sem lagt er til að verði því felld undir reglur um skyldurýni. Fjárfestingar erlendra aðila á þeim sviðum verði því háðar tilkynningarskyldu til ráðherra, með nánar skilgreindum hætti, til að tryggja yfirsýn stjórnvalda og fullnægjandi virkni fjárfestingarýni.
Við afmörkun á viðkvæmum sviðum, sem nánar greinir í kafla 2.4.4, hefur verið höfð hliðsjón af erlendum réttarreglum um fjárfestingarýni, m.a. annars staðar á Norðurlöndunum, sbr. einnig umfjöllun í kafla 2.5. Skilgreining á viðkvæmum sviðum í íslenskum lögum er þó fyrst og fremst staðbundið viðfangsefni, byggt á sjálfstæðu mati á íslenskum öryggishagsmunum og forgangsröðun af hálfu stjórnvalda og löggjafans. Engu að síður þykir rétt að gæta a.m.k. lágmarkssamræmis við löggjöf nágrannaríkja hvað þetta varðar, enda hlýtur að vera keppikefli að íslensk rýnilöggjöf sé almennt í takt við réttarþróunina innan OECD og ESB á þessu sviði.
Lagt er til í 3. gr. að viðkvæmum sviðum verði í megindráttum skipt í sex flokka og verður fjallað nánar um hvern þeirra hér í framhaldinu. Það athugast að flokkarnir geta skarast innbyrðis.
2.4.3.1. Mikilvægir innviðir.
Hugtakið mikilvægir innviðir (e. critical infrastructure) nær yfir kerfi, mannvirki, búnað, tækni o.fl. sem er nauðsynleg til að tryggja virkni ómissandi samfélagslegrar starfsemi (e. vital societal functions). Með ómissandi samfélagslegri starfsemi er átt við starfsemi sem skiptir sköpum m.a. fyrir heilbrigði, öryggi, efnahagslega eða félagslega velferð borgaranna, og er svo mikilvæg að röskun hennar myndi ganga gegn þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Er þá m.a. átt við kerfislega og efnahagslega mikilvæga starfsemi, m.a. í tengslum við orku, fjarskipti, fjármálakerfi, samgöngur og heilbrigðiskerfi svo að eitthvað sé nefnt.
Starfsemi mikilvægra innviða byggist í vaxandi mæli á samvirkni net- og upplýsingakerfa, auk þess sem einstakir innviðir og netkerfi þeirra tengjast oft náið innbyrðis. Röskun á starfsemi tiltekinna innviða, eða brestur í öryggi undirliggjandi net- og upplýsingakerfa, getur því haft víðtæk keðjuverkandi áhrif á aðra innviði og samfélagið allt.
Í 15. gr. laga um almannavarnir, nr. 82/2008, er gert ráð fyrir að hlutaðeigandi ráðuneyti og undirstofnanir þeirra skuli, í samvinnu við ríkislögreglustjóra, kanna áfallaþol, vinna hættumat og gera viðbragðsáætlanir sem taka til þeirra hluta samfélagsins sem falla undir starfssvið þeirra. Almannavarnadeild ríkislögreglustjóra gerir viðbragðsáætlanir fyrir þá hluta samfélagsins sem falla ekki undir starfssvið tiltekins ráðuneytis. Mat á áhættu og áfallaþoli samkvæmt framansögðu lýtur einkum að mikilvægum innviðum samfélagsins. Það er einnig á verksviði greiningardeildar ríkislögreglustjóra að veita ráðgjöf um viðbúnað sem hefur þýðingu fyrir hagsmuni ríkisins og þjóðhagslega mikilvæga starfsemi, sbr. e-lið 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 404/2007.
Í niðurstöðum átakshóps um úrbætur á innviðum sem skipaður var í kjölfar fárviðrisins í desember 2019 og kynntar voru í lok febrúar 2020 voru gerðar tillögur að aðgerðum sem lúta m.a. að formlegri skilgreiningu mikilvægra innviða. Í tillögum átakshópsins er tekið mið af mikilvægum innviðum eins og þeim er lýst í stefnu í almannavarna- og öryggismálum ríkisins fyrir árin 2015–2017. Samkvæmt henni má greina mikilvæga innviði í eftirtalda flokka: fjarskipti, net- og upplýsingakerfi, orkukerfi, fjármálakerfi, samgöngukerfi, heilbrigðiskerfi, matvæla- og fæðukerfi, neysluvatns- og fráveitukerfi, löggæslu, viðbúnaðar- og neyðarþjónustu svo og æðstu stjórn ríkisins. Hér vísast jafnframt til skýrslu forsætisráðherra um innviði og þjóðaröryggi frá 18. janúar 2021 (þskj. 751, 111. mál á 151. löggjafarþingi).
Til samanburðar má benda á að í reglugerð (ESB) 2019/452 er tiltekið í dæmaskyni að hugtakið mikilvægir innviðir geti náð yfir hvort heldur efnislega innviði eða sýndarinnviði, þ.m.t. innviði í tengslum við orku, flutninga, vatn, heilbrigðiskerfi, fjarskipti, fjölmiðla, gagnavinnslu eða -geymslu, geimtækni, varnarmál, kosningar eða fjármál, og viðkvæmar starfsstöðvar, og jafnframt land og fasteignir sem nauðsynlegar eru fyrir notkun slíkra innviða, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.
Í dönskum rétti teljast mikilvægir innviðir (d. kritisk infrastruktur) vera innviðir, þ.m.t. búnaður, kerfi, ferlar, netkerfi, tækni, eignir og þjónusta, sem eru nauðsynlegir til að viðhalda eða endurreisa þjóðfélagslega mikilvæga starfsemi. Þýðingarmiklir innviðir greinast niður á mikilvæga geira sem síðan spanna margvíslega starfsemi eins og nánar er lýst í 11. gr. þarlendrar reglugerðar nr. 1491/2021, sbr. 6. gr. danskra laga um fjárfestingarýni, nr. 842/2021, sbr. einnig kafla 2.5.1.
Í norskum rétti nær hugtakið ómissandi samfélagsleg starfsemi (n. grunnleggende nasjonale funksjoner) til þjónustu, framleiðslu og annarrar starfsemi sem er svo þýðingarmikil að stöðvun eða brottfall hennar í heild eða að hluta hefur afleiðingar fyrir getu ríkisins til að tryggja þjóðaröryggishagsmuni, sbr. gr. 1–3 norsku öryggislaganna sem tóku gildi 2019 (2018-06-01-24). Um er að ræða heildarlög um þjóðaröryggi en í 10. kafla laganna eru reglur um rýni fjárfestinga í starfsemi sem þau taka til. Lögin gilda einkum um starfsemi sem lýst er í gr. 1–3, þ.e. fyrirtæki sem meðhöndla öryggisflokkaðar upplýsingar eða búa yfir upplýsingum, upplýsingakerfum, hlutum eða innviðum sem hafa verulega þýðingu fyrir grunnstarfsemi samfélagsins eða stunda annars konar starfsemi sem svo háttar til um. Jafnframt gildir 10. kafli laganna um fyrirtæki sem á annan hátt gegna mikilvægu hlutverki með tilliti til þjóðaröryggis, sbr. einnig kafla 2.5.2.
Samkvæmt framansögðu má skilgreina mikilvæga innviði almennt sem eignir, búnað, kerfi, ferla, tækni, þjónustu o.fl. sem er nauðsynleg til að viðhalda eða endurreisa þjóðfélagslega mikilvæga starfsemi. Þar undir falla m.a. innviðir á sviði orku, neysluvatns, samgangna, fjarskipta, net- og upplýsingakerfa, fjármálakerfis, varna landsins, landhelgisgæslu, almannavarna, löggæslu, réttarvörslu og heilbrigðismála, sbr. 1. tölul. 3. gr. frumvarpsins.
Ljóst er að eignarhald og áhrifavald áhættusamra aðila yfir mikilvægum innviðum getur ógnað innviðunum eins og lýst var í kafla 2.3. Áhættan felst m.a. í möguleikanum á að áhættusamir aðilar misnoti aðstöðu sína til skaðlegrar íhlutunar í viðkomandi starfsemi og virkni hennar, svo og til að komast yfir tækni, hugverk, þekkingu eða viðkvæmar upplýsingar þannig að ógnað geti þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Þá er ljóst að röskun á starfsemi mikilvægra innviða getur haft víðtæk keðjuverkandi áhrif. Því er talið nauðsynlegt með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu að tilgreina mikilvæga innviði sem viðkvæmt svið í skilningi 3. gr., sbr. 1. tölul. ákvæðisins.
Þar sem skilgreining á mikilvægum innviðum er að vissu marki matskennd verður það ávallt að einhverju marki háð mati í hverju tilviki fyrir sig hvort tiltekin starfsemi falli undir hugtakið. Slíkt mat er að nokkru marki sérfræðilegt og getur jafnframt verið háð forsendum sem eru breytilegar frá einum tíma til annars, m.a. í ljósi tækniþróunar, nýrra viðhorfa í öryggismálum og annarra breytilegra þátta. Sama á við um önnur viðkvæm svið sem falla undir 3. gr.
Hugtakið mikilvægir innviðir nær yfir rekstraraðila, eignir, búnað o.fl. sem mynda hluta af þeim grunnkerfum sem falla undir hugtakið, svo og rekstraraðila sem eiga eða reka slík kerfi. Hugtakið tekur til slíkra kerfa í heild og einstakra þátta þeirra. Svo dæmi sé tekið myndu einstakir rekstraraðilar eða -einingar innan raforku- eða samgöngukerfisins vafalaust falla undir svið mikilvægra innviða í skilningi frumvarpsins, t.d. einstakar dreifiveitur, hafnir og flugvellir. Að endingu verður þó sem fyrr segir að meta hvert tilvik fyrir sig með tilliti til þess hvort viðkomandi aðili eða starfsemi teljist til mikilvægra innviða.
Með stoð í reglugerðarheimild 3. gr. verður ráðherra falið, á grundvelli samráðs við önnur ráðuneyti, að tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi sem fellur undir mikilvæga innviði í skilningi 1. tölul. ákvæðisins, m.a. með tilliti til markmiða frumvarpsins.
2.4.3.2. Mikilvæg aðföng.
Við undirbúning frumvarpsins kom til skoðunar hvort skilgreining 3. gr. á viðkvæmum sviðum skyldi, auk mikilvægra innviða, ná til starfsemi sem lýtur að útvegun á mikilvægum aðföngum (e. critical inputs), þ.m.t. í tengslum við orku eða hráefni eða vegna fæðuöryggis.
Sem eyríki er Ísland í ríkum mæli háð aðfluttum aðföngum sjó- og loftleiðina. Þannig er raforkuöryggi háð innflutningi á jarðefnaeldsneyti þó að orkuþörf sé að miklu leyti mætt með innlendri orkuframleiðslu. Að sama skapi er fæðuöryggi háð innflutningi matvæla og hráefna, svo og innflutningi aðfanga fyrir innlenda matvælaframleiðslu, svo sem olíu, áburði og fóðri. Því má telja brýnt að tryggja öryggi aðfanga- og birgðakeðja til landsins og innlendra rekstraraðila sem sjá um að útvega mikilvæg aðföng til innlendrar starfsemi og grunnþarfa þjóðarinnar.
Hér má að auki vísa til umfjöllunar í skýrslu starfshóps um neyðarbirgðir frá 2022. Í henni er fjallað um ýmis mikilvæg aðföng sem nauðsynlegt þykir að tryggja neyðarbirgðir af á hverjum tíma, og sem innlend framleiðsla getur ekki annað innlendri eftirspurn eftir, t.d. matvæli, áburður, korn, lyf, lækningatæki, hlífðarbúnaður og jarðefnaeldsneyti. Þjónusta og vörur sem eru nauðsynlegar fyrir viðhald og rekstur mikilvægra innviða teljast jafnframt til mikilvægra aðfanga, sbr. kafla 2.4.3.1.
Ljóst er að eignarhald og áhrifavald áhættusamra aðila yfir innlendum rekstraraðilum á framangreindum sviðum getur ógnað viðkomandi rekstraraðilum og hagaðilum þeirra eins og lýst er í kafla 2.3. Áhættan felst þá m.a. í möguleikanum á að áhættusamir aðilar misnoti aðstöðu sína til skaðlegrar íhlutunar í aðfanga- og birgðakeðjur, sem getur haft víðtæk keðjuverkandi áhrif og ógnað þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Því er talið nauðsynlegt með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu að starfsemi sem lýtur að útvegun og framleiðslu mikilvægra aðfanga, einkum í tengslum við orku eða hráefni eða vegna fæðuöryggis, verði tilgreind sem viðkvæmt svið í skilningi 3. gr., sbr. 2. tölul. ákvæðisins.
Með stoð í reglugerðarheimild 3. gr. verður ráðherra falið, á grundvelli samráðs við önnur ráðuneyti, að tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi sem fellur undir 2. tölul. ákvæðisins, m.a. með tilliti til markmiða frumvarpsins.
2.4.3.3. Nýting mikilvægra náttúruauðlinda.
Í ljósi þess að Ísland byggir tilvist og efnahag sinn á náttúruauðlindum bæði á láði og legi kom til skoðunar við undirbúning frumvarpsins hvort nýting mikilvægra náttúruauðlinda skyldi falla undir viðkvæm svið í skilningi 3. gr. frumvarpsins. Jarðrænar auðlindir hér á landi eru ýmist háðar eignarrétti einkaaðila eða opinberra aðila, beinum og óbeinum, þ.m.t. ferskvatn, fallvatn, jarðhiti, jarðefni og veiði. Ýmsar tegundir nýtingar á auðlindum á landi eða í jörðu eru háðar leyfi stjórnvalda samkvæmt sérlögum, sjá t.d. ákvæði laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, raforkulaga og orkulaga.
Hvað þjóðlendur varðar fer forsætisráðuneyti með veitingu leyfa til nýtingar á vatns- og jarðhitaréttindum og vindorku innan þjóðlendu nema mælt sé fyrir um annað í lögum, sbr. ákvæði laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998. Að auki þarf leyfi ráðherra til nýtingar náma og annarra jarðefna. Hlutaðeigandi sveitarstjórn fer með leyfisveitingu vegna annarrar nýtingar á landi og landsréttindum innan þjóðlendu, en sé nýting heimiluð til lengri tíma en eins árs þarf jafnframt samþykki ráðherra. Það leiðir af framansögðu að þótt þjóðlendur séu í eigu ríkisins geta einkaaðilar öðlast nýtingarleyfi yfir réttindum í þjóðlendum, þ.m.t. til nýtingar náttúruauðlinda sem þar finnast. Mörgum ríkisjarða fylgja jafnframt réttindi til jarðrænna auðlinda á borð við jarðhita, fallvötn, vatn, jarðefni og veiði. Um ríkisjarðir gilda m.a. reglur í VII. kafla jarðalaga, nr. 81/2004, en fjármála- og efnahagsráðherra fer með málefni ríkisjarða.
Utan landsvæðis Íslands er ýmsar mikilvægar náttúruauðlindir að finna í landhelgi og efnahagslögsögunni, þ.m.t. á, í eða undir hafsbotninum. Innan landhelginnar og efnahagslögsögunnar hefur Ísland, samkvæmt ákvæðum laga um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn, fullveldisrétt að því er varðar rannsóknir, hagnýtingu, vernd og stjórn slíkra auðlinda, lífrænna og ólífrænna, svo og aðrar athafnir varðandi efnahagslega nýtingu og rannsóknir innan svæðisins, svo sem framleiðslu orku frá sjávarföllum, straumum og vindi. Fullveldisréttur yfir landgrunninu tekur jafnframt til rannsóknar og hagnýtingar á ólífrænum auðlindum sem þar eru svo og á lífverum af nánar tilgreindum toga.
Samkvæmt lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins er ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Er þar átt við ólífrænar og lífrænar auðlindir hafsbotnsins aðrar en lifandi verur. Leit að efnum til hagnýtingar á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga er háð leyfi Orkustofnunar samkvæmt ákvæðum sömu laga.
Í lögum um stjórn fiskveiða kemur fram að til fiskveiðilandhelgi Íslands teljist hafsvæðið frá fjöruborði að ytri mörkum efnahagslögsögu Íslands eins og hún er skilgreind í fyrrnefndum lögum um landhelgi, aðlægt belti, efnahagslögsögu og landgrunn. Til nytjastofna sem falla undir nefnd lög teljast sjávardýr, svo og sjávargróður, sem nytjuð eru og kunna að verða nytjuð í íslenskri fiskveiðilandhelgi og sérlög gilda ekki um. Í 1. gr. laganna kemur m.a. fram að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar og að veiðiheimildir samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.
Um eldi vatnafiska og nytjastofna sjávar á íslensku forráðasvæði gilda lög um fiskeldi. Fiskeldi vísar til gæslu og fóðrunar vatnafiska, annarra vatnadýra og nytjastofna sjávar, klak- og seiðaeldis, hvort sem er í söltu eða ósöltu vatni. Til nytjastofna samkvæmt þeim lögum teljast fiskar og sjávardýr, svo og sjávargróður, sem nytjuð eru eða kunna að verða nytjuð með eldi í íslenskri fiskveiðilandhelgi, íslensku landgrunni eða á landi. Til starfrækslu fiskeldisstöðva þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar.
Vegna grundvallarþýðingar náttúruauðlinda fyrir íslenska þjóðarhagsmuni er mikilvægt að gjalda varhuga við því að áhættusamir aðilar öðlist réttindi yfir nýtingarheimildum yfir auðlindunum, m.a. á grundvelli eignarráða eða áhrifavalds yfir innlendum rekstraraðilum sem fara með slíkar heimildir. Áhættan felst þá m.a. í möguleikanum á að þessir aðilar misnoti aðstöðu sína til skaðlegrar íhlutunar í starfsemi viðkomandi rekstraraðila og eftir atvikum til að komast yfir viðkvæmar upplýsingar, tækni, hugverk eða þekkingu þannig að ógnað geti þjóðaröryggi og allsherjarreglu, sbr. einnig umfjöllun í kafla 2.3.
Það er því talið nauðsynlegt með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu að tilgreina starfsemi sem lýtur að nýtingu á mikilvægum náttúruauðlindum í þjóðlendum viðkvæmt svið, sbr. 3. tölul. 3. gr. frumvarpsins. Þótt framangreind sjónarmið eigi í sjálfu sér við um allflestar náttúruauðlindir á láði og legi var afráðið að takmarka gildissvið ákvæðisins við auðlindanýtingu í þjóðlendum. Ástæðan hvílir ekki síst á þeirri sérstöðu þjóðlendna sem eigna ríkisins og þjóðarinnar. Ákvæðið vísar til nýtingar vatnsorku, jarðvarma, vindorku, náma og annarra jarðefna í þjóðlendum samkvæmt leyfum sem veitt eru m.a. á grundvelli laga nr. 58/1998. Ákvæðið gildir því ekki um auðlindanýtingu innan eignarlanda. Þá gildir ákvæðið ekki um auðlindanýtingu á hafi úti og á hafsbotni. Um sjávarútvegsfyrirtæki skal m.a. bent á að nú þegar gilda verulegar takmarkanir um erlenda eignaraðild á því sviði, sbr. 4. gr. laga nr. 34/1991.
Með stoð í reglugerðarheimild 3. gr. verður ráðherra falið, á grundvelli samráðs við önnur ráðuneyti, að tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi sem fellur undir 3. tölul. ákvæðisins, m.a. með tilliti til markmiða frumvarpsins.
2.4.3.4. Viðkvæmar upplýsingar og netöryggi.
Þá kom til skoðunar hvort skilgreining 3. gr. á viðkvæmum sviðum skyldi ná til starfsemi sem lýtur að meðhöndlun á mikilvægum trúnaðarupplýsingum og viðkvæmum persónuupplýsingum, auk starfsemi á sviði netöryggis. Fyrir liggur að ýmsar viðkvæmar trúnaðarupplýsingar, m.a. innan stjórnkerfisins, eru í vaxandi mæli vistaðar í kerfum og tæknilausnum sem þjónustuaðilar á sviði upplýsingatækni eiga og reka. Einnig er verulegt magn viðkvæmra persónuupplýsinga geymt í gagnagrunnum á vegum einkaaðila, t.d. heilsufarsupplýsingar og fjárhagslegar upplýsingar um þorra Íslendinga. Þá liggur fyrir að þjónusta á sviði netöryggis er ómissandi þáttur í starfsemi mikilvægra innviða samfélagsins, þ.m.t. æðstu stofnana ríkisvaldsins, sbr. einnig umfjöllun í kafla 2.4.3.1 um netvæðingu mikilvægra innviða og ógnir sem þeir geta verið útsettir fyrir vegna hennar.
Ljóst er að eignarhald og áhrifavald áhættusamra aðila yfir innlendum rekstraraðilum á framangreindum sviðum, þ.e. meðhöndlun mikilvægra trúnaðarupplýsinga og mikils magns viðkvæmra persónuupplýsinga, svo og netöryggi mikilvægra innviða, getur ógnað viðkomandi rekstraraðilum og hagaðilum þeirra eins og lýst er í kafla 2.3. Áhættan felst þá í möguleikanum á að áhættusamir aðilar misnoti aðstöðu sína til skaðlegrar íhlutunar í viðkomandi starfsemi, m.a. til að skerða net- og upplýsingaöryggi, valda röskun á starfsemi mikilvægra innviða og ríkisvaldsins, og til að komast yfir viðkvæmar upplýsingar af ýmsum toga, þannig að ógnað geti þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Því er talið nauðsynlegt með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu að starfsemi sem lýtur að meðhöndlun á mikilvægum trúnaðarupplýsingum, sem og verulegu magni viðkvæmra persónuupplýsinga, verði tilgreind sem viðkvæmt svið skv. 3. gr., sbr. 4. tölul. ákvæðisins. Sama gildir um þjónustu á sviði netöryggis, sem veitt er í þágu mikilvægra innviða, enda byggist starfsemi þeirra í vaxandi mæli á samvirkni net- og upplýsingakerfa.
Með stoð í reglugerðarheimild 3. gr. verður ráðherra falið, á grundvelli samráðs við önnur ráðuneyti, að tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi sem fellur undir 4. tölul. ákvæðisins, m.a. með tilliti til markmiða frumvarpsins.
2.4.3.5. Hlutir með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvæg tækni.
Til skoðunar kom hvort skilgreining 3. gr. á viðkvæmum sviðum skyldi ná til starfsemi sem lýtur að framleiðslu og þróun á hlutum með tvíþætt notagildi (e. dual use items), svo og framleiðslu og þróun á annars konar mikilvægri tækni, einnig þekkt sem djúptækni (e. critical technologies). Hlutir með tvíþætt notagildi, sbr. 5. tölul. 3. gr., eru hlutir sem má nota bæði í borgaralegum og hernaðarlegum tilgangi, þ.m.t. allir hlutir sem má bæði nota án þess að þeir springi og við hvers konar framleiðslu kjarnavopna eða annars kjarnasprengjubúnaðar. Nánari skilgreiningu á slíkum hlutum má finna í lögum um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit og viðeigandi ESB-gerðum um sömu atriði. Til annars konar mikilvægrar tækni, sbr. 6. tölul. 3. gr., getur m.a. talist gervigreind, þjarkatækni, drónatækni, þrívíddarprentun til framleiðslu íhluta til iðnaðarnota, hálfleiðarar, kjarnorkutækni, skammtatækni, nanótækni, líftækni, flug- og geimtækni, tækni til varðveislu orku til iðnaðarnota og tækni til orkuumbreytingar og orkuflutninga.
Ljóst er að eignarhald og áhrifavald áhættusamra aðila yfir innlendum rekstraraðilum sem stunda framleiðslu og þróun á hlutum með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvægri tækni í fyrrgreindum skilningi getur ógnað viðkomandi rekstraraðilum og hagaðilum þeirra eins og lýst er í kafla 2.3. Áhættan felst þá í möguleikanum á að áhættusamir aðilar misnoti aðstöðu sína til skaðlegrar íhlutunar í viðkomandi starfsemi og til að komast yfir viðkvæmar upplýsingar, tækni, hugverk eða þekkingu svo að ógnað geti þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Því er talið nauðsynlegt með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu að starfsemi sem lýtur að framleiðslu og þróun á hlutum með tvíþætt notagildi verði skilgreind sem viðkvæmt svið í skilningi 3. gr., ásamt starfsemi sem snýr að framleiðslu og þróun á annars konar mikilvægri tækni, sbr. 5. og 6. tölul. ákvæðisins.
Um skilgreiningu á hlutum með tvíþætt notagildi, sbr. 5. tölul. 3. gr., er sem fyrr segir vísað til skilgreiningar í lögum um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit, sbr. einnig EES-gerðir sem voru innleiddar með þeim lögum. Hvað varðar aðra mikilvæga tækni, þ.e. djúptækni, sbr. 6. tölul. 3. gr., er ráðherra falið að tilgreina nánar í reglugerð þær tegundir og gerðir tækni sem falla undir töluliðinn, m.a. með tilliti til markmiða frumvarpsins. Undir skilgreininguna á mikilvægri tækni fellur því tækni sem almennt getur haft þýðingu fyrir hagsmuni tengda þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Þannig myndi tækni sem ætluð er til almenningsnota eða vörur sem eru almennt aðgengilegar almenningi falla utan skilgreiningarinnar, þ.m.t. hefðbundnar neytendavörur til einkanota sem ekki geta talist snerta þá verndarhagsmuni sem frumvarpið byggist á.
2.4.4. Niðurstaða um skilgreiningu á viðkvæmum sviðum.
Hér að framan hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að eftirtaldir geirar og starfsemi skuli skilgreind sem viðkvæm svið í skilningi 3. gr. frumvarpsins, með tilliti til þeirra sjónarmiða um þjóðaröryggi og allsherjarreglu sem verndarhagsmunir frumvarpsins lúta að:
1. Mikilvægir innviðir sem tengjast m.a. orku, hitaveitu, vatns- og fráveitu, samgöngum, flutningum, fjarskiptum, stafrænum grunnvirkjum, fjármálakerfi, vörnum landsins, stjórnkerfi, landhelgisgæslu, almannavörnum, löggæslu, neyðar- og viðbragðsþjónustu, réttarvörslu og heilbrigðiskerfi.
2. Útvegun eða framleiðsla á mikilvægum aðföngum, þ.m.t. í tengslum við orku eða hráefni eða vegna fæðuöryggis.
3. Nýting vatnsorku, jarðvarma, vindorku, náma og annarra jarðefna í þjóðlendum.
4. Meðhöndlun mikilvægra trúnaðarupplýsinga og verulegs magns viðkvæmra persónuupplýsinga. Einnig þjónusta á sviði netöryggis í þágu mikilvægra innviða skv. 1. tölul.
5. Framleiðsla eða þróun á hlutum með tvíþætt notagildi, samkvæmt lögum um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit.
6. Framleiðsla eða þróun á annars konar mikilvægri tækni en fellur undir hina töluliðina.
Árétta ber að það kemur í hlut ráðherra, að undangengnu samráði við aðra ráðherra, að tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi og svið sem falla undir hvert og eitt þeirra viðkvæmu sviða sem lýst er í 3. gr. Horfir það til mikils hagræðis að fela ráðherra að útfæra ítarlega inntak þeirra skilgreininga í reglugerð fremur en að reynt sé að útlista þær nákvæmlega í lögum án svigrúms til nánari útfærslu. Er sú leið iðulega farin í erlendri rýnilöggjöf, þ.e. skilgreiningar eru afmarkaðar í megindráttum í ákvæðum laganna en stjórnvöldum svo falið að útfæra þær nánar innan hins lögbundna ramma á grundvelli málefnalegs mats á undirliggjandi verndarhagsmunum og að gættu meðalhófi.
2.4.5. Innlendir rekstraraðilar (II. kafli).
2.4.5.1. Skyldurýni fjárfestinga í rekstraraðilum á viðkvæmum sviðum.
Í frumvarpinu er lagt til að erlendum aðilum verði skylt að tilkynna ráðherra fyrir fram um fjárfestingar í innlendum rekstraraðilum sem falla undir viðkvæm svið skv. 3. gr., þ.e. þær verði háðar skyldurýni, en heimild ráðherra til frumkvæðisrýni taki svo við þar sem skyldurýni sleppi, sbr. nánari umfjöllun í kafla 2.4.7. Til samanburðar má einnig benda á umfjöllun um erlendan rétt sem vikið verður að í kafla 2.5.
Lagt er til í ljósi forgangsröðunar að misstrangar reglur gildi um málsmeðferð eftir því hvort ráðstöfun snertir þau viðkvæmu svið sem nefnd eru í 1.–3. tölul. 3. gr. (mikilvægir innviðir og aðföng og tilgreind auðlindanýting í þjóðlendum) eða viðkvæm svið skv. 4.–6. tölul. ákvæðisins (viðkvæmar upplýsingar, netöryggi mikilvægra innviða, hlutir með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvægri tækni). Í fyrri tilvikunum er ráðgert að beina skuli lengri tilkynningu um ráðstöfun til ráðherra og fer þá fram eins eða tveggja fasa málsmeðferð skv. 10. gr. Í síðari tilvikunum er aftur á móti nægilegt að beina styttri tilkynningu til ráðherra, en á grundvelli hennar hefur ráðherra skamman frest til að meta hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu. Styttri tilkynning verður töluvert efnisminni en lengri tilkynning, auk þess sem frestur til að yfirfara slíka tilkynningu er styttri en ef um er að ræða lengri tilkynningu.
Ákvæði 4.–6. gr. frumvarpsins um skyldurýni á viðskiptaráðstöfunum erlendra aðila lúta að innlendum rekstraraðilum á viðkvæmum sviðum skv. 3. gr. Hvert þessara þriggja ákvæða nær til ólíkra tilvika sem vikið verður að í kafla 2.4.5.2–2.4.5.4.
2.4.5.2. Tilkynningarskylda með lengri tilkynningu (4. og 5. gr.).
Ákvæði 4. og 5. gr. eiga það sammerkt að þau taka til ráðstafana sem lúta að innlendum rekstraraðilum á viðkvæmum sviðum skv. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. (mikilvægir innviðir og aðföng og tilgreind auðlindanýting í þjóðlendum).
Meginákvæðið felst í 4. gr., en þar er ráðgert að tilkynningarskylda verði virk ef erlendur aðili öðlast 10% eða meira af hlutafé eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í innlendum rekstraraðila sem fellur undir 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. Fleiri sambærileg tilvik eru nefnd í ákvæðinu sem virkja tilkynningarskylduna. Hugtökin veruleg áhrif og yfirráð eru nánar skilgreind í 2. gr. frumvarpsins. Undir 4. gr. myndu því m.a. falla dæmigerðar fjárfestingar í formi hlutafjárkaupa í innlendum rekstraraðilum á umræddum sviðum. Gildissvið ákvæðisins er þó ekki takmarkað við slík viðskipti heldur nær það almennt til annars konar ráðstafana sem tryggja erlendum aðila í raun veruleg áhrif eða yfirráð í innlendum rekstraraðila sem fellur undir ákvæðið.
Í 5. gr. er að auki gert ráð fyrir tilkynningarskyldu vegna tiltekinna viðskiptasamninga milli erlends aðila og innlends rekstraraðila á viðkvæmu sviði skv. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. Um er að ræða samninga sem falla ekki undir gildissvið almenna ákvæðisins í 4. gr., en þeir geta engu að síður varðað mikilvæga hagsmuni innlends rekstraraðila á einhverju umræddra sviða og nauðsynlegt er að gefa því gaum með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Lagt er til að undir tilkynningarskyldu skv. 5. gr. falli nánar afmarkaðar tegundir lánssamninga og samningar um veð- og tryggingarréttindi, samningar um samstarf við þróun og rannsóknir og tilteknir veigamiklir birgjasamningar og þjónustusamningar sem talist geta varðað mikla hagsmuni þess innlenda rekstraraðila sem á í hlut.
Með 4. og 5. gr. er leitast við að ná utan um þau tilvik sem fela í sér að erlendur aðili öðlast hlutdeild eða áhrifavald í sérlega viðkvæmri starfsemi og nauðsynlegt er að séu undirorpin rýni með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Þá er horft til þess við útfærslu 4. og 5. gr. að ekki sé unnt að sniðganga ákvæði frumvarpsins með sýndargerningum sem miða að því að veita ráðstöfun þá ásýnd að hún sé ekki rýniskyld. Því til samræmis er m.a. horft til tengdra aðila sem einnar heildar, sbr. 2. gr. frumvarpsins.
Mikilvægt er að nefna að ráðstöfun sem er tilkynningarskyld skv. 4. og 5. gr. getur ekki komið til framkvæmda fyrr en hún hefur verið tilkynnt ráðherra, og ekki heldur á meðan hún er til meðferðar hjá ráðherra.
Ráðstafanir sem falla undir 4. og 5. gr. ber að tilkynna ráðherra með lengri tilkynningu, sbr. 2. mgr. 9. gr. Lagt er upp með að ráðherra hafi 25 virka daga til að leysa úr máli að fenginni lengri tilkynningu, sbr. 9. og 10. gr. Um málsmeðferð fer eftir ákvæðum IV. kafla.
2.4.5.3. Tilkynningarskylda með styttri tilkynningu (1. mgr. 6. gr.).
Í 1. mgr. 6. gr. er kveðið á um tilkynningarskyldu vegna ráðstafana erlendra aðila sem lúta að innlendum rekstraraðilum á viðkvæmum sviðum skv. 4., 5. eða 6. tölul. 3. gr. (viðkvæmar upplýsingar, netöryggi mikilvægra innviða, hlutir með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvæg tækni). Málsmeðferð vegna þessara tilvika er einfaldari í sniðum en í tilvikum sem falla undir viðkvæm svið skv. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr., sbr. 4. og 5. gr., að eftirfarandi leyti. Í fyrsta lagi verða þessi tilvik undirorpin styttri tilkynningu til ráðherra, en á grundvelli slíkrar tilkynningar metur ráðherra hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu, sbr. 1. og 4. mgr. 6. gr. Ætti því að vera unnt að ljúka þessum málum tiltölulega skjótt og án þess að leggja þyrfti fram lengri tilkynningu. Í annan stað eru mörk tilkynningarskyldu hér miðuð við 25% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti í innlendum rekstraraðila en ekki 10% eins og gildir um tilvik skv. 4. gr. Í þriðja lagi falla færri flokkar viðskiptaráðstafana undir tilkynningarskyldu í umræddum tilvikum, eins og ráða má af samanburði á 4. og 5. gr. annars vegar og 1. mgr. 6. gr. hins vegar.
2.4.5.4. Undanþága frá skyldurýni vegna nýstofnaðra fyrirtækja o.fl.
Við afmörkun tilkynningarskyldu, sbr. 4.–6. gr., hefur verið leitast við að hafa ákvæðin ekki svo víðtæk að tilkynningarskyldan komi að óþörfu niður á möguleikum íslenskra sprota- eða tæknifyrirtækja til að leita erlendrar fjármögnunar á fyrstu árum starfsemi sinnar. Almennt ætti að vera sjaldgæft að smærri sprotafyrirtæki haldi úti starfsemi á viðkvæmum sviðum skv. 3. gr. en slík tilvik geta þó komið upp. Í þeim tilvikum er mikilvægt að vega saman sjónarmið um nauðsyn fjárfestingarýni og áhrif hennar á fyrirtæki. Þótt fjárfestingarýni ætti alla jafna hvorki að vera tímafrek né sérlega íþyngjandi, ef vel er haldið á málum, er talið rétt að á fyrstu þremur árum frá nýstofnun innlends rekstraraðila sé fjárfesting/fjármögnun erlendra aðila í viðkomandi rekstri undanþegin tilkynningarskyldu ef fjárhæð sú sem um ræðir er undir tilteknum mörkum samkvæmt ákvæði reglugerðar. Þannig munu slík nýstofnuð fyrirtæki hafa svigrúm upp að vissu marki til að leita fjármögnunar erlendis frá á fyrstu árum starfsemi sinnar án þess að vera undirorpin ákvæðum um tilkynningarskyldu.
Ráðgert er að erlendir aðilar sem hafa hug á að fjárfesta í starfsemi sem kann að falla undir 3. gr. geti leitað forálits ráðherra á því hvort ráðstöfun sé tilkynningarskyld samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Þannig gætu erlendir aðilar fengið afstöðu ráðherra á fyrri stigum fjárfestingarferlis þess efnis að fyrirhuguð viðskipti væru ekki háð tilkynningarskyldu samkvæmt. Slíkt fyrirkomulag myndi stuðla að auknum fyrirsjáanleika og skilvirkni við framkvæmd ákvæða frumvarpsins.
2.4.5.5. Frumkvæðisrýni (2. mgr. 6. gr.).
Í 2. mgr. 6. gr. frumvarpsins er ráðherra veitt heimild til frumkvæðisrýni sem tekur til tilvika sem falla ekki undir tilkynningarskyldu (skyldurýni), þ.e. ráðstöfun varðar innlendan rekstraraðila sem fellur ekki undir viðkvæm svið skv. 3. gr. Nánar tiltekið getur ráðherra með stoð í 2. mgr. 6. gr. kallað eftir styttri tilkynningu um slíka ráðstöfun úr hendi þess erlenda aðila sem á í hlut ef ráðherra telur það nauðsynlegt vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Heimild þessi er háð tímatakmörkum að því leyti að henni verður ekki beitt um ráðstöfun sem átti sér stað fyrir meira en fimm árum. Á hinn bóginn er heimildin ekki bundin við sérstakar ráðstafanir og heldur ekki við að fjárfesting fari fram úr tilteknum prósentumörkum. Eftir sem áður er ráðgert að heimildinni verði ekki beitt nema við sérstakar aðstæður, líkt og átt hefur við um öryggisákvæði 12. gr. laga nr. 34/1991.
Að fenginni styttri tilkynningu samkvæmt framansögðu hefur ráðherra allt að 10 virka daga til að taka afstöðu til þess hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu eða látið verði staðar numið. Ef ráðherra ákveður að kalla eftir lengri tilkynningu frá erlendum aðila þá fer fram málsmeðferð skv. 10. gr., sem er þá annaðhvort einn eða tveir fasar eftir því hvernig málið er vaxið.
Við þetta má bæta að í 5. mgr. 9. gr. er ráðgert að frumkvæðið að rýni geti komið frá erlenda aðilanum sjálfum, þ.e. hann geti að eigin frumkvæði beint lengri tilkynningu til ráðherra um ráðstöfun þótt hún sé ekki tilkynningarskyld og ráðherra hafi ekki kallað eftir henni á grundvelli heimildar til frumkvæðisrýni.
2.4.6. Fasteignir og fasteignaréttindi (III. kafli).
Hér að framan hefur verið fjallað um ráðstafanir erlendra aðila sem lúta að innlendum rekstraraðilum (lögaðilum). Til viðbótar er í III. kafla frumvarpsins lagt til að ráðstafanir þar sem erlendir aðilar öðlast eignarráð yfir fasteignum eða fasteignaréttindum hér á landi verði í ákveðnum tilvikum undirorpnar rýni samkvæmt ákvæðum frumvarpsins.
Land og aðrar fasteignir gegna lykilhlutverki í samfélaginu í efnahagslegu, félagslegu, menningarlegu og umhverfislegu tilliti, sbr. einnig greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2020, um breytingu á ýmsum lögum er varða eignarráð og nýtingu fasteigna (715. mál á 150. löggjafarþingi). Land er undirstaða fullveldis ríkja og telst til takmarkaðra gæða á sama hátt og mikilsverðar náttúruauðlindir eins og fiskstofnar og jarðhiti. Því er ljóst að eignarráð og nýting fasteigna varða hagsmuni þjóðarinnar sem lúta að þjóðaröryggi og allsherjarreglu og framfylgd þjóðaröryggisstefnunnar. Lega og landgæði Íslands, þ.m.t. staða landsins sem norðurslóðaríkis, kann jafnframt að gera það að verkum að áhættusamir aðilar sækist eftir að tryggja sér eignarráð yfir fasteignum og fasteignaréttindum hér á landi. Því þykir nauðsynlegt með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu að ráðstafanir sem snerta fasteignir og fasteignaréttindi, þ.m.t. jarðrænar auðlindir, verði felldar undir gildissvið frumvarpsins ásamt ráðstöfunum sem falla undir II. kafla.
Ákvæði III. kafla frumvarpsins taka sem fyrr segir til ráðstafana sem tryggja erlendum aðila eignarráð yfir fasteign. Eignarráð yfir fasteign eru skilgreind í 2. gr. sem beinn eignarréttur, veðréttindi eða önnur tryggingarréttindi, eða afnota- eða nýtingarréttur til lengri tíma en sjö ára, yfir fasteign í heild eða að hluta, þ.m.t. tilteknum mannvirkjum, tilteknum eignarhlutum í fasteign í óskiptri sameign, eða náttúruauðlindum eða öðrum fasteignaréttindum sem standa í hlutrænum eða lagalegum tengslum við fasteign. Um er að ræða ráðstafanir sem tryggja eða geta tryggt erlendum aðila eignarrétt yfir viðkomandi réttindum eða möguleika á hagnýtingu þeirra. Undir ákvæðin falla ráðstafanir þar sem erlendur aðili öðlast slík eignarráð bæði með beinum og óbeinum hætti með eignaraðild að lögaðila sem á fasteign eða fasteignaréttindi, eftir því sem nánar greinir í umræddum ákvæðum.
Ákvæði III. kafla frumvarpsins skiptast í skyldurýni, sbr. 7. gr., og frumkvæðisrýni, sbr. 8. gr.
Í 7. gr. er lagt til að skylt verði að tilkynna ráðherra þegar erlendur aðili öðlast eignarráð yfir fasteign í ákveðnum tilvikum sem talin eru upp.
Í 7. gr. er lagt til að ráðherra verði veitt heimild til að ákveða að tiltekin fasteign verði skilgreind með sérstakt verndargildi ef nauðsyn krefur með tilliti til þjóðaröryggis eða allsherjarreglu, þ.m.t. ef um er að ræða fasteign sem telst til öryggissvæðis eða varnarsvæðis í skilningi varnarmálalaga, eða landsvæðis sem tengist mikilvægum innviðum. Ákvörðun ráðherra um þetta verði þinglýst á viðkomandi fasteign ef því verður við komið. Fasteignir sem svo er ástatt um falla undir skyldurýni samkvæmt ákvæðinu.
Þá verður að telja rétt að gæta varúðar í tilvikum þar sem erlend ríki og aðrir erlendir opinberir aðilar öðlast eignarráð yfir fasteignum hér á landi, enda nauðsynlegt að ganga úr skugga um hvort tilgangurinn að baki slíkum eignakaupum samrýmist þjóðaröryggi og allsherjarreglu. Því þykir rétt að slík tilvik verði rýnd samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Sama á við ef hinn erlendi aðili nýtur eignarráða yfir óvenju mörgum fasteignum eða landflæmi að verulegri stærð enda er þá ástæða til að gefa því sérstakan gaum hvort eignasöfnunin samrýmist þeim öryggishagsmunum sem frumvarpið lýtur að. Viðmið ákvæðisins varðandi landstærð er 10.000 hektarar og tekur mið af 10. gr. a jarðalaga, nr. 81/2004, sem reisir skorður við samþjöppun eignarhalds á jörðum. Frumvarpsákvæðið myndi gilda samhliða nefndu ákvæði jarðalaga ef gildissvið þeirra sköruðust.
Beina skal lengri tilkynningu til ráðherra í þeim tilvikum sem að framan greinir, sbr. 2. mgr. 9. gr., og tekur þá við málsmeðferð skv. IV. kafla. Sama gildir ef andlag ráðstöfunar er lögaðili sem fer með eignarráð yfir fasteign, að nánari skilyrðum uppfylltum.
Þar sem skyldurýni sleppir tekur við heimild til frumkvæðisrýni, sbr. 8. gr., sem á við um fasteignir og fasteignaréttindi sem falla ekki undir tilkynningarskyldu skv. 7. gr. Heimild 8. gr. er í grunninn bundin sömu skilyrðum og sams konar heimild í 2. mgr. 6. gr. sem tekur til fjárfestinga í innlendum rekstraraðilum. Ef ráðherra beitir heimildinni ber erlendum aðila að tilkynna um ráðstöfun með styttri tilkynningu skv. 1. mgr. 9. gr. og hefur ráðherra þá 10 virka daga til að ákveða hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu skv. 2. mgr. 9. gr. eða láta staðar numið.
2.4.7. Málsmeðferð við rýni á ráðstöfunum (IV. kafli).
2.4.7.1. Tveggja fasa málsmeðferð.
Þegar erlendur aðili hefur beint til ráðherra tilkynningu í tilskildu horfi hefst hin eiginlega rýni á viðkomandi ráðstöfun samkvæmt frumvarpinu. Rýnin byggist á greiningu og mati á tilkynningunni og gögnum sem stafa frá hinum erlenda aðila, sem og sjálfstæðri gagnaöflun ráðherra auk samráðs við önnur stjórnvöld o.fl. Meginmarkmið rýninnar er ávallt að komast að faglegri og rökstuddri niðurstöðu um hvort viðkomandi ráðstöfun hafi í för með sér ógn fyrir þjóðaröryggi eða allsherjarreglu samkvæmt þeim viðmiðum sem líta ber til í því sambandi, sbr. 14. gr. Jafnframt er það þáttur í rýninni að greina til hvaða úrræða þurfi að grípa til að bregðast við slíkri ógn sé hún fyrir hendi, sbr. umfjöllun í kafla 2.4.7.3.
Ljóst er að málsmeðferð samkvæmt frumvarpinu getur haft í för með sér tafir á viðskiptum sem þegar eru frágengin milli aðila, ef til vill með fyrirvara um niðurstöðu rýni og annarrar opinberrar málsmeðferðar sem við getur átt. Því er mikilvægt að rýni sé eins skilvirk og kostur er og að hún byggist á forgangsröðun veigameiri og flóknari mála þar sem raunveruleg þörf er fyrir nánari rýni fram yfir smærri og einfaldari mál sem tilkynnt eru ráðherra en hverra athugun leiðir fljótt í ljós að ekki er þörf á viðamikilli málsmeðferð.
Í ljósi áherslu frumvarpsins, á að rýniferlið standi ekki lengur yfir en nauðsyn ber til, er lagt til að málsmeðferð ráðherra verði tvískipt í fyrri og síðari fasa, sbr. 10. gr. Gert er ráð fyrir að fyrri fasinn taki að hámarki 25 virka daga (ellegar 15 virka daga ef styttri tilkynning er undanfari lengri tilkynningar skv. 6. og 8. gr.). Telji ráðherra ekki þörf fyrir frekari rýni en farið hefur fram í fyrri fasanum lýkur málinu með samþykki ráðstöfunarinnar. Telji ráðherra hins vegar þörf fyrir frekari rýni getur hann beint máli yfir í síðari fasa málsmeðferðar og bætast þá 50 virkir dagar við frestinn. Þann frest getur ráðherra framlengt um allt að 25 virka daga ef nauðsyn krefur, t.d. ef þörf er á gagnaöflun erlendis frá. Hafa ber í huga að frestir byrja ekki að líða nema erlendur aðili hafi staðið skil á viðhlítandi tilkynningu ásamt þeim gögnum og upplýsingum sem gerð er krafa um. Þá geta frestir stöðvast við ákveðnar aðstæður, t.d. ef erlendi aðilinn bætir ekki úr ófullnægjandi upplýsingagjöf.
Ófrávíkjanlegt er að mál haldi áfram yfir í síðari fasann ef ráðherra telur koma til álita að beita íhlutun í viðkomandi ráðstöfun, þ.e. að setja henni skilyrði eða leggja bann við henni þar sem hún ógnar þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Síðari fasanum getur þó vitaskuld lokið með samþykki ráðstöfunar án íhlutunar ef ekki er talin ástæða til hennar. Máli sem lýkur strax í fyrri fasanum verður hins vegar ekki lokið með öðrum hætti en með samþykki án íhlutunar.
Nokkuð er um það í erlendri rýnilöggjöf að málsmeðferð sé skipt í fasa með þessum hætti og þykir sú tilhögun horfa til aukinnar skilvirkni og meðalhófs, enda kann frummat á tilkynningu til ráðherra að leiða fljótt í ljós að ekki séu uppi sérstök álitaefni um þjóðaröryggi og allsherjarreglu þannig að kalli á ítarlegri rýni. Því er eðlilegt að forgangsraða málum sem og þeim fjármunum sem stjórnvöld hafa úr að spila í þessum málaflokki.
Ætla má að flestum einfaldari málum verði lokið í fyrri fasanum, þ.e. innan 25 virkra daga, en einungis vandasamari mál haldi áfram í síðari fasann. Með þessu fyrirkomulagi er stuðlað að því að erlendir aðilar haldi vel á málum gagnvart ráðherra en þannig aukast líkurnar á því að unnt verði að ljúka máli strax í fyrri fasanum, þ.e. innan 25 virkra daga. Yfirleitt hafa aðilar í hendi sér að stuðla að skjótum framgangi máls með því að vanda til gerðar upphaflegrar tilkynningar og leggja sitt af mörkum við að upplýsa um það sem máli skiptir.
Ef styttri tilkynning á við, sbr. 6. og 8. gr., ætti málsmeðferð að öðru jöfnu að taka enn skemmri tíma enda hefur ráðherra, að fenginni styttri tilkynningu, einungis 10 virka daga til að ákveða hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu, þ.e. hefja eins eða tveggja fasa rýni skv. 10. gr., eða hvort staðnæmst verði við styttri tilkynningu og ekki aðhafst frekar.
Það athugast að sumar málsmeðferðarreglur frumvarpsins eru bundnar við mál skv. 10. gr. þar sem fyrir liggur lengri tilkynning um ráðstöfun og fram fer annaðhvort eins eða tveggja fasa málsmeðferð. Sem dæmi um slíkar málsmeðferðarreglur má nefna 2. mgr. 11. gr. og 1. mgr. 13. gr.
2.4.7.2. Gagnaöflun, samráð og matsviðmið.
Í 11. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ráðherra afli eftir þörfum upplýsinga og gagna sem nauðsynleg þykja til að leysa úr máli, þar á meðal úr hendi hins erlenda aðila , til að leggja mat á hvort ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, m.a. í ljósi matsviðmiða skv. 14. gr. Á sama hátt getur ráðherra kallað eftir upplýsingum frá hinum innlenda rekstraraðila sem á í hlut, svo og stjórnvöldum. Ef tilkynning erlends aðila er vel úr garði gerð og studd viðhlítandi gögnum ætti hún að geta dregið úr þörf fyrir sjálfstæða gagnaöflun ráðherra og um leið dregið úr líkunum á því að mál þurfi að fara í tveggja fasa málsmeðferð, sbr. umfjöllun í kafla 2.4.7.1.
Í 13. gr. frumvarpsins er ráðherra gert skylt að kalla eftir sjónarmiðum tiltekinna annarra ráðherra við meðferð einstakra mála. Það eru ráðherrar sem fara með málefni þjóðaröryggisráðs, utanríkis- og varnarmál og málefni almannavarna. Einnig skal óska eftir sjónarmiðum ráðherra þess eða þeirra málefnasviða sem viðkomandi ráðstöfun snertir einkum og sér í lagi, eftir því hvernig mál er hverju sinni. Fyrir utan skyldubundið samráð er ráðherra jafnframt heimilt að leita eftir sjónarmiðum annarra ráðherra og stjórnvalda við meðferð máls eftir því sem ástæða þykir til í hverju og einu máli. Hér eru m.a. hafðar í huga ríkisstofnanir sem búa yfir sérþekkingu á þeim sviðum sem einstök rýnimál snúast um. Til að tryggja skilvirkni er lagt til að settur verði á laggirnar stýrihópur sem ætlað er að gegna ákveðnu samhæfingarhlutverki við framkvæmd laganna, sbr. 21. gr. Auk þess getur hópurinn verið vettvangur samráðs milli stjórnvalda við úrlausn einstakra mála eftir því sem ákveðið er hverju sinni. Af þessu verður ráðið að rýni er í raun og veru þverlægt samstarfsverkefni milli margra ráðuneyta og stjórnvalda, þótt ábyrgð á málefninu og framkvæmd þess sé lögð til ákveðins ráðherra samkvæmt forsetaúrskurði í samræmi við meginreglur stjórnskipunarinnar.
Eins og áður var rakið snýst rýni fjárfestingar um að greina og leggja faglegt mat á hvort fyrirliggjandi ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu þar sem höfð eru að leiðarljósi nánar tilgreind matsviðmið sem útlistuð eru í 14. gr. Meðal þeirra er hvort ráðstöfun lúti að starfsemi sem falli undir viðkvæmt svið skv. 3. gr., svo og þess hvort eignarhald erlends aðila sé gagnsætt, auk orðspors hans og reynslu af sambærilegum fjárfestingum. Enn fremur kemur til skoðunar hvort erlendi aðilinn hafi tengsl við erlent ríki eða annan erlendan opinberan aðila, hvort hætta sé á að hann sé viðriðinn skipulagða brotastarfsemi eða aðra refsiverða háttsemi og hvort fyrirhuguð ráðstöfun brjóti gegn efnahagslegum þvingunaraðgerðum.
Að öðru leyti en ráðið verður af ákvæðum frumvarpsins er ekki hægt að lýsa því í smáatriðum hvernig rýni fer nákvæmlega fram í einstökum tilvikum, enda geta tilvikin verið æði margbreytileg. Þess er að vænta að stjórnvöld móti frekara verklag þar að lútandi eftir því sem reynsla kemst á framkvæmd laganna. Í því sambandi mætti vafalítið njóta góðs af reynslu nágrannaríkja á þessu sviði, þ.e. að því leyti sem nálgast mætti upplýsingar þar um. Þá er rétt að hafa m.a. hliðsjón af þeim sjónarmiðum og verndarhagsmunum sem frumvarp þetta er reist á og gerð er grein fyrir m.a. í kafla 2.3 og 2.4.3.
2.4.7.3. Niðurstaða máls o.fl.
Lagt er til í frumvarpinu að málsmeðferð geti almennt lokið á þrenna vegu, (i) að ráðstöfun sé samþykkt án íhlutunar, (ii) að ráðstöfun sé samþykkt með skilyrðum eða, ef allt um þrýtur, (iii) að lagt sé bann við framgangi ráðstöfunar, sbr. 15. gr. Síðarnefndu tvær niðurstöðurnar koma einungis til greina í málum sem halda áfram í síðari fasa málsmeðferðar, en í fyrri fasa verður máli einungis lokið með samþykki án íhlutunar, sbr. 2. mgr. 10. gr. Að teknu tilliti til reynslu annarra ríkja má ætla að flestum málum þar sem rýni fer fram á grundvelli ákvæða frumvarpsins verði lokið með samþykki án íhlutunar. Ef inngrip reynist á hinn bóginn nauðsynlegt til að vernda þjóðaröryggi og allsherjarreglu má ætla að oftast yrði unnt að ná því markmiði með setningu skilyrða sem miða að því marki en hreint bann við ráðstöfun (ógilding) myndi almennt heyra til undantekninga. Þó eru dæmi um það í nágrannalöndum að gripið hafi verið í slíkan neyðarhemil þar sem samþykki ráðstöfunar gegn setningu skilyrða hefur ekki þótt tryggja öryggishagsmuni nægilega, sjá t.d. umfjöllun um svonefnt Bergen Engines mál í kafla 2.5.2.
Í V. kafla frumvarpsins er fjallað um framfylgd ákvæða þess, m.a. um viðbrögð ráðherra við brotum gegn tilkynningarskyldu, skilyrðum o.fl., auk heimildar ráðherra til að grípa inn í ráðstöfun til bráðabirgða ef brýn nauðsyn krefur vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Tekið skal fram að ekki er gert ráð fyrir refsiviðurlögum eða sambærilegum viðurlögum í frumvarpinu. Að síðustu má í VI. kafla frumvarpsins finna ýmis ákvæði sem lúta m.a. að þagnarskyldu, meðferð persónuupplýsinga og gjaldtöku. Að öðru leyti er vísað til umfjöllunar um meginefni frumvarpsins og skýringa við einstakar greinar.
2.4.7.4. Staða ákvæða frumvarpsins gagnvart gildandi lögum.
Ákvæðum frumvarpsins er ætlað að gilda samhliða stjórnsýsluferlum á grundvelli gildandi laga sem áskilja leyfi eða samþykki stjórnvalda fyrir viðskiptaráðstöfunum í tilteknu samhengi. Hér m.a. átt við reglur laga um fjármálafyrirtæki um kaup á virkum eignarhlutum í fjármálafyrirtækjum og reglur samkeppnislaga um samruna og yfirtökur. Í báðum tilvikum er framgangur viðskipta háður samþykki viðkomandi stjórnvalds, þ.e. Seðlabanka Íslands í fyrra tilvikinu og Samkeppniseftirlitsins í því síðara. Ákvæði þessara laga fela því í sér rýniferla í rúmum skilningi sem stefna þó að eðlisólíkum markmiðum en ákvæði frumvarpsins. Vegna ólíkra verndarhagsmuna er ráðgert að málsmeðferðarreglur (rýni-/samþykkisreglur) þeirra laga gildi fullum fetum samhliða ákvæðum frumvarpsins, sem þýðir að ein og sama ráðstöfunin getur sætt rýni á grundvelli ólíkra laga. Sama tilhögun virðist jafnan lögð til grundvallar í erlendum rétti, þ.e. rýni á grundvelli þjóðaröryggis kemur til viðbótar öðrum rýniferlum sem geta átt við, t.d. á grundvelli samkeppnislaga.
2.5. Yfirlit yfir erlendan rétt.
2.5.1. Danmörk.
Í Danmörku gilda lög nr. 842/2021 um rýni á erlendum fjárfestingum vegna þjóðaröryggis og allsherjarreglu (d. lov om screening af visse udenlandske direkte investeringer m.v. i Danmark – investeringsscreeningsloven). Lögin tóku gildi 1. júlí 2021 og komu til framkvæmda 1. september 2021.
Í 6. gr. laganna eru ákveðnir geirar og starfsemi tilgreind sem sérlega viðkvæm (d. særligt følsomme sektorer og aktiviteter). Undir ákvæðið falla varnarmálageirinn og mikilvægir innviðir, ásamt starfsemi sem lýtur að netöryggi, meðhöndlun trúnaðarupplýsinga, hlutum með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvægri tækni. Nánari útlistun á þessum viðkvæmu geirum og starfsemi má finna í reglugerð nr. 1491/2021 sem sett er á grundvelli laganna. Þar er því t.d. lýst að mikilvægir innviðir spanni ýmis svið, þ.m.t. orku, samgöngur, fjarskipti, net- og upplýsingakerfi, fjármálakerfi, varnir og heilbrigðismál.
Beinar erlendar fjárfestingar í fyrirtækjum innan sérlega viðkvæmra geira og starfsemi skv. 6. gr. laganna eru tilkynningarskyldar fyrir fram. Í ákvæðum laganna er raunar rætt um skyldu til að afla leyfis fyrir slíkri fjárfestingu þar sem hún getur ekki náð fram að ganga nema rýnd sé og samþykkt af stjórnvöldum. Tilkynningarskyldan (leyfisskyldan) virkjast ef erlendur fjárfestir eignast a.m.k. 10% hlutafjár eða atkvæðisréttar í fyrirtæki eða öðlast á annan hátt samsvarandi áhrif yfir því. Jafnframt gildir tilkynningarskylda ef fjárfestir eykur við eignarhlut sinn í fyrirtæki umfram tilgreind mörk. Tilkynningarskyldan tekur bæði til fjárfestinga erlendra aðila innan og utan EES. Tilkynningarskyldan tekur einnig til erlendra fjárfestinga í nýstofnuðum fyrirtækjum innan sérlega viðkvæmra geira og starfsemi skv. 6. gr. Slíkar fjárfestingar eru þó undanþegnar tilkynningarskyldu ef fjárframlag erlends fjárfestis á fyrstu þremur árunum eftir stofnun fyrirtækisins nemur lægri upphæð en 75 millj. danskra kr. og ef ekki er um að ræða dótturfélag erlends fjárfestis. Með fjárframlagi er í þessu samhengi átt við eiginfjárframlag og óuppsegjanlega langtímalánsfjármögnun.
Ákvæði laganna mæla ekki aðeins fyrir um rýni á beinum erlendum fjárfestingum heldur einnig á tilgreindum viðskiptasamningum (d. særlige økonomiske aftaler) sem erlendir aðilar gera við dönsk fyrirtæki innan sérlega viðkvæmra sviða skv. 6. gr. Undir það falla samningar um samstarfsverkefni (d. joint venture-aftaler) og rekstrar-, birgja- og þjónustusamningar sem tryggja hinum erlenda viðsemjanda ákveðna áhrifastöðu gagnvart viðkomandi fyrirtæki og hafa mikla þýðingu fyrir starfsemi þess. Skylda til að rýna slíka viðskiptasamninga er takmörkuð við tilfelli þar sem viðsemjandinn er aðili utan EES. Það athugast að aðilar utan EES teljast m.a. vera lögaðilar innan EES sem eru undir verulegum áhrifum aðila utan EES.
Þegar bein erlend fjárfesting fellur utan sérlega viðkvæmra sviða skv. 6. gr. laganna, og er því ekki tilkynningarskyld (leyfisskyld), getur hún engu að síður sætt rýni eftir því sem lýst er í 10.–14. gr. laganna (frumkvæðisrýni). Samkvæmt þeim ákvæðum getur Viðskiptastofan (d. Erhvervsstyrelsen) ákveðið að kalla að eigin frumkvæði eftir tilkynningu vegna beinnar erlendrar fjárfestingar ef hún kann að ógna þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Þessari heimild má beita í fimm ár frá því að bein erlend fjárfesting átti sér stað. Erlendur fjárfestir getur enn fremur tilkynnt um beina erlenda fjárfestingu að eigin frumkvæði. Framangreind ákvæði takmarkast við fjárfestingar erlendra aðila utan EES, en til slíkra aðila teljast m.a. lögaðilar innan EES sem eru undir verulegum áhrifum einstaklinga eða lögaðila utan EES. Þá takmarkast umrædd ákvæði við beinar erlendar fjárfestingar þar sem erlendur fjárfestir eignast a.m.k. 25% hlutafjár eða atkvæðisréttar í fyrirtæki eða öðlast á annan hátt samsvarandi áhrif yfir því. Umrædd ákvæði eiga einnig við um sérstaka viðskiptasamninga sem vikið var að hér að framan.
Erlendir aðilar senda tilkynningar samkvæmt lögum nr. 842/2021 til Viðskiptastofunnar. Stofnunin aflar upplýsinga, greinir þær og leitar samráðs við önnur stjórnvöld eftir þörfum. Ef stofnunin telur að erlend fjárfesting geti ógnað þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, og hlutaðeigandi fjárfestir vill ekki gangast undir skilyrði sem stofnunin leggur til, tekur ráðherra atvinnumála við meðferð málsins. Getur ráðherra þá heimilað fjárfestinguna óbreytta, sett henni skilyrði eða stöðvað hana ef nauðsyn krefur vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Viðskiptastofan og eftir atvikum ráðherra skulu hafa samráð við tiltekin lykilráðuneyti við meðferð einstakra mála.
Með lagabreytingu 2023 var tekin upp tveggja fasa málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 842/2021. Í fyrri fasanum hefur Viðskiptastofan 33 virka daga (45 daga) til að taka afstöðu til þess hvort fjárfesting skuli samþykkt. Telji Viðskiptastofan ekki skilyrði til þess hefst síðari fasi málsmeðferðarinnar sem tekur allt að 90 virka daga (120 daga). Frestirnir eru þó ekki bindandi í þeim skilningi að stjórnvöld geti ekki aðhafst frekar eftir að þeir hafa runnið út.
Í 15. gr. laganna er kveðið á um þau viðmið sem litið skal til við mat á því hvort bein erlend fjárfesting eða sérstakur viðskiptasamningur ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Í ákvæðinu eru tilgreind atriði sem snúa að danska fyrirtækinu sem er andlag fjárfestingar, m.a. hvort það heyri undir sérlega viðkvæma geira eða starfsemi eða hafi með höndum útvegun mikilvægra grunnhráefna, þ.m.t. í orkugeiranum og hvað varðar matvælaöryggi. Þá eru tilgreind atriði sem varða hinn erlenda fjárfesti. Skal þá m.a. horft til mögulegra tengsla hans við erlend ríki eða opinbera aðila, þar á meðal gegnum eignarhald eða umtalsverðar fjárveitingar, sem og hugsanlegra tengsla við skipulagða brotastarfsemi. Þá skal kannað hvort vísbendingar séu um að erlendi fjárfestirinn reyni meðvitað að sniðganga reglur um rýni á fjárfestingum, t.d. með notkun leppfyrirtækja. Samkvæmt orðalagi 15. gr. er ákvæðið ekki tæmandi um þau sjónarmið sem litið verður til við rýni fjárfestingar, en útgangspunkturinn er þó ávallt sá hvort til staðar sé ógn við þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Þau hugtök eru jafnframt skilgreind með almennum hætti í 3. gr. laganna.
2.5.2. Noregur.
Í Noregi eru lagareglur um fjárfestingarýni í 10. kafla öryggislaganna sem tóku gildi 1. janúar 2019 (n. lov om nasjonal sikkerhet – sikkerhetsloven, 2018-06-01-24). Skylt er að tilkynna stjórnvöldum fyrir fram um fjárfestingar í starfsemi sem lögin gilda um að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Það athugast að ákvæði 10. kafla laganna um fjárfestingarýni gilda bæði um fjárfestingar norskra aðila og erlendra aðila.
Undir gildissvið laganna falla fyrirtæki sem meðhöndla öryggisflokkaðar upplýsingar, eða stunda starfsemi eða halda utan um upplýsingar, upplýsingakerfi, hluti eða innviði sem hafa verulega þýðingu fyrir grunnstarfsemi samfélagsins (n. grunnleggende nasjonale funksjoner). Með grunnstarfsemi samfélagsins er átt við þjónustu, framleiðslu og aðra starfsemi sem er svo þýðingarmikil að stöðvun eða brottfall hennar í heild eða að hluta myndi hafa afleiðingar fyrir getu ríkisins til að tryggja þjóðaröryggishagsmuni. Þá gilda ákvæði 10. kafla laganna um fyrirtæki sem á annan hátt gegna mikilvægu hlutverki með tilliti til þjóðaröryggis. Ákvæði laganna gera ráð fyrir að hlutaðeigandi stjórnvöld taki ákvarðanir um nánari tilgreiningu á þeim aðilum sem falla undir lögin.
Tilkynningarskylda vegna fjárfestingar skv. 10. kafla öryggislaganna virkjast ef fjárfestir eignast eða fær rétt til að eignast 10% hlutafjár eða atkvæðisréttar eða öðlast á annan hátt veruleg áhrif í fyrirtæki sem fellur undir ákvæði kaflans. Prósentumörkin voru áður 1/3 hlutafjár en voru lækkuð í núverandi horf með lagabreytingu 2023. Með sömu breytingalögum var gildissvið 10. kafla jafnframt útvíkkað hvað varðar þau innlendu fyrirtæki sem falla undir ákvæði kaflans.
Tilkynningu skv. 10. kafla öryggislaganna er beint til þess ráðuneytis sem fer með það málefnasvið sem fjárfestingin fellur undir, eða norsku þjóðaröryggisstofnunarinnar ef fjárfestingin fellur ekki undir málefnasvið tiltekins ráðuneytis. Ef stjórnvöld telja að lokinni rýni að fjárfesting hafi í för með sér teljandi ógn fyrir þjóðaröryggi er unnt að setja henni skilyrði eða stöðva hana. Niðurstaða um þetta skal liggja fyrir innan 60 virkra daga frá því að fjárfestingin var tilkynnt en fresturinn framlengist þó ef stjórnvöld fara innan 50 virkra daga fram á frekari upplýsingar frá fjárfesti.
Annars staðar í öryggislögunum má finna ákvæði, eins konar öryggisventil, sem beitt verður til að hindra fjárfestingu jafnvel þótt reglur 10. kafla nái strangt til tekið ekki til hennar. Þeirri heimild var beitt til að stöðva sölu Rolls Royce á hlutafé í norska vélaframleiðandanum Bergen Engines, en kaupandinn var fyrirtæki að hluta í eigu rússneskra aðila. Ákvörðunin var m.a. studd þeim rökum að hefði salan náð fram að ganga hefði hún fært Rússum aðgang að mikilvægri tækni sem hefði styrkt hernaðargetu þeirra, í andstöðu við öryggishagsmuni Norðmanna og bandamanna, og sömuleiðis gert Rússum kleift að komast fram hjá þvingunaraðgerðum sem tóku gildi 2014.
Nýverið gáfu norsk stjórnvöld út skýrslu þar sem lögð eru til ný heildarlög um rýni fjárfestinga á mikilvægum samfélagssviðum (NOU 2023:28, Investeringskontroll — En åpen økonomi i usikre tider). Í skýrslunni birtist jafnframt gagnrýni á ákvæði 10. kafla öryggislaganna sem eru að mati skýrsluhöfunda ekki nægilega burðug ein og sér.
2.5.3. Svíþjóð.
Í Svíþjóð hafa verið sett heildarlög um fjárfestingarýni vegna þjóðaröryggis sem tóku gildi 1. desember 2023 (s. lag om granskning av utländska direktinvesteringar, 2023:560), sbr. einnig skýrslu um þetta efni í SOU 2021:87. Í lögunum er hvort tveggja mælt fyrir um skyldurýni, þ.e. fyrirframtilkynningarskyldu vegna fjárfestinga í sænskum fyrirtækjum á nánar tilgreindum viðkvæmum sviðum, og heimild til frumkvæðisrýni. Meðal sviða sem eru háð skyldurýni eru mikilvægir innviðir og ómissandi þjónusta fyrir grunnþarfir, öryggi eða grunngildi samfélagsins. Einnig gildir tilkynningarskylda um starfsemi þar sem unnið er með viðkvæmar persónuupplýsingar, hluti með tvíþætt notagildi, aðföng og rannsóknir í hernaði, mikilvæga tækni, svo og málma og hrávöru af ákveðnum toga. Þessi svið skulu nánar útlistuð í stjórnvaldsfyrirmælum. Tilkynningarskylda virkjast m.a. ef fjárfestir öðlast 10% eða meira af hlutafé eða atkvæðisrétti í fyrirtæki eða veruleg áhrif yfir því. Jafnframt virkjast skyldan þegar fjárfestir eykur við eignarhlut sinn umfram tiltekin mörk. Refsing liggur við brotum gegn tilkynningarskyldu og fleiri ákvæðum laganna.
Tilkynningarskylda samkvæmt sænsku rýnilögunum gildir um fjárfestingar sænskra aðila og erlendra aðila, hvort heldur innan eða utan EES. Með þeirri tilhögun er ætlunin að koma í veg fyrir að lögin séu sniðgengin með því að erlendir aðilar láti innlenda aðila leppa fyrir sig. Þrátt fyrir þetta eru heimildir stjórnvalda til að hindra fjárfestingu samkvæmt lögunum í meginatriðum bundnar við fjárfestingar aðila í ríkjum utan EES. Undir það falla m.a. lögaðilar innan EES sem lúta eignarhaldi eða stjórn aðila utan EES. Samkvæmt þessu hafa lögin mest áhrif á aðila utan EES þótt þau gildi að stofni til um alla fjárfesta.
Tilkynningar skulu sendar sænskri öryggisstofnun sem fer með þennan málaflokk (s. Inspektionen för strategiska produkter, ISP). Rýnin skiptist í tvo fasa þar sem fyrri fasinn tekur að hámarki 25 virka daga en síðari fasinn, ef til hans kemur, er allt að sex mánuðir. Ef fjárfesting er talin ógna þjóðaröryggi er unnt að setja henni skilyrði eða banna hana.
2.5.4. Finnland.
Finnskar lagareglur um fjárfestingarýni vegna þjóðaröryggis eru í lögum nr. 172/2012 sem taka til erlendra fjárfestinga í fyrirtækjum (f. laki ulkomaalaisten yritysotojen seurannasta). Lögunum var breytt í október 2020, m.a. til rýmkunar á gildissviði þeirra. Lögin kveða á um skyldu til að sækja fyrir fram um staðfestingu frá ráðuneyti efnahags- og atvinnumála fyrir erlendum fjárfestingum í varnargeiranum. Hið sama gildir um erlendar fjárfestingar í fyrirtækjum sem framleiða eða útvega vörur eða þjónustu sem eru grundvallarþáttur í að tryggja öryggi samfélagsins. Tilkynningarskylda samkvæmt framansögðu tekur til allra erlendra aðila hvort heldur frá ríkjum innan eða utan EES. Skyldan virkjast ef erlendur aðili eignast 10% eða meira í viðkomandi fyrirtæki eða öðlast sambærileg áhrif, svo og ef hann eykur við hlut sinn fram yfir tiltekin mörk.
Fyrir utan þau svið þar sem erlendar fjárfestingar eru háðar tilkynningarskyldu hafa stjórnvöld heimild til að rýna erlendar fjárfestingar í fyrirtækjum sem eru ómissandi hlekkir í samfélagslega mikilvægri starfsemi. Sú heimild tekur einungis til fjárfestinga erlendra aðila frá ríkjum utan EES, en þar undir falla m.a. lögaðilar innan EES þar sem aðilar utan EES ráða yfir 10% eða meira af atkvæðisrétti lögaðilans eða hafa samsvarandi áhrif. Ef erlend fjárfesting er talin ógna þjóðaröryggi er unnt að setja henni skilyrði eða leggja bann við henni.
Þá ber að nefna lög um leyfi vegna tilfærslna á fasteignarréttindum nr. 470/2019 (f. laki eräiden kiinteistönhankintojen luvanvaraisuudesta). Samkvæmt lögunum þurfa erlendir aðilar utan EES að afla leyfis varnarmálaráðuneytisins til að eignast fasteign í Finnlandi, en þar undir falla m.a. lögaðilar innan EES þar sem aðilar utan EES ráða yfir 10% eða meira af atkvæðisrétti lögaðilans eða hafa samsvarandi áhrif. Leyfi má veita ef viðkomandi fasteignaviðskipti skerða ekki nánar greinda hagsmuni tengda vörnum landsins, öryggi og eftirliti með landamærum, svo og aðfangaöryggi. Frá meginreglunni um leyfisskyldu eru gerðar nokkrar undantekningar sem taka m.a. til eignayfirfærslu fyrir erfðir og til nákominna einstaklinga.
2.5.5. Evrópusambandið.
Stefnumörkun á sviði fjárfestingarýni innan ESB birtist m.a. í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2019/452 um almenna umgjörð um reglur um fjárfestingarýni í löggjöf aðildarríkja sambandsins. Reglugerðin fellur ekki undir svið EES-samningsins.
Í upphafi reglugerðarinnar er áréttað að hún raski ekki forræði aðildarríkjanna á málefnum sem snerta þjóðaröryggi þeirra. Af þeirri ástæðu leggur reglugerðin ekki skyldu á aðildarríkin um að koma á fót löggjöf um fjárfestingarýni. Kjósi einstök aðildarríki hins vegar að setja rýnilöggjöf er reglugerðin til leiðsagnar um þau almennu leiðarstef sem gæta þarf að við útfærslu slíkrar löggjafar. Meðal annars þarf hún að vera fyrirsjáanleg og gagnsæ, auk þess að geyma skýr ákvæði um fresti og önnur atriði málsmeðferðar. Þá þarf að vera til staðar heimild til að láta reyna á lögmæti ákvarðana, t.d. fyrir dómstólum.
Í 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort bein erlend fjárfesting sé líkleg til að hafa áhrif á öryggi eða allsherjarreglu (e. security or public order) megi hafa hliðsjón af áhrifum hennar, m.a. á eftirtalin svið:
a. mikilvæga innviði (e. critical infrastructure), hvort sem um er að ræða efnislega innviði eða sýndarinnviði, þ.m.t. innviði í tengslum við orku, flutninga, vatn, heilbrigði, fjarskipti, fjölmiðla, gagnavinnslu eða -geymslu, geimtækni, varnarmál, kosningar eða fjármál, og viðkvæmar starfsstöðvar; og jafnframt land og fasteignir sem nauðsynleg eru fyrir notkun slíkra innviða,
b. mikilvæga tækni og hluti með tvíþætt notagildi (e. critical technologies and dual use items), þ.m.t. tækni í tengslum við gervigreind, þjarka, hálfleiðara, netöryggi, geimferðir, varnarmál, orkugeymslu, skammtafræði og kjarnorku auk nanótækni og líftækni,
c. framboð á mikilvægum aðföngum (e. critical inputs), þ.m.t. orku eða hráefnum, sem og fæðuöryggi,
d. aðgang að viðkvæmum upplýsingum, þ.m.t. persónuupplýsingum, eða getuna til að stýra slíkum upplýsingum,
e. frelsi og fjölhyggju fjölmiðla.
Þá megi taka tillit til eftirfarandi:
a. hvort erlendi fjárfestirinn sé undir beinum eða óbeinum yfirráðum ríkisstjórnar, þ.m.t. opinberra aðila eða hers, í þriðja landi, þ.m.t. í gegnum eignarhald eða verulega fjármögnun,
b. hvort erlendi fjárfestirinn hafi þegar tekið þátt í starfsemi sem hefur áhrif á öryggi eða allsherjarreglu í einhverju aðildarríki eða
c. hvort alvarleg hætta sé á að erlendi fjárfestirinn sé viðriðinn ólöglegt athæfi eða afbrotastarfsemi.
Reglugerðin miðast samkvæmt heiti sínu við beina erlenda fjárfestingu aðila utan ESB í starfsemi innan aðildarríkjanna. Hún kemur þó ekki í veg fyrir að einstök aðildarríki setji sér rýnilöggjöf sem gildi jöfnum höndum um fjárfestingar aðila frá ríkjum innan og utan ESB.
Þá kveður reglugerðin á um fyrirkomulag til upplýsingaskipta og samstarfs milli aðildarríkjanna og framkvæmdastjórnar ESB vegna rýni fjárfestinga, m.a. í tilvikum þar sem fjárfesting í einu aðildarríki getur haft áhrif á öryggi annars eða annarra aðildarríkja.
2.5.6. Bretland.
Í Bretlandi hafa verið sett heildarlög um rýni fjárfestinga vegna þjóðaröryggis en lögin tóku gildi 2022 (e. the National Security and Investement Act). Lögin gilda jöfnum höndum um fjárfestingar breskra og erlendra aðila. Í lögunum eru 17 svið tilgreind sem viðkvæm (e. sensitive sectors). Er þar m.a. um að ræða gervigreind, kjarnorku til borgaralegra nota, fjarskipti, tölvuvélbúnað, mikilvæga birgja stjórnvalda og neyðarþjónustu, gervitungla- og geimtækni, dulritunarvottun, gagnainnviði, varnir, orku, verkfræðilíffræði, hernaðarstarfsemi og tækni með tvöfalt notagildi (hernaðarlegt og almennt), skammtatækni og samgöngur. Fjárfestingar í fyrirtækjum á þessum sviðum eru tilkynningarskyldar ef aðili eignast 25% hlutafjár í fyrirtæki eða kemst í áhrifastöðu í því á nánar greindan hátt.
Í tilvikum þar sem fjárfesting er ekki fyrir fram tilkynningarskyld samkvæmt framansögðu eiga stjórnvöld þess kost að kalla eftir tilkynningu vegna hennar (e. call-in power) ef hún er talin geta ógnað þjóðaröryggi og má beita heimildinni fimm ár aftur í tímann, þó ekki að liðnum sex mánuðum eftir að stjórnvöld fengu vitneskju um viðkomandi fjárfestingu.
Rýni fjárfestinga er á hendi sérstakrar deildar (e. the Investment Security Unit) innan viðskipta-, orku- og iðnaðarmálaráðuneytisins. Rýnin skiptist í tvo fasa, þar sem fyrri fasinn tekur að hámarki 30 virka daga, en síðari fasinn, eigi hann sér stað, allt að 45 virka daga.
2.6. Erlend fjárfesting á Íslandi.
Við gerð frumvarpsins hefur verið leitast við að greina möguleg áhrif lögfestingar ákvæða þess á erlenda fjárfestingu hér á landi. Einnig er fjallað um mat á áhrifum vegna lögfestingar frumvarpsins í 6. kafla.
Samkvæmt gögnum Seðlabanka Íslands var bein erlend fjárfesting í lok árs 2021 neikvæð um 339 milljarða kr. (10% af vergri landsframleiðslu). Bein erlend fjárfesting nam nánar tiltekið 1.148 milljörðum kr. (36% af vergri landsframleiðslu) og fjárfesting innlendra aðila erlendis 808 milljörðum kr. (25% af vergri landsframleiðslu). Til samanburðar námu heildartekjur ríkissjóðs árið 2021 um 911 milljörðum kr. (28% af vergri landsframleiðslu). Í flokk erlendra fjárfesta í framangreindum tölum falla m.a. innlend félög í erlendri eigu en áætlað er að þau séu u.þ.b. 1.100 talsins.
Bein erlend fjárfesting hér á landi er að stærstum hluta í félögum tengdum álframleiðslu og lyfjaiðnaði. Á heildina litið vega tiltölulega fáir geirar og fyrirtæki þungt í tölum yfir erlendar fjárfestingar. Má þar m.a. nefna stór alþjóðleg fyrirtæki í stóriðju, lyfjageiranum, sértæk félög (e. special purpose entities) og eignarhaldsfélög gömlu bankanna. Vægi þeirra hefur þó dregist saman síðastliðin ár.
Með sértækum félögum (e. special purpose entities) er átt við félög sem oft eru stofnuð í skattalegum tilgangi og hafa litla sem enga eiginlega starfsemi. Nokkur slík félög eru skráð hérlendis en eru að fullu í eigu erlendra aðila og eiga sjálf eignarhlut eða lánakröfur á tengd félög erlendis en engar innlendar eignir. Í raun eru félögin einungis skeljar utan um fjármuni sem flæða í gegnum Ísland og hafa mjög takmörkuð efnahagsleg áhrif. Sértæk félög eru meðtalin í hagtölum greiðslujafnaðar og erlendri stöðu þjóðarbúsins frá og með árinu 2013 en ekki eru til áreiðanlegar upplýsingar um efnahag þeirra fyrir þann tíma.
Hreint beint fjárfestingarflæði til landsins var neikvætt 2016–2020, en náði hámarki 2020. Mikið útflæði fjármagns frá landinu árið 2020 miðað við árin á undan skýrist að verulegu leyti af arðgreiðslum og taprekstri í lyfjaiðnaði og álframleiðslu. Árið 2021 var hreint beint fjárfestingarflæði erlendra aðila til landsins aftur á móti jákvætt, í fyrsta sinn frá því 2015 (um 22 milljarðar kr., eða sem svarar til 0,7% af VLF). Ef litið er fram hjá endurfjárfestingu hagnaðar og lánaviðskiptum innan samstæðna og einungis horft til beinna hlutabréfaviðskipta var flæðið raunar að mestu jákvætt á árunum 2016–2020.
Áhrifa heimsfaraldurs COVID-19 sem hófst 2020 gætti einnig mjög hvað varðar erlenda fjárfestingu hér á landi og víðar. Á árunum 2019 og 2020 dróst bein erlend fjárfesting saman á heimsvísu um 35% (í milljörðum evra: 2018: 1.478 – 2019: 1.367 – 2020: 885).
Samkvæmt gögnum um stöðuna í lok árs 2020 fór bein fjárfesting til og frá Íslandi að miklu leyti í gegnum aðildarríki OECD (82% af eign innlendra aðila erlendis og 94% af eign erlendra aðila hér á landi) og þá einna helst stærri hagkerfi og vinsælar fjármálamiðstöðvar líkt og Bandaríkin, Bretland, Holland, Lúxemborg og Sviss.
Bein fjármunaeign erlendra aðila á Íslandi nam 1.006 milljörðum kr. í árslok 2021. Tæpa 2/3 hluta hennar má rekja til þriggja ríkja, Hollands, Lúxemborgar og Sviss. Það segir þó ekki endilega til um þjóðerni endanlegra fjárfesta því að algengt er að erlendir aðilar fjárfesti hér á landi í gegnum erlend félög sem staðsett eru í öðru ríki, til að mynda framangreindum þremur ríkjum. Þannig geta aðilar frá öðrum ríkjum staðið á bak við fjárfestingar sem hér flokkast sem fjárfestingar frá Hollandi, Lúxemborg og Sviss, þ.e. hinir endanlegu fjárfestar kunna að vera frá öðrum ríkjum.
Að sama skapi geta endanlegir fjárfestar verið Íslendingar en fjárfestingin samt flokkast sem erlend í framangreindum tölum, en tæp 60% beinnar erlendrar fjármunaeignar Íslendinga eru í Hollandi. Þetta getur þýtt að erlend fjárfesting sé í raun minni en hún virðist vera ef þjóðerni hinna endanlegu fjárfesta er tekið með í reikninginn, t.d. raunverulegs eiganda hins erlenda félags sem stendur að fjárfestingu að nafni til.
Samkvæmt skýrslu Seðlabanka Íslands frá 2019 um gjaldeyrisútboð bankans á árunum 2012–2015 voru fjárfestingar í gegnum svonefnda fjárfestingarleið bankans mestar í skuldabréfum (48%) og hlutabréfum (39%) miðað við heildarfjárhæð fjárfestinga, sbr. bls. 12 í skýrslunni. Miðað við búsetu fjárfestis og fjárhæð fjárfestingar voru flestar fjárfestingar í fjárfestingarleiðinni frá Lúxemborg (21%), en næst á eftir komu Sviss (16%), Ísland (15%), Bretland (7%), Holland (7%) o.fl., sjá nánar bls. 20 í skýrslunni.
Eins og fyrr segir má rekja beina fjármunaeign erlendra aðila hér á landi í lok árs 2021 að mestu til Hollands, Lúxemborgar og Sviss, sem er nokkurn veginn í takt við framangreinda landaskiptingu í fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands. Það ber þó að árétta í tengslum við landaskiptingu fjárfestinga að í engu tilfelli er sjálfgefið að endanlegur fjárfestir sé búsettur í sama landi eða ríkisborgari þess lands sem fjárfestingin er flokkuð undir. Það hefur raunar færst nokkuð í vöxt, ekki síst eftir efnahagshrunið 2008, að íslenskir ríkisborgarar geymi eignir í eignarhaldsfélögum erlendis sem eru svo nýttar m.a. til fjárfestinga hér á landi.
Bein fjármunaeign erlendra aðila miðað við árslok 2020 skiptist eftir atvinnugreinum í samræmi við eftirfarandi töflu:
Tafla 1. Staða beinnar erlendrar fjárfestingar í helstu atvinnugreinum í árslok 2020.
| Atvinnugreinaflokkun | Hrein staða (ma. kr.) | Hrein staða (% af VLF) |
| A: Landbúnaður, skógrækt og fiskveiðar | -18 | -0,6 |
| B: Námugröftur og vinnsla hráefna úr jörðu | -14 | -0,5 |
| C1: Framleiðsla án véla og tækja | -93 | -3,2 |
| C2: Framleiðsla véla og tækja | 126 | 4,3 |
| D, E: Veitustarfsemi, fráveita o.fl. | -8 | -0,3 |
| F: Byggingarstarfsemi og mannvirkjagerð | -1 | 0,0 |
| G1: Heildverslun | -55 | -1,9 |
| G2: Smásala | 37 | 1,3 |
| G3: Verslun og viðgerðir vélknúinna ökutækja | -1 | 0,0 |
| H: Samgöngur, flutningar og geymslusvæði | 33 | 1,1 |
| I: Rekstur veitinga- og gististaða | -1 | -0,1 |
| J: Upplýsingar og fjarskipti | -3 | -0,1 |
| K1: Fjármála- og vátryggingastarfsemi | -102 | -3,5 |
| K2: Bundin fjármálafyrirtæki | -97 | -3,3 |
| L: Fasteignaviðskipti | -32 | -1,1 |
| M, N: Ýmis sérhæfð þjónusta | -46 | -1,6 |
| Annað og óflokkað | 8 | 0,3 |
| Samtals | -269 | -9,2 |
Rétt er að taka fram að undir flokkinn fjármála- og vátryggingastarfsemi heyra margs konar fyrirtæki önnur en eiginleg fjármálafyrirtæki og vátryggingafélög. Undir hann falla m.a. ýmis eignarhaldsfélög tengd fjárfestingu í álframleiðslu og lyfjaiðnaði sem eru þeir geirar þar sem bein erlend fjárfesting hefur verið umfangsmest eins og fyrr greinir.
Undir flokkinn fjármála- og vátryggingastarfsemi falla einnig svonefnd bundin fjármálafyrirtæki (e. captive financial institutions). Um er að ræða eignarhaldsfélög sem hafa sjálf litla eiginlega starfsemi og eru í raun fyrst og fremst skeljar utan um eignarhald í atvinnufyrirtækjum. Dregur þetta óneitanlega úr gagnsæi framangreindrar atvinnugreinaskiptingar þar sem flokkurinn inniheldur í raun fjárfestingar í margs konar óskyldum atvinnugreinum, af ástæðum sem hér hafa verið raktar.
Til samanburðar við beina fjármunaeign nam verðbréfaeign erlendra aðila hér á landi, sem samanstendur af eignum í skuldaskjölum og eignum í hlutafé þar sem eignarhlutur er lægri en 10%, um það bil 1.650 milljörðum kr. í árslok 2021. Þessi verðbréfaeign er þó að hluta í endanlegri eigu innlendra aðila þar sem framangreindar tölur miðast við þjóðerni þess sem fjárfestir að nafni til, t.d. dótturfélags, óháð þjóðerni endanlegs fjárfestis, t.d. móðurfélags eða raunverulegs eiganda, sem getur verið innlendur eða erlendur aðili. Eftir fyrrnefndum stærðarmörkum fjárfestingar má greina milli beinna erlendra fjárfestinga (e. foreign direct investment, 10% eða meira) og verðbréfafjárfestinga (e. portfolio investment, minna en 10%).
2.7. Samhengi frumvarpsins við gildandi réttarreglur um erlendar fjárfestingar.
2.7.1. Beinar takmarkanir á erlendri fjárfestingu.
Í lögum um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991, kemur fram sú meginregla að erlendum aðilum er heimilt að fjárfesta í atvinnurekstri hér á landi með takmörkunum sem settar eru í umræddum lögum eða sérlögum. Hugtakið erlendur aðili í þeim lögum miðast við búsetu í erlendu ríki. Lögaðili telst eiga heimili erlendis ef hann er skráður til heimilis erlendis eða telur heimili sitt erlendis samkvæmt samþykktum sínum. Hugtakið fjárfesting er í lögunum skilgreint sem fjárframlag eða annað framlag til eigin fjár atvinnufyrirtækis eða kaup á eignarhlut sem fyrir er í atvinnufyrirtæki. Lögin taka til erlendra fjárfestinga hvort sem um er að ræða nýtt framlag eða endurfjárfestingu á úthlutuðum arði eða hlut eða söluandvirði vegna fyrri fjárfestingar hér á landi.
Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991 er mælt fyrir um sérstakar takmarkanir á erlendri fjárfestingu á tilgreindum sviðum, einkum í fyrirtækjum sem stunda fiskveiðar og vinnslu sjávarafurða, sbr. 1. tölul. Veigaminni takmarkanir, aðeins gagnvart aðilum utan EES, gilda um virkjunarréttindi vatnsfalla og jarðhita annan en til heimilisnota og um fyrirtæki sem stunda orkuvinnslu og orkudreifingu, sbr. 2. tölul.
Takmarkanir á erlendri fjárfestingu eru mestar á sviði fiskveiða og vinnslu sjávarafurða, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991. Þetta ákvæði áskilur í megindráttum að einungis íslenskir ríkisborgarar og íslenskir lögaðilar undir yfirráðum íslenskra aðila mega stunda fiskveiðar og vinnslu sjávarafurða hér á landi, eins og nánar er útlistað í ákvæðinu.
Takmarkanir á erlendri fjárfestingu á sviði sjávarútvegs samkvæmt framansögðu eiga hvort tveggja við um erlendar fjárfestingar aðila frá öðrum EES-ríkjum og ríkjum utan EES. Skv. XII. viðauka með EES-samningnum nýtur Ísland heimildar til að viðhalda ótímabundið gildandi banni við fjárfestingu erlendra aðila í fiskveiðum og frumvinnslu sjávarafurða.
Hvað varðar virkjunarréttindi vatnsfalla og jarðhitaréttindi önnur en til heimilisnota þá leiðir af 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991 að eingöngu íslenskir ríkisborgarar og aðrir íslenskir aðilar, samkvæmt nánari skilgreiningu í 2. mgr. 4. gr., mega eiga virkjunarréttindi vatnsfalla og jarðhita önnur en til heimilisnota. Sama á við um fyrirtæki sem stunda orkuvinnslu og orkudreifingu. Undanþegnar þessum takmörkunum eru þó fjárfestingar aðila frá öðrum EES-ríkjum, auk Sviss og Færeyja. Veita má aðila frá öðru ríki heimild til fjárfestingar á þessum sviðum með fjárfestingarsamningi milli Íslands og viðkomandi ríkis sem staðfestur skal af Alþingi.
Þá er kveðið svo á í 4. tölul. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 34/1991 að allar fjárfestingar erlendra ríkja, sveitarfélaga eða annarra erlendra stjórnvalda í atvinnurekstri hér á landi eru óheimilar nema með sérstöku leyfi ráðherra. Fyrir þeirri reglu eru færð þau rök í lögskýringargögnum að áhugi erlends ríkis til að fjárfesta í atvinnurekstri hér á landi geti stafað af öðru en von um fjárhagslegan ávinning af slíkri fjárfestingu. Því þyki rétt að tækifæri gefist til að skoða hvert tilvik sérstaklega.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 34/1991 skal tilkynna ráðherra um erlenda fjárfestingu á sviðum þar sem sérstakar takmarkanir gilda samkvæmt framansögðu, sbr. 4. gr. laganna. Þó eru fjárfestingar aðila frá ríkjum innan EES, auk Sviss og Færeyja, undanþegnar tilkynningarskyldu, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna.
Í lögum um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, nr. 19/1966, eru settar takmarkanir á eignarráð erlendra aðila yfir fasteignum og fasteignaréttindum. Erlendir aðilar frá ríkjum innan EES, auk Sviss og Færeyja, eru þó undanþegnir takmörkunum þeirra laga í megindráttum. Þeir erlendu aðilar sem takmarkanir laganna eiga við um geta sótt um leyfi hlutaðeigandi ráðherra (dómsmálaráðherra) til að eignast réttindi yfir fasteignum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 2. mgr. 1. gr. laganna. Slíkt leyfi verður þó ekki veitt erlendu ríki og öðrum erlendum opinberum aðilum, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis.
Hér að framan hefur verið vikið að lagareglum sem setja skorður við erlendri fjárfestingu á tilteknum sviðum. Það er almennt einkennandi fyrir slíkar takmarkanir að þær gilda ekki um fjárfestingar aðila frá ríkjum innan EES og eftir atvikum Sviss og Færeyjum, vegna viðkomandi þjóðréttarlegra skuldbindinga Íslands. Helsta undantekningin frá því eru fiskveiðar í íslenskri efnahagslögsögu og frumvinnsla sjávarafurða þar sem erlend yfirráð eru útilokuð hvort sem um er að ræða aðila frá ríki innan eða utan EES/EFTA.
Dæmi eru um að erlendir aðilar utan EES hafi fjárfest hér á landi í gegnum milliliði innan EES. Til dæmis tóku stjórnvöld til skoðunar árið 2010 hvort fjárfesting Magma Energy Sweden í HS Orku hf. færi gegn takmörkunum á erlendri fjárfestingu skv. 2. tölul. 4. gr. laga nr. 34/1991, enda væri Magma Energy Sweden í eigu kanadísks móðurfélags. Varð það niðurstaða meiri hluta nefndar um erlenda fjárfestingu, sem þá var lögbundin, að fjárfestingin bryti ekki gegn nefndu lagaákvæði.
Þess má geta að nefnd um erlenda fjárfestingu, sem áður var gert ráð fyrir í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 34/1991, var lögð niður með lögum nr. 57/2014. Sú nefnd hafði það hlutverk m.a. að fylgjast með að takmörkunum á erlendri fjárfestingu á ákveðnum sviðum skv. 4. gr. laga nr. 34/1991 væri framfylgt.
Loks má í þessu samhengi nefna ákvæði í lögum sem áskilja að tiltekið hlutfall stjórnarmanna og stjórnendur fyrirtækja séu búsettir hér á landi, t.d. 2. mgr. 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995, og 2. mgr. 42. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994, sbr. einnig 10. gr. laga nr. 34/1991. Í nefndum ákvæðum eru þó ríkisborgarar ríkja EES, Sviss og Færeyja og einstaklingar búsettir í þessum ríkjum undanþegnir búsetuskilyrði. Aðrir eiga þess kost að sækja um undanþágu frá búsetuskilyrði.
2.7.2. Öryggisákvæði 12. gr. laga nr. 34/1991.
Áður var vikið að öryggisákvæði 12. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991. Í ákvæðinu er hlutaðeigandi ráðherra veitt heimild til að stöðva erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri ef hún er talin ógna öryggi landsins eða ganga gegn allsherjarreglu, almannaöryggi eða almannaheilbrigði. Sama á við „ef upp koma alvarlegir efnahagslegir, þjóðfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar í sérstökum atvinnugreinum eða á sérstökum svæðum, sem líklegt er að verði viðvarandi“. Þá er ráðherra heimilt samkvæmt ákvæðinu að stöðva erlenda fjárfestingu í kerfislega mikilvægu fyrirtæki ef hún felur í sér kerfisáhættu þannig að ógni fjármálastöðugleika. Í stað þess að stöðva erlenda fjárfestingu alfarið getur ráðherra sett henni skilyrði í því skyni að koma í veg fyrir að hún geti ógnað öryggi landsins o.fl., en heimild til að setja fjárfestingu skilyrði var bætt við ákvæðið með lögum nr. 17/2022.
Umrædd 12. gr. felur í sér frumkvæðisheimild, þ.e. það er ekki skilyrði fyrir beitingu ákvæðisins að erlend fjárfesting hafi verið formlega tilkynnt ráðherra í aðdragandanum. Ráðherra hefur átta vikur frá því að „honum berst vitneskja“ um hlutaðeigandi fjárfestingu til að beita heimildinni. Í lögskýringargögnum kemur fram að heimildin sé varnagli sem ekki verði gripið til nema nauðsyn beri til. Um skilyrði fyrir stöðvun fjárfestingar samkvæmt ákvæðinu er jafnframt tekið fram í lögskýringargögnum að útilokað sé að skilgreina þau nákvæmlega í lögum og ávallt hljóti „að verða að vera visst svigrúm fyrir frjálst mat“.
Í greininni er tekið fram að ef um er að ræða fjárfestingu aðila frá ríki innan EES skuli gætt ákvæða 112. og 113. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993. Sé um að ræða fjárfestingu aðila frá aðildarríki stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) skal gætt ákvæða 40. og 41. gr. í stofnsamningnum.
Tilvitnuð ákvæði EES- og EFTA-samninganna varða sérstakar öryggisráðstafanir við þær aðstæður þegar upp koma alvarlegir efnahagslegir, þjóðfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar í sérstökum atvinnugreinum eða á sérstökum svæðum, sbr. samsvarandi orðalag í 12. gr. sem vitnað er til hér að framan.
Eftir því sem næst verður komist hefur 12. gr. ekki verið beitt til íhlutunar í erlenda fjárfestingu frá gildistöku ákvæðisins 1991. Þó hafa á síðustu árum a.m.k. þrjár erlendar fjárfestingar verið teknar til skoðunar á grundvelli ákvæðisins, þ.e. kaup fransks sjóðstýringarfyrirtækis, Ardian, á fjarskiptainnviðafyrirtækinu Mílu ehf. á árinu 2021, kaup Digital Bridge Group Inc. á óvirkum fjarskiptainnviðum af Sýn hf. á sama ári og kaup erlendra aðila í Icelandic Water Holdings hf. árið 2023.
Íhlutunarheimild greinarinnar er um margt ófullkomin, enda skortir í ákvæðið nánari reglur um meðferð mála á grundvelli þess, svo og nánari viðmið sem litið skal til við mat á því hvort erlend fjárfesting ógni öryggi landsins o.fl. Þá nær gildissvið ákvæðisins til allra erlendra fjárfestinga á hvaða sviði sem er og af hvaða stærð sem er. Ákvæðið er því til muna víðtækara og óljósara en sú annarrar kynslóðar rýnilöggjöf sem hefur verið að ryðja sér til rúms innan aðildarríkja OECD, sbr. kafla 2.2.2.
Ákvæði frumvarps þessa stefna sem fyrr segir að því að færa íslensk lög til samræmis við réttarþróun innan OECD á sviði fjárfestingarýni og er því lagt til að umrædd 12. gr. falli brott enda muni ákvæði frumvarpsins leysa ákvæðið af hólmi. Þá er talið líklegt að brottfall greinarinnar, verði frumvarpið að lögum, sé til þess fallið að hafa jákvæð áhrif á stöðu Íslands í mælingum OECD á fjárfestingatakmörkunum í aðildarríkjunum, eins og rakið er í næsta kafla.
Það skal tekið fram að hugtakanotkun í lögum nr. 34/1991 er ekki sú sama og í ákvæðum frumvarps þessa. Það kemur þó ekki að sök enda eru engin sérstök tengsl milli ákvæða þeirra laga og ákvæða frumvarps þessa, sem samin eru á sjálfstæðum grunni, m.a. með hliðsjón af erlendri réttarþróun á undanförnum árum. Lög nr. 34/1991 eru aftur á móti komin til ára sinna og ákvæði laganna nokkuð sundurleit eins og heildaryfirbragð þeirra ber með sér.
2.7.3. Vísitala OECD um takmarkanir á erlendum fjárfestingum.
OECD stendur fyrir mælingum á umfangi takmarkana á beinni erlendri fjárfestingu í einstökum aðildarríkjum. Samkvæmt vísitölu OECD um þetta (e. foreign direct investment restrictiveness index) mælist Ísland með 0,17 stig, á skalanum 0–1, þar sem hækkandi gildi merkja meiri takmarkanir. Ísland mælist með þriðju mestu takmarkanir á beinni erlendri fjárfestingu meðal aðildarríkja OECD, á eftir Mexíkó (2. sæti) og Nýja Sjálandi (1. sæti). Athygli skal þó vakin á því að vísitalan samanstendur af fjórum þáttum sem hafa mjög misjafnt vægi í tilviki Íslands, sbr. eftirfarandi töflu:
Tafla 2. Takmarkanir á beinni erlendri fjárfestingu á Íslandi – stigagjöf OECD.
| Tegund takmörkunar | Ísland |
| (i) Takmarkanir á eignaraðild erlendra aðila í innlendum fyrirtækjum (e. foreign equity restrictions) | 0,06 stig |
| (ii) Takmarkanir sem felast í rýni erlendra fjárfestinga eða skyldu til að afla leyfis hjá þeim (e. discriminatory screening or approval mechanisms). | 0,01 stig |
| (iii) Takmarkanir sem snúa að stjórnendum eða lykilstarfsmönnum fyrirtækja (e. restrictions on key foreign personnel). | 0,00 stig |
| (iv) Aðrar takmarkanir (e. other restrictions). | 0,10 stig |
| Samtals | 0,17 stig af 1 |
Athyglisvert er að Ísland fær einungis 0,01 stig í flokknum sem lýtur að rýni fjárfestinga og leyfisskyldu, sem samsvarar meðaltali innan OECD, sbr. flokk ii í töflu 2 hér að framan.
Þá er athyglisvert að flokkur iv í töflunni vegur langþyngst í heildareinkunn Íslands samkvæmt umræddri vísitölu OECD, þ.e. 0,10 stig af 0,17 (meðaltal flokksins er aftur á móti 0,01 stig innan OECD). Innan þessa flokks falla margvíslegir þættir sem taldir eru horfa til takmarkana á erlendri fjárfestingu, beint og óbeint. Ekki er ljóst hvaða nánari rök búa að baki stigagjöf landsins í umræddum flokki.
Fulltrúar forsætisráðuneytisins áttu í september 2022 fund með sérfræðingum OECD á sviði fjárfestingarýni þar sem kynnt voru drög að frumvarpi þessu eins og þau stóðu þá. Fram kom hjá sérfræðingunum að frumvarpsdrögin væru að þeirra mati tæknilega vel útfærð, heilsteypt og í takt við sams konar löggjöf aðildarríkja OECD. Þá var það mat þeirra að setning laga um fjárfestingarýni, sem miðaði að vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu, sbr. frumvarpsdrögin, myndi ekki hafa sjálfstæð áhrif á stigagjöf Íslands samkvæmt umræddri vísitölu, enda tæki vísitalan í raun ekki til lagasetningar sem snerist um þjóðaröryggi og skyld atriði. Aftur á móti létu þeir í ljós að líklega hefði brottfall gildandi íhlutunarheimildar í 12. gr. laga nr. 34/1991 jákvæð áhrif á einkunn Íslands samkvæmt umræddri vísitölu OECD, enda veitti ákvæðið ráðherra heimild til að stöðva erlendar fjárfestingar á grundvelli annarra þátta en vörðuðu beinlínis þjóðaröryggi og allsherjarreglu, sbr. orðalagið „efnahagslegir, þjóðfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar í sérstökum atvinnugreinum eða á sérstökum svæðum, sem líklegt er að verði viðvarandi …“.
Samkvæmt framansögðu er talið að lögfesting ákvæða frumvarpsins muni hafa jákvæð áhrif á einkunn Íslands samkvæmt fyrrgreindri vísitölu OECD.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í umfjöllun um tilefni og nauðsyn lagasetningar hér á undan hefur verið gerð grein fyrir efnisatriðum frumvarpsins í megindráttum. Frumvarpið samanstendur af sex köflum og 26 greinum og einu ákvæði til bráðabirgða. Eftirfarandi tafla geymir yfirlit yfir efnisskipan frumvarpsins:
Tafla 3. Efnisskipan frumvarpsins.
| I. kafli. | Almenn ákvæði. |
| 1. gr. Markmið og gildissvið. |
Ákvæðið geymir lýsingu á meginmarkmiðum frumvarpsins og gildissviði þess. |
| 2. gr. Orðskýringar. |
Í ákvæðinu er að finna skilgreiningar á lykilhugtökum. |
| 3. gr. Viðkvæm svið. |
Ákvæðið geymir lýsingu á viðkvæmum sviðum, en þau eru í stuttu máli eftirfarandi: 1. mikilvægir innviðir, 2. útvegun eða framleiðsla mikilvægra aðfanga, 3. tilgreind auðlindanýting í þjóðlendum, 4. meðhöndlun viðkvæmra upplýsinga og netöryggi mikilvægra innviða, 5. framleiðsla eða þróun á hlutum með tvíþætt notagildi, 6. framleiðsla eða þróun á annars konar mikilvægri tækni. Sviðin skulu nánar útlistuð í reglugerð ráðherra. |
| II. kafli. | Ráðstafanir sem varða innlenda rekstraraðila. |
| 4. gr. Tilkynningarskylda. Lengri tilkynning. Fjárfestingar o.fl. |
Skylt er að tilkynna ráðherra um fjárfestingar erlendra aðila í innlendum rekstraraðilum sem falla undir skilgreiningu á viðkvæmum sviðum skv. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. (mikilvægir innviðir, aðföng og auðlindanýting), að nánari skilyrðum uppfylltum. Lengri tilkynning á við, sbr. 2. mgr. 9. gr., sbr. einnig 10. gr. Tilkynningarskylda hvílir á erlendum aðilum. Meðal annars skal tilkynna um kaup á 10% eignarhlut í rekstraraðila og aukningu eignarhlutar yfir tilteknum mörkum. Undanþága gildir um nýstofnaða rekstraraðila með nánar greindum skilyrðum, þ.e. ekki þarf að rýna fjárfestingar undir viðmiðunarfjárhæð samkvæmt reglugerð innan þriggja ára frá stofnun. Óheimilt er að hrinda ráðstöfun í framkvæmd á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir. |
| 5. gr. Tilkynningarskylda. Lengri tilkynning. Viðskiptasamningar. |
Skylt er að tilkynna ráðherra um tilgreinda viðskiptasamninga sem erlendir aðilar gera við innlenda rekstraraðila sem falla undir skilgreiningu á viðkvæmum sviðum skv. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. (mikilvægir innviðir, aðföng og auðlindanýting). Lengri tilkynning á við, sbr. 2. mgr. 9. gr., sbr. einnig 10. gr. Tilkynningarskylda hvílir á erlendum aðilum. Meðal annars tekur ákvæðið til samninga um lánsfjármögnun, veð- og tryggingarréttindi og samstarf um rannsóknir og þróun, svo og tilgreinda birgja-, rekstrar- og þjónustusamninga o.fl., enda uppfylli slíkir samningar nánar tiltekin skilyrði. Undanþága gildir um nýstofnaða rekstraraðila með nánar greindum skilyrðum, þ.e. ekki þarf að rýna fjárfestingar undir viðmiðunarfjárhæð samkvæmt reglugerð innan þriggja ára frá stofnun. Óheimilt er að hrinda ráðstöfun í framkvæmd á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir. |
| 6. gr. Tilkynningarskylda. Frumkvæðisrýni. Fjárfestingar o.fl. Styttri tilkynning. |
1. mgr. – Skylt er að tilkynna ráðherra um fjárfestingar erlendra aðila í innlendum rekstraraðilum sem falla undir skilgreiningu á viðkvæmum sviðum skv. 4., 5. eða 6. tölul. 3. gr. (viðkvæmar upplýsingar, netöryggi, hlutir með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvæg tækni), að nánari skilyrðum uppfylltum. 2. mgr. – Ráðherra er heimilt að efna til frumkvæðisrýni á fjárfestingum erlendra aðila í öðrum innlendum rekstraraðilum en þeim sem falla undir reglur um skyldurýni. Styttri tilkynning á við í báðum tilvikum, sbr. 1. mgr. 9. gr. Ákvæðin eiga við um kaup á ≥25% eignarhlut í rekstraraðila og sambærilegar ráðstafanir af hálfu erlendra aðila. Eftir að hafa móttekið styttri tilkynningu hefur ráðherra 10 virka daga til að ákveða hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu. Undanþága frá 1. mgr. gildir um nýstofnaða rekstraraðila með nánar greindum skilyrðum, þ.e. ekki þarf að rýna fjárfestingar undir viðmiðunarfjárhæð samkvæmt reglugerð innan þriggja ára frá stofnun. Tilkynningarskylda hvílir á erlendum aðilum. Heimild 2. mgr. til frumkvæðisrýni verður ekki beitt að liðnum fimm árum frá því að ráðstöfun átti sér stað. |
| III. kafli. | Ráðstafanir sem varða fasteignir og fasteignaréttindi. |
| 7. gr. Tilkynningarskylda. Lengri tilkynning. |
Skylt er að tilkynna ráðherra um ráðstöfun sem tryggir erlendum aðila eignarráð yfir fasteign í tilteknum tilvikum. Tilvikin eru í stuttu máli eftirfarandi: 1. fasteignin sem erlendur aðili öðlast eignarráð yfir er skilgreind með sérstakt verndargildi, 2. sá erlendi aðili sem öðlast eignarráðin er erlent ríki eða annar opinber aðili, 3. erlendi aðilinn á eignarráð yfir fasteignum yfir tilgreindum mörkum, miðað við fjölda og stærð. Lengri tilkynning á við, sbr. 2. mgr. 9. gr., sbr. einnig 10. gr. Tilkynningarskylda hvílir á erlendum aðilum. Óheimilt er að hrinda ráðstöfun í framkvæmd á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir. |
| 8. gr. Frumkvæðisrýni. Styttri tilkynning. |
Ráðherra er heimilt að efna til frumkvæðisrýni á ráðstöfunum sem tryggja erlendum aðila eignarráð yfir fasteign, í öðrum tilvikum en falla undir ákvæði 7. gr. Heimildin er bundin sambærilegum skilyrðum og hliðstæð heimild 6. gr. Eftir að hafa móttekið styttri tilkynningu hefur ráðherra 10 virka daga til að ákveða hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu. |
| IV. kafli. | Málsmeðferð. |
| 9. gr. Tilkynningar. Forálit. |
Ákvæðið lýtur að kröfum til forms og efnis tilkynninga o.fl. sem erlendur aðili beinir til ráðherra skv. II. eða III. kafla og tengdum atriðum. Þá veitir ákvæðið erlendum aðila sem á lögvarinna hagsmuna að gæta heimild til að óska eftir foráliti ráðherra um hvort fyrirhuguð ráðstöfun sé tilkynningarskyld. |
| 10. gr. Tveggja fasa málsmeðferð vegna lengri tilkynninga. Frestir. |
Eftir að ráðherra hefur staðfest móttöku á fullnægjandi lengri tilkynningu skal hann innan 25 virkra daga taka afstöðu til þess hvort þörf sé á frekari rýni á viðkomandi ráðstöfun. Fresturinn skal þó vera 15 virkir dagar ef ráðherra hefur áður borist styttri tilkynning vegna viðkomandi ráðstöfunar. Ef niðurstaða fyrri fasa málsmeðferðar samkvæmt framansögðu er að ekki sé þörf á frekari rýni verður hún samþykkt. Að öðrum kosti skal ráðherra hefja síðari fasa málsmeðferðar og taka ákvörðun um niðurstöðu máls skv. 15. gr. innan 50 virkra daga talið frá upphafi síðari fasans. Ráðherra getur framlengt þann frest um allt að 25 virka daga ef nauðsyn krefur. |
| 11. gr. Öflun upplýsinga. |
Ákvæðið veitir ráðherra heimild til að afla upplýsinga frá erlendum aðila, sem nauðsynlegar þykja vegna meðferðar máls. Sama á við um upplýsingar frá innlendum rekstraraðila sem á í hlut, svo og stjórnvöldum. Þá veitir ákvæðið ráðherra heimild til að krefjast þess við meðferð máls skv. 10. gr. að erlendur aðili leggi fram staðfestingu endurskoðanda á réttmæti upplýsinga. |
| 12. gr. Úrbætur. |
Í greininni er kveðið á um hvernig brugðist skuli við annmörkum á tilkynningu eða upplýsingagjöf erlends aðila til ráðherra og mögulegar afleiðingar þess ef ekki er bætt úr slíkum annmörkum. |
| 13. gr. Samráð. |
Í greininni er kveðið á um samráð ráðherra við önnur stjórnvöld við meðferð máls. Meðal annars verði ráðherra skylt að hafa samráð við ráðherra sem fara með málefni þjóðaröryggisráðs, utanríkis- og varnarmál og málefni almannavarna, svo og ráðherra málefnasviða sem ráðstöfun snertir einkum. Sjá einnig 23. gr. |
| 14. gr. Matsviðmið. |
Mælt er fyrir um viðmiðunaratriði sem ráðherra skal einkum líta til við mat á því hvort ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Meðal annars skal litið til þess hvort ráðstöfun lúti að innlendum rekstraraðila á viðkvæmu sviði, hvort eignarhald erlends aðila sé gagnsætt, orðspors hans og reynslu af sambærilegum fjárfestingum. Enn fremur kemur til skoðunar hvort hann hafi tengsl við erlent ríki eða annan erlendan opinberan aðila, hvort hætta sé á að hann sé viðriðinn skipulagða brotastarfsemi eða aðra refsiverða háttsemi og hvort ráðstöfun geti brotið gegn efnahagslegum þvingunaraðgerðum. |
| 15. gr. Ákvörðun. |
Ákvörðun ráðherra að lokinni tveggja fasa málsmeðferð skv. 10. gr., á grundvelli mats á áhrifum ráðstöfunar á þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, getur lotið að eftirtöldu: 1. ráðstöfun er samþykkt án skilyrða, 2. ráðstöfun er samþykkt með skilyrðum eða 3. lagt er bann við framgangi ráðstöfunar. |
| 16. gr. Afturköllun o.fl. |
Ákvæðið felur í sér heimild fyrir ráðherra til að breyta eða afturkalla ákvörðun sína ef ákveðin skilyrði eru fyrir hendi. |
| V. kafli. | Framfylgd laganna. |
| 17. gr. Úrræði vegna brota. |
Greinin kveður á um framfylgdarúrræði sem ráðherra getur beitt til að bregðast við brotum gegn tilgreindum ákvæðum frumvarpsins o.fl. |
| 18. gr. Bráðabirgðaákvörðun. |
Ákvæðið veitir ráðherra heimild til að taka ákvörðun um að hindra framgang ráðstöfunar til bráðabirgða o.fl. ef brýn nauðsyn krefur. |
| 19. gr. Hlutverk annarra stjórnvalda. |
Ákvæðið lýtur að hlutverki annarra stjórnvalda í tengslum við framkvæmd ákvæða frumvarpsins, þ.m.t. heimild ráðherra til að fela þeim einstök verkefni í því sambandi, með samþykki annarra hlutaðeigandi ráðherra ef því er að skipta. |
| VI. kafli. | Ýmis ákvæði. |
| 20. gr. Þagnarskylda o.fl. |
Ákvæðið hefur að geyma ýmis fyrirmæli viðvíkjandi meðferð mála samkvæmt frumvarpinu, þar á meðal þagnarskyldu, miðlun upplýsinga milli stjórnvalda, persónuvernd, frávik frá reglum um upplýsingarétt og rökstuðning, o.fl. |
| 21. gr. Stýrihópur |
Greinin kveður á um skipun stýrihóps sem stuðla á að yfirsýn og gagnsæi varðandi framkvæmd ákvæða frumvarpsins og getur jafnframt verið vettvangur samráðs skv. 13. gr. |
| 22. gr. Málskot. |
Í ákvæðinu er ráðgert að ákvarðanir sem ráðherra tekur á grundvelli ákvæða frumvarpsins verði bornar undir dómstóla samkvæmt almennum reglum og innan ákveðins frests. |
| 23. gr. Reglugerðir. |
Í ákvæðinu er að finna almenna reglugerðarheimild, svo og fyrirmæli um samráð vegna setningar reglugerðar skv. 3. gr. |
| 24. gr. Gjaldtaka. |
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir gjaldtöku af erlendum aðilum vegna meðferðar mála á grundvelli lengri tilkynninga til ráðherra. |
| 25. gr. Gildistaka o.fl. |
Um er að ræða gildistökuákvæði. Gert er ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins taki gildi 1. nóvember 2024 verði það samþykkt. |
| 26. gr. Breyting á öðrum lögum. |
Mælt er fyrir um brottfall 12. gr. laga um erlenda fjárfestingu í atvinnurekstri, nr. 34/1991, o.fl. |
| Ákvæði til bráðabirgða. | Verði frumvarpið samþykkt er gert ráð fyrir að ráðherra afhendi Alþingi skýrslu um framkvæmd laganna o.fl. innan tveggja ára frá gildistöku. |
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
4.1. Stjórnarskrá.
Ákvæði frumvarpsins hafa áhrif á ráðstöfunarheimild yfir eignum og réttindum sem falla undir gildissvið þess. Til þess er á hinn bóginn að líta að lagareglur um fjárfestingarýni horfa almennt ekki til eiginlegra takmarkana á frelsi eða heimild erlendra aðila til fjárfestinga hér á landi. Rýniferli getur að öðru jöfnu einungis lokið með beinni íhlutun í viðskipti ef rýnin leiðir í ljós að viðkomandi ráðstöfun hafi í för með sér ógn við þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Í því tilviki getur ráðherra bundið ráðstöfun skilyrðum til að stemma stigu við ógninni eða, ef það er ekki unnt, gripið til þess þrautaúrræðis að leggja bann við framgangi hennar, sbr. 15. gr. Rýni er því fyrst og fremst undanfarandi öryggisathugun á viðskiptaráðstöfun og verður ekki lögð að jöfnu við hefðbundnar hömlur eða takmarkanir á erlendri fjárfestingu.
Frumskylda ríkisvaldsins er að tryggja öryggi ríkisins og almennings. Af þessum sökum verður að telja að löggjafinn hafi að stjórnlögum víðtæka heimild og svigrúm til lagasetningar um þau viðfangsefni sem frumvarp þetta tekur til. Engu að síður hefur þess verið gætt eftir fremsta megni við útfærslu frumvarpsins að stjórnarskrárvarin réttindi séu ekki takmörkuð í meira mæli en talin er nauðsynlegt í þágu þeirra lögmætu markmiða sem að er stefnt.
Ákvæði frumvarpsins, sem gera greinarmun á innlendum og erlendum aðilum, verða talin helgast af málefnalegum sjónarmiðum, sbr. umfjöllun í 2. kafla um tilefni og nauðsyn frumvarpsins. Er sú tilhögun að fjárfestingarýni sé eingöngu látin ná til erlendra aðila jafnframt í samræmi við alþjóðlega réttarþróun á þessu sviði. Það leikur því ekki vafi á því að ákvæði frumvarpsins eru í samræmi við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er í 2. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar áréttað að heimilt sé með lögum að takmarka heimild erlendra aðila til að eiga fasteignaréttindi eða hlut í atvinnufyrirtæki hér á landi.
Að því leyti sem frumvarpið snertir réttindi skv. 1. mgr. 72. stjórnarskrárinnar, um friðhelgi eignarréttar, er til þess að líta að heimilt er að takmarka þessi réttindi með lögum, enda standi almannaþörf til þess. Slík almannaþörf er fyrir hendi eins og rökstutt er í 2. kafla. Þá ber að nefna að almennar og málefnalegar takmarkanir á eignarrétti, líkt og felast í frumvarpinu, leiða ekki til bótaskyldu ríkisins skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.
Ákvæði frumvarpsins setja valdheimildum stjórnvalda skýr takmörk. Stjórnvöldum er því ekki framselt vald, til takmörkunar á stjórnarskrárvörðum réttindum, þannig að fari í bága við fyrrgreind ákvæði stjórnarskrárinnar. Þetta á við jafnvel þótt ýmis ákvæði frumvarpsins geri ráð fyrir atviksbundnu mati stjórnvalda, þ.e. ráðherra. Þá er m.a. haft í huga að matskenndum valdheimildum ráðherra á grundvelli frumvarpsins ber samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar að beita á grundvelli málefnalegra sjónarmiða sem snúa að þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Að auki má nefna 14. gr. frumvarpsins þar sem tilgreind eru þau matsviðmið sem ráðherra skal einkum horfa til þegar hann tekur ákvörðun um niðurstöðu máls.
Framangreind sjónarmið eiga jafnt við, eftir því sem við á, um takmörkun á atvinnufrelsi skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar, að því leyti sem það kann að koma til skoðunar.
Þá er talið að sú lagasetningarleið sem lögð er til í frumvarpinu sé best til þess fallin að ná þeim markmiðum um vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu sem að er stefnt. Jafnframt er talið að þeim markmiðum verði ekki náð á jafn árangursríkan hátt eftir öðrum leiðum. Fær sú ályktun stoð í erlendri réttarþróun sem gerð var grein fyrir í kafla 2.5.
Þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin um mat á samræmi frumvarpsins við ákvæði stjórnarskrárinnar eiga jafnframt við gagnvart sambærilegum ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu. Friðhelgi eignarréttar, sbr. 1. gr. 1. samningsviðauka sáttmálans, má þannig setja skorður á grundvelli almannahagsmuna, sbr. einnig umfjöllun um 72. gr. stjórnarskrárinnar hér að framan. Þá standa ákvæði sáttmálans ekki í vegi fyrir því að gerður sé greinarmunur á innlendum og erlendum aðilum á þeim grundvelli sem að framan greinir.
Í frumvarpinu er ekki kveðið á um refsiviðurlög eða áþekk viðurlög vegna brota. Í 17. gr. eru ráðherra þó veitt tiltekin framfylgdarúrræði til að bregðast við brotum gegn tilgreindum ákvæðum frumvarpsins. Þá er ráðgert í 18. gr. að ráðherra geti tekið bráðabirgðaákvörðun um íhlutun við ákveðnar aðstæður. Þessi úrræði eru nauðsynleg í því skyni að tryggja framfylgd laganna, fyrirbyggja brot gegn þeim og vinda ofan af þeim ef þau eiga sér stað. Þetta á m.a. við um heimild ráðherra til innlausnar réttinda, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 17. gr., en í því tilviki fer um mat og greiðslu bóta eftir lögum um framkvæmd eignarnáms. Komi til beitingar þessa úrræðis eru hlutaðeigandi því tryggðar fullar bætur skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og helgast úrræðið jafnframt af almannaþörf þess að vinda megi ofan af brotum gegn lögunum.
4.2. EES-samningurinn.
Aðildarríkjum EES er heimilt að takmarka réttindi samkvæmt EES-samningnum með stoð í réttlætingarástæðum sem helgast af almannahagsmunum. Af meðalhófsreglu EES-réttar leiðir að við takmörkun réttinda skal ekki gengið lengra en nauðsyn krefur til að ná því lögmæta markmiði sem að er stefnt.
Ákvæði frumvarpsins snerta einkum staðfesturétt, sbr. 31. gr. EES-samningsins, og eftir atvikum rétt til fjármagnsflutninga, sbr. 40. gr. samningsins. Heimilt er að takmarka umrædd réttindi á grundvelli sjónarmiða um allsherjarreglu, almannaöryggi eða almannaheilbrigði. Um þetta má, hvað staðfesturétt varðar, vísa til 33. gr. EES-samningsins. Þá má, hvað varðar takmörkun á rétti til frjálsra fjármagnsflutninga á þessum grunni, vísa til viðtekinnar túlkunar á tilskipun 88/361/EBE sem lýtur að framkvæmd þess réttar, sbr. til hliðsjónar dóma EFTA-dómstólsins í málum E-1/04 og E-10/04. Verður því ekki talið að ákvæði EES-samningsins girði fyrir, frekar en ákvæði sáttmálanna um Evrópusambandið, að einstök aðildarríki grípi til nauðsynlegra ráðstafana til að vernda þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, líkt og þær sem lagðar eru til í frumvarpinu, sem taka auk þess mið af réttarþróun á EES-svæðinu og OECD. Vísast hér einnig til umfjöllunar um reglugerð (ESB) 2019/452 í kafla 2.5.5.
Dómaframkvæmd dómstóla ESB er til marks um að aðildarríki hafa víðtækt svigrúm til að skilgreina hvert fyrir sitt leyti hvað felist í allsherjarreglu og almannaöryggi. Takmörkunum á þessum grunni verður þó ekki beitt í óskyldum tilgangi, t.d. í þágu almennra efnahagslegra markmiða. Ákvæði frumvarpsins taka mið af framansögðu, sbr. skilgreiningar á þjóðaröryggi og allsherjarreglu í 2. gr. frumvarpsins, sbr. einnig matsviðmið í 14. gr.
Áður hefur verið vikið að reglugerð (ESB) 2019/452 sem lýsir stefnumörkun af hálfu sambandsins á sviði fjárfestingarýni með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Reglugerð þessi fellur ekki samkvæmt efni sínu undir efnissvið EES-samningsins og verður því að óbreyttu ekki hluti af honum, en ástæða er þó til að víkja að henni hér. Í upphafi hennar er áréttað að hún raski ekki forræði aðildarríkjanna á málefnum sem snerta þjóðaröryggi þeirra. Af þeirri ástæðu leggur reglugerðin ekki skyldu á aðildarríkin til að koma á fót löggjöf um fjárfestingarýni. Kjósi einstök aðildarríki hins vegar að setja rýnilöggjöf er reglugerðin til leiðsagnar um þau almennu leiðarstef sem gæta þarf að við útfærslu slíkrar löggjafar. Meðal annars þarf hún að vera fyrirsjáanleg og gagnsæ, auk þess að geyma skýr ákvæði um fresti og önnur atriði málsmeðferðar. Þá þarf að vera til staðar heimild til að láta reyna á lögmæti ákvarðana, t.d. fyrir dómstólum. Við útfærslu ákvæða frumvarpsins hefur verið gætt að framangreindum þáttum, sjá m.a. ákvæði frumvarpsins um afmörkun á gildissviði, fresti, tilhögun málsmeðferðar og málskotsheimild til dómstóla.
Hvað varðar meðalhófsreglu EES-réttar þá er talið að sú lagasetningarleið sem lögð er til í frumvarpinu sé best til þess fallin að ná þeim markmiðum um vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu sem að er stefnt. Jafnframt er talið að þeim markmiðum verði ekki náð á jafn árangursríkan hátt eftir öðrum leiðum. Fær sú ályktun stoð í erlendri réttarþróun sem áður hefur verið gerð grein fyrir, sbr. einnig umfjöllun í kafla 4.1.
Þá þykja ekki standa rök til að takmarka ákvæði frumvarpsins við erlenda aðila frá ríkjum utan EES-svæðisins í heild eða að hluta heldur er lagt til grundvallar að ákvæði frumvarpsins gildi jafnt um alla erlenda aðila. Sú leið gengur skemur en ef ákvæði frumvarpsins væru látin ná jafnt til allra fjárfesta án tillits til heimaríkis þeirra. Þá er til þess að líta að Ísland er ekki aðili að samstarfi ESB-ríkja um fjárfestingarýni, sbr. reglugerð (ESB) 2019/452.
Með hliðsjón af framansögðu og réttarþróun innan EES og víðar á þessu sviði er talið að ákvæði frumvarpsins samræmist skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum. Sama verður talið eiga við um aðra viðskiptasamninga sem við geta átt, t.d. stofnsamning EFTA.
5. Samráð.
Efnt var til víðtæks samráðs um frumvarpið á áforma- og vinnslustigi þess bæði meðal einkaaðila og opinberra aðila.
Í maí 2022 var efnt til frumsamráðs við tiltekin hagsmunasamtök þar sem þau fengu í hendur drög að áformaskjali um málið. Í kjölfarið var haldinn fundur með viðkomandi samtökum þar sem málið var kynnt. Tekið var tillit til sjónarmiða sem komu fram í þessu frumsamráði við frágang áformaskjalsins. Samhliða fór fram samráð um áformaskjalið milli allra ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Áformaskjalið var síðan birt í samráðsgátt (mál nr. S-102/2022) og bárust þrjár umsagnir um það. Sú fyrsta var frá Samtökum atvinnulífsins og aðildarsamtökum þeirra, þ.e. Samtökum iðnaðarins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi, Samtökum fjármálafyrirtækja, Samtökum verslunar og þjónustu og Samorku. Hinar tvær umsagnirnar voru frá Viðskiptaráði Íslands og einstaklingi. Tekið var tillit til sjónarmiða sem fram komu í þessum umsögnum við vinnslu draga að frumvarpinu, sbr. nánar skjal í samráðsgátt um niðurstöður þessa samráðs, dags. 18. október 2022.
Drög að frumvarpinu voru birt í samráðsgátt 18. október 2022 (mál nr. S-197/2022). Átta umsagnir bárust um frumvarpsdrögin, frá Félagi atvinnurekenda og Íslensk-evrópska verslunarráðinu (sameiginleg umsögn), Frumtaki Ventures ehf., Framvís – samtökum vísifjárfesta, nafngreindum frumkvöðlum og forstjórum nýsköpunarfyrirtækja (sameiginleg umsögn), Bændasamtökum Íslands, Samtökum atvinnulífsins og tilgreindum aðildarsamtökum (umsögn), HS Orku hf., Eleven Experience á Íslandi og Samtökum fjármálafyrirtækja. Framangreindum umsagnaraðilum var jafnframt gefinn kostur á fundi til að fylgja sjónarmiðum sínum eftir, sem margir þeirra þáðu.
Tekið hefur verið ríkt tillit til framkominna athugasemda umsagnaraðila við frágang frumvarpsins. Það á einkum við um þá umsagnaraðila sem lýstu áhyggjum af því að gildissvið frumvarpsins væri of víðtækt (einkum reglur um skyldurýni) að því er varðar mikilvæga tækni (djúptækni) og því væri hætt við því að það kæmi niður á möguleikum ýmissa sprota- og nýsköpunarfyrirtækja sem fást við slíka tækni til að sækja sér erlenda fjármögnun.
Á það er bent að reglur frumvarpsins um skyldurýni eru í meginatriðum bundnar við innlenda rekstraraðila á þeim viðkvæmu sviðum sem talin eru upp í 3. gr. Í umsögnum í samráðinu koma ekki fram sérstakar vísbendingar um að viðkvæmu sviðin í 3. gr. hafi almennt teljandi snertiflöt við þau svið sem hefðbundin sprota- og nýsköpunarfyrirtæki starfa á. Ef sú er hins vegar raunin myndi viðkomandi fyrirtæki þurfa að hlíta ákvæðum frumvarpsins líkt og önnur fyrirtæki sem eins er ástatt um, sbr. þó umfjöllun um undanþágu hér síðar.
Jafnframt skal áréttað að skilgreining viðkvæmra sviða skv. 3. gr. verður nánar útlistuð í reglugerð ráðherra að undangengnu samráði, eins og haganlegt getur talist. Sami háttur er iðulega hafður á í erlendri rýnilöggjöf, þ.e. að stjórnvöldum er falið að útfæra nánar þau svið sem háð eru skyldurýni innan ramma laganna. Þess utan mun ráðherra við framkvæmd ákvæða frumvarpsins leggja mat á það hverju sinni hvort einstök tilvik séu þannig vaxin að falla eigi undir skilgreininguna. Þá geta aðilar m.a. óskað forálits ráðherra á hvort fyrirhuguð ráðstöfun falli undir tilkynningarskyldu, sbr. 4. mgr. 10. gr. frumvarpsins. Með þessu hafa stjórnvöld svigrúm til að beita ákvæðum frumvarpsins með markmið þess og meðalhóf að leiðarljósi.
Við þetta má bæta að nú er skýrt tekið fram í greinargerð með frumvarpinu, sbr. kafla 2.4.3.5, að hugtakinu mikilvæg tækni í 6. tölul. 3. gr. sé ekki ætlað að ná yfir tækni sem er almennt aðgengileg almenningi á neytendamarkaði, en sú afmörkun á sér einnig hliðstæðu í dönskum rétti. Því er ekki gengið lengra hvað þetta varðar en almennt tíðkast í öðrum ríkjum sem hafa má til samanburðar á þessu sviði.
Samkvæmt framansögðu er rýnireglum frumvarpsins sniðinn stakkur eftir vexti í samræmi við þau markmið um þjóðaröryggi sem að er stefnt og að gættu meðalhófi. Til að frumvarpið hafi enn minni snertiflöt við fjármögnun nýrra fyrirtækja er gert ráð fyrir undanþágu vegna fjárfestinga í nýstofnuðum fyrirtækjum á viðkvæmum sviðum skv. 3. gr., en sú undanþága gildir ef fjárfesting er undir ákveðinni viðmiðunarfjárhæð samkvæmt reglugerð í allt að þrjú ár frá nýstofnun, sbr. 4. mgr. 4. gr., sbr. einnig 5. gr. og 1. mgr. 6. gr. Í ljósi sjónarmiða í samráðinu var tekin ákvörðun um að útvíkka þessa undanþágu svo að hún næði til fleiri tilvika en í upphaflegum frumvarpsdrögum. Þá var tekin ákvörðun um að þrengja gildissvið 3. tölul. 3. gr., sem laut í upphafi að nýtingu mikilvægra náttúruauðlinda, en tekur nú einungis til auðlindanýtingar í þjóðlendum og einskorðast jafnframt við ákveðna flokka auðlindanýtingar sem eru tæmandi taldir í ákvæðinu.
Í kjölfar samráðsins var einnig farið heildstætt yfir málsmeðferðarreglur frumvarpsins og gerðar á þeim ýmsar breytingar til að straumlínulaga rýniferli samkvæmt frumvarpinu með aukna skilvirkni í forgrunni. Meðal annars er nú gert ráð fyrir að þrjú viðkvæmu sviðanna í 3. gr. lúti reglum um styttri tilkynningu til ráðherra í stað lengri tilkynningar áður. Þá hefur ráðherra knappan frest, eða 10 virka daga, til að meta á grundvelli styttri tilkynningar hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu, en ella telst máli lokið.
Í málum vegna lengri tilkynninga er nú jafnframt gert ráð fyrir því, sem er breyting frá fyrri drögum, að málsmeðferð skiptist í tvo fasa þar sem þess má vænta að unnt verði að afgreiða ýmis mál strax í fyrri fasanum eða innan 25 virkra daga að jafnaði. Það verða svo vandasamari og flóknari mál sem geta haldið áfram í síðari fasa málsmeðferðar sem skal lokið innan 50 virkra daga með möguleika á viðbótarfresti í 25 virka daga ef sérstaklega stendur á. Einungis getur komið til íhlutunar í ráðstöfun að lokinni heildstæðri tveggja fasa málsmeðferð.
6. Mat á áhrifum.
6.1. Áhrif á erlenda fjárfestingu hér á landi og hagaðila.
Ekki er fyrir að fara gögnum eða erlendum rannsóknum, t.d. frá OECD, sem sýna fram á að löggjöf um rýni erlendra fjárfestinga hafi neikvæð áhrif á erlenda fjárfestingu í viðkomandi ríkjum á heildina litið. Hafa verður hugfast í því sambandi að einungis reynir á slíka löggjöf í tilvikum sem kunna að varða þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Sé tekið mið af því hvernig erlend fjárfestingu skiptist milli atvinnugreina, sbr. umfjöllun í kafla 2.6, verður ekki séð að mikil skörun sé í reynd milli áhrifasviðs frumvarpsins og þeirra sviða þar sem erlendrar fjárfestingar hefur helst gætt á síðustu árum.
Áhrif frumvarpsins í einstökum tilvikum eru mismunandi eftir því hvort þau falla undir reglur um skyldubundna rýni eða ekki. Í tilvikum sem falla undir skyldurýni verður framgangur ráðstöfunar háður tilkynningu til ráðherra og samþykki hans eins og áður hefur verið rakið. Með hliðsjón af réttarframkvæmd erlendis má gera ráð fyrir að þorri tilkynningarskyldra ráðstafana yrði, að öllu eðlilegu, samþykktur án íhlutunar, sbr. einnig umfjöllun í kafla 2.4.1. Það má því ætla að áhrifin að þessu leyti verði fyrst og fremst fólgin í seinkun á framkvæmd viðskipta á meðan mál er til meðferðar. Lagt er upp með að ráðherra hafi tiltölulega knappa fresti til að ljúka frummeðferð tilkynningar og taka ákvörðun um hvort frekari rýni sé þörf en þá getur lengst í málsmeðferðinni, sbr. nánari umfjöllun í kafla 2.4.7.1. Það er þó alls ekki sjálfgefið að ávallt þurfi að fullnýta fresti heldur verður væntanlega unnt að afgreiða einfaldari eða umfangsminni mál vel innan þeirra. Þá flýtir það fyrir meðferð máls ef erlendur aðili sinnir markvisst upplýsingagjöf til ráðherra. Hefur erlendur aðili því almennt í hendi sér að stuðla að skjótum framgangi máls. Áhrif vegna aukins biðtíma viðskipta verða einnig minni eða jafnvel engin ef fara þarf fram málsmeðferð samkvæmt samrunareglum samkeppnislaga eða öðrum lögum, samhliða málsmeðferð samkvæmt frumvarpinu.
Áhrif á erlenda aðila felast jafnframt í því að þeir kunna að verða fyrir auknum kostnaði, þ.m.t. sérfræðikostnaði, í tengslum við gerð tilkynningar, upplýsingagjöf og önnur atriði vegna meðferðar máls. Má þar t.d. gera ráð fyrir aðstoð lögfræðinga og endurskoðenda eftir atvikum. Þó má gera ráð fyrir að nokkur samlegð náist með kostnaði við undirbúning viðskipta almennt, þ.m.t. skjalagerð, sem er gjarnan flókin og umfangsmikil hvað sem fjárfestingarýni líður. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins hafi í för með sér teljandi kostnað fyrir aðra hagaðila en þá erlendu aðila sem tilkynningarskylda hvílir á.
Framangreind atriði taka einnig, eftir því sem við á, til mála sem ráðherra ákveður að stofna til samkvæmt heimild til frumkvæðisrýni, en í þeim tilvikum þarf erlendur aðili einnig að standa skil á tilkynningu, upplýsingum o.fl. Slík mál verða þó að líkindum færri en mál sem falla undir reglur um skyldubundna rýni.
Með hliðsjón af framansögðu er talið að ákvæði frumvarpsins muni ekki draga úr erlendri fjárfestingu hér á landi á þeim sviðum sem falla undir áhrifasvið frumvarpsins. Þá verði íþyngjandi áhrif á hagaðila takmörkuð, þ.m.t. möguleg lenging á biðtíma viðskipta og aukinn tilkostnaður aðila vegna rýnimeðferðar ráðherra.
Hvað sem öðru líður er talið að jákvæð áhrif frumvarpsins, sem felast í bættri vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu á þeim sviðum sem frumvarpið tekur til, vegi miklum mun þyngra en hugsanleg neikvæð áhrif þess. Þá mun samþykkt frumvarpsins leiða til þess að lagaumhverfi hérlendis verður líkara því sem almennt gengur og gerist í þorra aðildarríkja OECD og víðar. Sú þróun ætti öðru fremur að vera til þess fallin að auka traust á íslensku fjárfestingaumhverfi út á við, m.a. meðal þeirra fjölmörgu vina- og samstarfsríkja sem lagt hafa sívaxandi áherslu á þennan málaflokk á síðustu árum. Aukinn skýrleiki og gagnsæi í lagaumhverfinu hlýtur jafnframt að vera fjárfestum og atvinnulífinu til hagsbóta.
6.2. Áhrif á vísitölu OECD um takmarkanir á erlendum fjárfestingum.
Í kafla 2.7.3 var vikið að vísitölu OECD sem mælir umfang takmarkana á beinni erlendri fjárfestingu í einstökum aðildarríkjum. Samkvæmt vísitölu OECD þar að lútandi mælist Ísland með 0,17 stig, á skalanum 0–1, þar sem hækkandi gildi merkja meiri takmarkanir. Með vísan til umfjöllunar í kafla 2.7.3 er talið að samþykkt frumvarpsins muni ekki hafa neikvæð heldur fremur jákvæð áhrif á einkunn Íslands samkvæmt fyrrgreindri vísitölu OECD, m.a. með vísan til þess að lagt er til í frumvarpinu að felld verði brott íhlutunarheimild 12. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri.
6.3. Áhrif á opinbera aðila o.fl.
Áætlað er að bein fjárhagsáhrif af samþykkt frumvarpsins fyrir ríkið kunni að felast í 15–40 millj. kr. árlegum kostnaði í tengslum við mannafla, rekstur og aðkeypta þjónustu sem tengist þá framkvæmd fyrirhugaðra laga. Áætlað er að allt að tvö stöðugildi muni bætast við vegna löggjafarinnar, aðkeypt þjónusta kunni að verða nokkur, en húsnæðis- og stofnkostnaður og annar rekstrarkostnaður verði hverfandi, enda sinni ráðuneytið verkefninu. Þá er áætlað að ekki minna en 75% af þeim raunkostnaði sem mun falla á ríkissjóð vegna lagasetningarinnar skili sér aftur í formi gjaldtöku af þeim aðilum sem rýni beinist að. Þannig er í frumvarpinu gert ráð fyrir heimild til töku þjónustugjalds sem miðist við kostnað við framkvæmdina, þ.m.t. launakostnað og kostnað við aðkeypta sérfræðiþjónustu. Talið er að sú gjaldtaka kunni að nema 10–30 millj. kr. á ársgrunni. Er þá gert ráð fyrir að áform erlendra aðila um fjárfestingar á Íslandi verði svipaðar og verið hefur undanfarin 15 ár. Þær forsendur eru þó mjög næmar fyrir frávikum.
Mælikvarðar á árangur og útkomu lúta einkum að því að skapa aukinn fyrirsjáanleika og traustari lagaumgjörð um rýni á erlendum fjárfestingum á þeim sviðum sem falla undir gildissvið frumvarpsins, auk þess sem þjóðaröryggis og allsherjarreglu vegna slíkra fjárfestinga verði betur gætt en gildandi lög gefa kost á. Ekki er um beina fjárhagslega mælikvarða að ræða, enda verða grundvallarhagsmunir þessir ekki metnir til fjár.
Þá má gera ráð fyrir að frumvarpið, verði það að lögum, hafi þann ávinning í för með sér að auka færni og þekkingu innan stjórnsýslunnar á þeim viðfangsefnum sem það lýtur að. Þá má ganga út frá því að innan stjórnsýslunnar verði leitast við að meta reglubundið árangur af lagasetningunni, sbr. einnig ákvæði frumvarpsins um stýrihóp sem starfa skal m.a. í þeim tilgangi.
Ekki er talið að samþykkt frumvarpsins muni hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélög, sbr. 129. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í 1. mgr. kemur fram að markmið ákvæða frumvarpsins sé að gera stjórnvöldum kleift að koma í veg fyrir að viðskiptaráðstafanir, sem tryggja erlendum aðilum eignaraðild, yfirráð eða veruleg áhrif yfir rekstraraðilum eða fasteignum hér á landi, gangi gegn þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Hugtökin þjóðaröryggi og allsherjarregla eru skýrð í 2. gr.
Í 2. mgr. segir að ákvæði frumvarpsins gildi um ráðstafanir sem lúta að innlendum rekstraraðilum, eignum og starfsemi sem falli undir II. og III. kafla. Fyrrnefndi kaflinn lýtur að innlendum rekstraraðilum, sbr. 4.–6. gr., en sá síðarnefndi að fasteignum og fasteignaréttindum hér á landi, sbr. 7. og 8. gr.
Um 2. gr.
Í 1. tölul. er hugtakið þjóðaröryggi skýrt sem verndarhagsmunir sem varða friðhelgi yfirráðasvæðis, sjálfstæði og fullveldi Íslands, sem og öryggi borgaranna, stjórnkerfisins og mikilvægra innviða samfélagsins, svo sem nánar er tilgreint í þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland. Skilgreiningin takmarkast við kjarnaatriði og er ekki ætlað að vera tæmandi. Til fyllingar henni er vísað til þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland, eins og hún hljóðar hverju sinni, sbr. einnig lög um þjóðaröryggisráð. Með nokkurri einföldun má segja að hugtakið nái yfir allra mikilvægustu öryggishagsmuni ríkisins og almennings. Hvenær ógn nær því stigi að hún varði þjóðaröryggi veltur einkum á eðli ógnarinnar og þeim hagsmunum sem eru í húfi. Til dæmis getur ógn við þjóðaröryggi falist í röskun á alþjóðasamskiptum, friðsamlegri sambúð þjóða eða vörnum landsins. Þá má nefna verknaði sem falla undir X. og XI. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, um landráð og brot gegn stjórnskipan ríkisins og æðstu stjórnvöldum þess. Ekki er unnt að skilgreina þjóðaröryggi ítarlegar en hér er gert, enda veltur skilgreining hugtaksins á þáttum og áherslum sem geta breyst frá einum tíma til annars. Er sem fyrr segir eðlilegt að horfa m.a. til þeirra áherslna sem birtast í þjóðaröryggisstefnunni og annarri stefnumörkun stjórnvalda á þessu sviði.
Í 2. tölul. er hugtakið allsherjarregla skýrt sem aðstæður sem eru nauðsynlegur þáttur í sjálfstæðu, lýðræðislegu og öruggu samfélagi, þar á meðal almannaöryggi, almannaheilbrigði og friðhelgi borgaranna. Með hugtakinu er ætlunin að ná utan um ýmsa verndarhagsmuni sem varða öryggi og heill almennings án þess að þeir lúti beinlínis að þjóðaröryggi. Orðið allsherjarregla nær hér m.a. yfir hugtökin almannaöryggi og almannaheilbrigði, sbr. 12. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991, sbr. einnig svipuð hugtök í Evrópurétti (e. public security, public order, public health) sem koma t.d. fyrir í 33. gr. EES-samningsins.
Saman mynda hugtökin þjóðaröryggi og allsherjarregla útgangspunktinn í rýni sem mun fara fram á grundvelli ákvæða frumvarpsins, nái það fram að ganga, að teknu tilliti til nánari matsviðmiða í 14. gr. þess. Hugtökin marka jafnframt ramma um valdheimildir stjórnvalda, enda lýtur fjárfestingarýni að því að greina hvort þjóðaröryggi eða allsherjarreglu stafi ógn af þeirri viðskiptaráðstöfun sem sætir rýni hverju sinni. Eins og ráðið verður af framansögðu er ákveðinn stigsmunur á þessum tveimur hugtökum en markalínan milli þeirra verður seint dregin nákvæmlega. Gefa verður stjórnvöldum hæfilegt svigrúm við nánari skýringu og afmörkun hugtakanna í framkvæmd, enda er það frumskylda stjórnvalda að vernda þessa grundvallarhagsmuni.
Í 3. tölul. er hugtakið staðfesta skýrt svo að fyrirtæki eða lögaðili telst hafa staðfestu þar sem hann er skráður til heimilis eða hann telur heimili sitt samkvæmt samþykktum sínum. Staðfesta er það sem almennt skilur á milli innlendra og erlendra aðila í skilningi ákvæða frumvarpsins, en þó getur lögaðili með staðfestu hér á landi í ákveðnum tilvikum talist erlendur aðili vegna erlends eignarhalds hans, sbr. umfjöllun um 6. tölul.
Í 4. tölul. er hugtakið innlendur rekstraraðili skilgreint sem fyrirtæki, lögaðili eða rekstrareining með staðfestu hér á landi án tillits til þess hvernig rekstrarformi og eignarhaldi er háttað, og óháð eðli og tilgangi starfseminnar, þ.m.t. hvort rekstur sé hagnaðardrifinn eða ekki. Hugtakið hefur því rúma skírskotun og nær yfir öll form lögaðila og starfsemi með staðfestu hér á landi.
Í 5. tölul. er hugtakið viðkvæm svið skýrt með vísan til skilgreiningar viðkvæmra sviða í 3. gr. og nánari útlistunar í reglugerð. Þar sem skilgreiningin í 3. gr. er nokkuð ítarleg þykir fara betur á því að hafa hana í sérstakri lagagrein fremur en að hafa hana í 2. gr.
Ef innlendur rekstraraðili starfar á viðkvæmu sviði skv. 3. gr. munu gilda um hann reglur frumvarpsins um tilkynningarskyldu, þ.e. skyldurýni, verði frumvarpið samþykkt. Það hefur í för með sér að erlendum aðila verður skylt að tilkynna ráðherra um það ef hann öðlast tiltekinn eignarhlut eða áhrif í rekstraraðilanum, þ.e. 10% eða meira. Fer þá fram rýni á viðkomandi ráðstöfun með tilliti til áhrifa hennar á þjóðaröryggi og allsherjarreglu á grundvelli ákvæða frumvarpsins.
Í 6. tölul. er hugtakið erlendur aðili skilgreint í a–g-lið. Þetta er grundvallarhugtak enda miðast ákvæði frumvarpsins við ráðstafanir sem erlendir aðilar standa að. Það athugast að skörun kann að vera á milli einstakra stafliða ákvæðisins.
Skv. a-lið 6. tölul. telst einstaklingur sem er ekki íslenskur ríkisborgari til erlends aðila. Af þessu leiðir að hugtakið erlendur aðili tekur ekki til einstaklinga sem hafa tvöfalt ríkisfang, þ.e. bæði íslenskan ríkisborgararétt og erlent ríkisfang. Rétt þykir í þessu samhengi að miða við ríkisfang einstaklings fremur en lögheimili eða búsetu hans. Ástæðan er m.a. sú að tiltölulega auðvelt er að skrá lögheimili sitt hér á landi, sem skapar hættu á sniðgöngu á ákvæðum frumvarpsins.
Skv. b-lið 6. tölul. telst til erlends aðila lögaðili sem hefur ekki staðfestu á Íslandi, hvort sem hann stundar starfsemi hér á landi eða ekki, svo og útibú slíks lögaðila hér á landi eða erlendis. Hugtakið staðfesta er skilgreint í 3. tölul. Ekki skiptir máli í þessu samhengi hvernig eignarhaldi viðkomandi lögaðila er háttað heldur skiptir staðfesta hans ein máli samkvæmt þessum staflið, sbr. á hinn bóginn f- og g-lið 6. tölul.
Skv. c-lið 6. tölul. telst til erlends aðila erlent ríki, stjórnvald, sveitarfélag, opinbert fyrirtæki eða annars konar erlendur opinber aðili. Við afmörkun á hugtakinu erlendur opinber aðili ber m.a. að líta heildstætt á það hvernig tengslum viðkomandi aðila við erlent ríki eða stjórnvald er háttað í raun, þar á meðal eigna- og stjórnunartengslum sem og fjárhagslegum tengslum, sbr. einnig 5. tölul. 14. gr. Undir þetta falla t.d. svokallaðir þjóðarsjóðir á vegum erlendra ríkja. Það hefur að jafnaði ekki sérstaka þýðingu í þessu samhengi í hvaða formi viðkomandi aðili er rekinn. Þannig getur t.d. verið um að ræða einkaréttarlegan lögaðila sem starfar á markaði en er t.d. stýrt af erlendu ríki eða stjórnvaldi.
Sérstök ástæða er til að gæta árvekni þegar í hlut eiga erlendir opinberir aðilar eða aðilar þeim tengdir, einkum ef fjárfesting er á viðkvæmu sviði skv. 3. gr., enda getur þá þurft að gefa því sérstakan gaum hvort önnur sjónarmið en viðskiptaleg búi að baki fjárfestingu, sbr. einnig 7. gr. og 14. gr.
Skv. d-lið 6. tölul. telst til erlends aðila fjárvörslusjóður eða sambærilegur aðili sem er að einhverju leyti í raunverulegri eigu einstaklings eða einstaklinga sem eru ekki íslenskir ríkisborgarar, eða er annars í eigu eða undir verulegum áhrifum eða yfirráðum aðila sem falla undir annan staflið þessa ákvæðis. Nægilegt er að einn raunverulegra eigenda fjárvörslusjóðs eða sambærilegs aðila o.s.frv. sé erlendur aðili. Telst sjóðurinn þá jafnframt erlendur aðili í skilningi ákvæðisins. Um skilgreiningu á raunverulegum eiganda ber að líta til laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Ekki skiptir máli hvort viðkomandi fjárvörslusjóður eða sambærilegur aðili sé skráður í fyrirtækjaskrá hérlendis.
Skv. e-lið 6. tölul. er gert ráð fyrir að ráðherra geti með reglugerð tilgreint annars konar erlenda aðila en greinir í ákvæðinu. Eðlilegt er að ráðherra hafi slíka heimild til að bregðast við ef upp koma tilvik sem aðrir stafliðir ákvæðisins ná ekki yfir, en eiga þó efnislega samstöðu með þeim tilvikum sem þeir taka til. Verður þó að telja ólíklegt að sú staða komi upp í ljósi þess hversu ítarleg skilgreining 6. tölul. er.
Í f- og g-lið 6. tölul. er lýst tveimur tilvikum þar sem innlendur rekstraraðili skv. 4. tölul. telst jafnframt vera erlendur aðili í skilningi ákvæða frumvarpsins. Það á við um innlendan rekstraraðila ef 25% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í rekstraraðilanum eru beint eða óbeint á hendi erlends eða erlendra aðila miðað við samanlagða hlutdeild þeirra. Með eignarhlutum er hér átt við stofnfé, hlutafé og sambærileg réttindi eiganda eða félagsmanns. Með samanlagðri hlutdeild er vísað til þess að líta skal á erlenda aðila sem eina heild, séu þeir fleiri en einn, við mat á því hvort f- eða g-liður 6. tölul. eigi við. Skiptir þá ekki máli hvort erlendu aðilarnir séu tengdir aðilar innbyrðis.
Ekki verður hjá því komist að skilgreina innlendan rekstraraðila, sem erlendur aðili á verulegan eignarhlut í, sem erlendan aðila í skilningi ákvæða frumvarpsins. Að öðrum kosti gæti erlendur aðili hæglega sniðgengið ákvæði frumvarpsins með því t.d. að stofna félag hér á landi utan um ákveðna fjárfestingu í innlendri starfsemi.
Í 7. tölul. er hugtakið ráðstöfun skilgreint sem fjárfesting, samningur, viðskiptagerningur eða annar atburður sem gæti sætt rýni samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Um er að ræða safnhugtak sem nær yfir þær viðskiptaráðstafanir, þ.m.t. tengda löggerninga og atburði, sem rýni getur lotið að samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Skýra ber hugtakið ráðstöfun rúmt, enda miðast ákvæði frumvarpsins fyrst og fremst við raunverulegt efni og áhrif ráðstafana fremur en formlega ásýnd þeirra. Einstök ákvæði frumvarpsins gilda um ólíkar ráðstafanir, sbr. 4. og 6. gr. varðandi kaup á eignarhlutum í fyrirtækjum o.fl., 5. gr. um tiltekna viðskiptasamninga og 7. og 8. gr. um öflun réttinda yfir fasteignum.
Í 8. tölul. er hugtakið veruleg áhrif skilgreint sem aðstaða til að hafa áhrif, sem geta ekki talist minni háttar, á stefnu, stjórn, rekstur, fjárhag, eignir eða réttindi tiltekinnar starfsemi. Einu gildir samkvæmt ákvæðinu hvort aðstaðan helgist af eignarhlut eða atkvæðisrétti, samningum eða öðrum atvikum eða aðstæðum. Hugtakið er mikilvægt því að rýnireglur frumvarpsins miðast almennt við ráðstafanir sem stofna til verulegra áhrifa erlends aðila yfir innlendum rekstraraðila. Á hinn bóginn snerta ákvæði frumvarpsins almennt ekki veigaminni fjárfestingar og viðskipti sem tryggja erlendum aðila ekki veruleg áhrif. Sem dæmi um ráðstöfun sem myndi að öðru jöfnu ekki teljast hafa veruleg áhrif í þessum skilningi má nefna minni háttar verðbréfafjárfestingu í innlendum rekstraraðila sem tryggir erlenda fjárfestinum engin sérstök áhrif yfir starfseminni.
Hugtakið veruleg áhrif ber að túlka rúmt fremur en þröngt og gildir í því sambandi einu hver grundvöllur áhrifanna er, formlegur eða formlegur, sem fyrr segir. Tilviki sem gæti falið í sér veruleg áhrif væri t.d. ef erlendur aðili öðlaðist visst stórt hlutfall eignarhluta eða atkvæðisréttar í innlendum lögaðila. Sem dæmi um annars konar aðstöðu sem gæti talist til verulegra áhrifa má nefna að aðili hafi rétt til að tilnefna eða setja af stjórnarmenn í viðkomandi lögaðila, eða neitunarvald um einstakar ákvarðanir. Þá getur aðili öðlast veruleg áhrif yfir lögaðila með því að eignast réttindi yfir eignum eða réttindum sem hafa mikla þýðingu fyrir starfsemi lögaðilans, t.d. yfir mannvirkjum, tækjum, búnaði eða hugverkum. Undir þetta síðastnefnda tilvik geta t.d. fallið samningar um sölu og endurleigu eigna. Á endanum veltur það á heildarmati á raunverulegum áhrifum viðkomandi ráðstöfunar á efnahagslegt og stjórnunarlegt sjálfstæði þess innlenda rekstraraðila sem á í hlut hvort ráðstöfun tryggi erlendum aðila veruleg áhrif yfir tiltekinni starfsemi. Við túlkun hugtaksins veruleg áhrif má til fyllingar hafa hliðsjón af skýringu sambærilegra hugtaka á öðrum réttarsviðum, þ.m.t. í settum reikningsskilareglum, að því leyti sem við getur átt. Rétt er að hafa í huga að í ákvæðum frumvarpsins er hugtakið iðulega notað samhliða tilgreindum stærðarmörkum eignarhlutar í prósentum, t.d. 10% eða 25%. Í þeim tilvikum er eðlilegt að túlka veruleg áhrif með hliðsjón af prósentumörkunum, þ.e. að um samsvarandi áhrif sé að ræða eða því sem næst.
Mikilvægt er að ákvæði frumvarpsins gildi almennt um ráðstafanir þar sem erlendur aðili öðlast veruleg áhrif yfir innlendum rekstraraðila, og að í þeim efnum sé horft á efnið fremur en að einblínt sé á formlegan grundvöll áhrifanna, t.d. ákveðnar tegundir viðskipta. Að öðrum kosti væri hætt við því að gildissvið rýnireglna frumvarpsins yrði endasleppt gagnvart ýmsum viðskiptum sem skapa erlendum aðila virka áhrifastöðu gagnvart innlendum rekstraraðila, en slík niðurstaða fengi ekki staðist í ljósi markmiða og verndarhagsmuna frumvarpsins.
Í 9. tölul. er hugtakið yfirráð skilgreint sem vald til að ráða yfir stefnu, stjórn, rekstri, fjárhag, eignum eða réttindum tiltekinnar starfsemi. Munurinn á yfirráðum og verulegum áhrifum skv. 8. tölul. er fyrst og fremst stigsmunur. Yfirráð eiga t.d. við um samband móðurfélags og dótturfélags þar sem hið fyrrnefnda fer þá oftar en ekki með meiri hluta atkvæða í hinu síðarnefnda. Yfirráð geta þó verið til staðar hjá aðila sem fer með minni hluta atkvæða í lögaðila ef ákveðnar aðstæður eru fyrir hendi, auk þess sem fleiri en einn aðili geta farið með sameiginleg yfirráð yfir lögaðila. Líkt og gildir um veruleg áhrif skv. 8. tölul. geta yfirráð byggst á öðrum grundvelli en réttindum yfir hlutafé eða atkvæðisrétti í lögaðila. Þá má til fyllingar hafa hliðsjón af skýringu sambærilegra hugtaka á öðrum réttarsviðum, þ.m.t. í settum reikningsskilareglum, að því leyti sem við getur átt.
Almennt skiptir ekki máli fyrir skilyrði tilkynningarskyldu vegna tiltekinnar ráðstöfunar að greina á milli hvort erlendur aðili hafi með henni öðlast veruleg áhrif eða yfirráð yfir innlendum rekstraraðila, enda eru neðri mörk tilkynningarskyldu almennt miðuð við veruleg áhrif, sbr. t.d. 4. gr. Aftur á móti getur það skipt máli við efnislegt mat ráðherra á áhrifum ráðstöfunar á þjóðaröryggi og allsherjarreglu, sbr. 14. gr., hvort erlendur aðili hafi með henni öðlast yfirráð yfir viðkomandi rekstraraðila eða hvort áhrifavald erlenda aðilans sé takmarkaðra en yfirráð. Í því samhengi getur þannig haft sjálfstæða þýðingu að greina hvort yfirráð séu til staðar en ekki aðeins veruleg áhrif.
Í 10. tölul. er hugtakið nýstofnun rekstraraðila skilgreint sem stofnun fyrirtækis eða lögaðila án þess að fyrirtækið eða lögaðilinn taki að öllu eða verulegu leyti yfir eignir, rekstur eða réttindi frá þriðja aðila. Með nýstofnun rekstraraðila er þannig átt við stofnun nýs lögaðila frá grunni og mætti um tímasetningu almennt miða við dagsetningu stofnsamþykktar eða sambærilegrar ákvörðunar. Á hinn bóginn nær hugtakið ekki yfir það þegar eignir, rekstur eða réttindi eru færð frá þriðja aðila til annars lögaðila þótt hinn síðarnefndi sé nýlega stofnaður eða hafi ekki áður haldið úti starfsemi. Þessi takmörkun helgast af því að vægari reglur gilda um nýstofnaða rekstraraðila samkvæmt frumvarpinu, sem ætlað er að veita þeim ákveðna tilslökun gagnvart rýnireglum á fyrstu árum starfsemi sinnar, m.a. í nýsköpunargreinum. Þau rök eiga ekki við þegar starfsemi er flutt af einni kennitölu yfir á nýja án þess að um nýja atvinnustarfsemi sé raunverulega að ræða. Ef þessarar takmörkunar nyti ekki við væri hætt við misnotkun á þeim vægari reglum sem ætlaðar eru nýstofnuðum fyrirtækjum.
Í 11. tölul. er hugtakið eignarráð yfir fasteign skilgreint sem beinn eignarréttur, veðréttindi eða önnur tryggingarréttindi eða afnota- eða nýtingarréttur til lengri tíma en sjö ára yfir fasteign í heild eða að hluta, þ.m.t. tilteknum mannvirkjum, eignarhlutum í fasteign í óskiptri sameign eða náttúruauðlindum eða öðrum fasteignaréttindum sem standa í hlutrænum eða lagalegum tengslum við fasteign. Það hvort stofnast hafi til eignarráða yfir fasteign í framangreindum skilningi skiptir máli í tengslum við ákvæði III. kafla frumvarpsins, sbr. 7. og 8. gr., varðandi rýni á ráðstöfunum sem lúta að fasteignum og fasteignaréttindum, sbr. til samanburðar við ákvæði II. kafla sem gilda um ráðstafanir viðvíkjandi innlendum rekstraraðilum.
Í 12. tölul. er hugtakið rýni skilgreint sem greining og mat á því hvort ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, sbr. einnig 14. gr. Um inntak og markmið rýni (fjárfestingarýni) má vísa til umfjöllunar þar að lútandi í almennum hluta greinargerðar þessarar, svo og skýringa við viðeigandi ákvæði frumvarpsins.
Í 13. tölul. er hugtakið tengdir aðilar skilgreint í sjö stafliðum, a–g. Ákvæðið lýsir ákveðnum tengslum milli aðila, einstaklinga og/eða lögaðila sem rétt þykir að leiði til þess að þeir teljist tengdir aðilar í skilningi ákvæða frumvarpsins og séu því jafnan virtir sem ein heild. Hugtakið skiptir einkum máli þegar metið er hvort fjárfesting erlends aðila fari yfir mörk tilkynningarskyldu, þ.e. fjárfesting getur virst vera undir mörkunum ein sér, en hún farið yfir mörkin ef litið er jafnframt til réttinda tengdra aðila. Við mótun ákvæðisins hefur m.a. verið horft til skilgreiningar á hugtakinu samstarf í 100. gr. laga um yfirtökur, nr. 108/2007. Rétt þykir að miða við að aðilar séu tengdir, m.a. ef aðili á 25% atkvæðisréttar í lögaðila. Þá er rétt að horfa í þessu sambandi til ákveðinna fjölskyldutengsla milli aðila sem geta yfirleitt talist vera til marks um samstöðu milli þeirra. Í g-lið 13. tölul. er tekið fram til fyllingar að aðilar skuli jafnframt teljast tengdir ef þeir falla undir skilgreiningu á tengdum aðilum samkvæmt settum reikningsskilareglum eins og þær hljóða hverju sinni. Má hér vísa til alþjóðlega reikningsskilastaðalsins IAS 24 sem skilgreinir tengda aðila vegna reikningsskila, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1606/2002 sem innleidd var með ákvæðum laga um ársreikninga. Þótt nokkur skörun sé milli einstakra stafliða 13. tölul. stendur hver og einn þeirra sjálfstætt. Er því nægilegt að einn stafliðanna eigi við til að aðilar teljist tengdir.
Um 3. gr.
Viðkvæmum sviðum er skipt í sex flokka í ákvæðinu. Ítarlega er fjallað um einstaka flokka viðkvæmra sviða í kafla 2.4.3. Verði frumvarpið samþykkt mun nánari afmörkun á viðkvæmum sviðum eiga sér stað við framkvæmd laganna, bæði í reglugerð skv. 3. gr. og við túlkun ákvæðanna og heimfærslu atvika til þeirra. Afmörkun viðkvæmra sviða tekur mið af markmiðum frumvarpsins um vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu, að gættu meðalhófi.
Í 1. tölul. er vikið að mikilvægum innviðum sem tengjast m.a. orku, hitaveitu, vatns- og fráveitu, samgöngum, flutningum, fjarskiptum, stafrænum grunnvirkjum, fjármálakerfi, vörnum landsins, stjórnkerfi, landhelgisgæslu, almannavörnum, löggæslu, neyðar- og viðbragðsþjónustu, réttarvörslu og heilbrigðiskerfi. Mikilvægir innviðir eru kerfi, mannvirki, búnaður, tækni o.fl. sem er nauðsynleg til að tryggja virkni ómissandi samfélagslegrar starfsemi. Með ómissandi samfélagslegri starfsemi er átt við starfsemi sem skiptir sköpum, m.a. fyrir heilbrigði, öryggi, efnahagslega eða félagslega velferð borgaranna, og er svo mikilvæg að röskun hennar myndi ganga gegn þjóðaröryggi eða allsherjarreglu.
Í 2. tölul. er vikið að útvegun og framleiðslu á mikilvægum aðföngum, þ.m.t. í tengslum við orku eða hráefni eða vegna fæðuöryggis. Töluliðurinn tekur mið af því að Ísland er í ríkum mæli háð aðfluttum aðföngum sjó- og loftleiðina. Þannig er raforkuöryggi háð innflutningi á jarðefnaeldsneyti þó að orkuþörf sé að miklu leyti mætt með innlendu orkuframboði. Að sama skapi er fæðuöryggi háð innflutningi matvæla og hráefna. Undir töluliðinn falla jafnframt önnur mikilvæg aðföng sem innlend framleiðsla annar ekki innlendri eftirspurn eftir, t.d. lyf, lækningatæki, hlífðarbúnaður og jarðefnaeldsneyti. Þessi töluliður myndi fyrst og fremst ná til rekstraraðila sem teljast gegna lykilhlutverki í framleiðslu, innflutningi og aðfangakeðjum viðvíkjandi mikilvægum aðföngum samkvæmt framansögðu.
Í 3. tölul. er vikið að nýtingu á vatnsorku, jarðvarma, vindorku, náma og annarra jarðefna í þjóðlendum. Þessi töluliður gildir samkvæmt efni sínu ekki um auðlindanýtingu innan eignarlanda heldur einskorðast hann við þjóðlendur sem falla undir ákvæði laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998. Þá er töluliðurinn afmarkaður við nýtingu tiltekinna auðlinda í þjóðlendum, en um er að ræða auðlindanýtingu sem er ýmist háð leyfi forsætisráðuneytisins og/eða viðkomandi sveitarstjórna samkvæmt fyrrnefndum lögum.
Í 4. tölul. er vísað til meðhöndlunar mikilvægra trúnaðarupplýsinga og verulegs magns viðkvæmra persónuupplýsinga. Með meðhöndlun er átt við hvers kyns geymslu, vinnslu eða meðferð á upplýsingum sem falla undir ákvæðið. Töluliðurinn tekur mið af því að ýmsar viðkvæmar trúnaðarupplýsingar, m.a. innan stjórnkerfisins, eru í vaxandi mæli vistaðar í kerfum og tæknilausnum sem boðnar eru fram af einkareknum þjónustuaðilum á sviði upplýsingatækni. Þá er verulegt magn viðkvæmra persónuupplýsinga geymt í gagnagrunnum á vegum einkaaðila, t.d. heilsufarsupplýsingar og fjárhagslegar upplýsingar um þorra Íslendinga. Auk meðhöndlunar slíkra upplýsinga nær 4. tölul. einnig til þjónustu á sviði netöryggis í þágu mikilvægra innviða skv. 1. tölul. enda byggist starfsemi þeirra í vaxandi mæli á samvirkni net- og upplýsingakerfa.
Í 5. tölul. er vísað til framleiðslu og þróunar á hlutum með tvíþætt notagildi. Þeir eru skilgreindir sem hlutir sem má nota bæði í borgaralegum og hernaðarlegum tilgangi, þ.m.t. allir hlutir sem má nota án þess að þeir springi og við hvers konar framleiðslu kjarnavopna eða annars kjarnasprengjubúnaðar. Nánari skilgreiningu á slíkum hlutum má finna í lögum um afvopnun, takmörkun vígbúnaðar og útflutningseftirlit og viðeigandi ESB-gerðum um sömu atriði.
Í 6. tölul. er vikið að framleiðslu og þróun á annars konar mikilvægri tækni. Í því sambandi er m.a. höfð í huga þjarkatækni, drónatækni, þrívíddarprentun til framleiðslu íhluta til iðnaðarnota, hálfleiðarar, kjarnorkutækni, skammtatækni, nanótækni, líftækni, flug- og geimtækni, tækni til varðveislu orku til iðnaðarnota og tækni til orkuumbreytingar og orkuflutninga. Á hinn bóginn er eðlilegt að fella utan við skilgreininguna tækni sem ætluð er til almenningsnota eða vörur sem eru almennt aðgengilegar almenningi, þ.m.t. hefðbundnar neytendavörur til einkanota, sem ekki getur talist snerta þá verndarhagsmuni sem frumvarpið byggist á.
Atvikum kann að vera svo háttað að starfsemi innlends rekstraraðila falli undir fleiri en einn tölulið 3. gr. í senn, enda skarast þeir innbyrðis. Það breytir því þó ekki að hver og einn töluliður ákvæðisins stendur sjálfstætt og takmarka þeir ekki gildissvið hver annars.
Í ákvæðinu er sem fyrr segir mælt fyrir um að ráðherra skuli tilgreina nánar í reglugerð þá starfsemi og svið sem teljast til viðkvæmra sviða í skilningi 1.–6. tölul. greinarinnar. Í slíkri reglugerð verða ítarlega listuð upp þau svið og starfsemi sem teljast til viðkvæmra sviða með stoð í ákvæðinu. Við undirbúning slíkrar reglugerðar ber ráðherra að gæta samráðs við aðra hlutaðeigandi ráðherra, sbr. 2. mgr. 23. gr.
Eðli málsins samkvæmt getur þurft að fara fram atviksbundið mat á því hvort tiltekin starfsemi falli undir skilgreiningu á viðkvæmum sviðum samkvæmt greininni sem verða nánar útfærð í reglugerð samkvæmt framansögðu. Í þorra tilvika ættu skilgreiningar í greininni og reglugerðinni að veita næga leiðsögn til að álykta megi um hvort tiltekinn rekstraraðili teljist starfa á viðkvæmu sviði með þeim réttaráhrifum sem áður greinir. Í vafatilvikum mætti leita forálits ráðherra á því hvort svo hátti til, sbr. 4. mgr. 9. gr.
Um 4. gr.
Ráðstafanir sem virkja tilkynningarskyldu samkvæmt ákvæðinu (kveikjuatburðir) eru taldar upp í 1.–3. mgr.
Í fyrsta lagi, sbr. 1. mgr. 4. gr, virkjast tilkynningarskylda til ráðherra þegar erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, 10% eða meira af hlutafé eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í viðkomandi rekstraraðila. Í öðru lagi, sbr. 2. mgr. 4. gr., virkjast tilkynningarskylda í hvert sinn sem eignarhlutur eða atkvæðisréttur erlends aðila í viðkomandi rekstraraðila nær eða fer yfir 20%, 33%, 50%, 66% eða 100%, beint eða óbeint. Sama gildir ef áhrif eða yfirráð erlends aðila yfir innlendum rekstraraðila aukast á samsvarandi hátt.
Útreikningur á prósentuhlutfalli eignarhlutar eða atkvæðisréttar á hendi erlends aðila horfir ólíkt við eftir því hvort um er að ræða beint eða óbeint eignarhald erlends aðila í innlendum rekstraraðila. Ef um beint (milliliðalaust) eignarhald er að ræða liggur almennt ljóst fyrir hve stór eignarhluturinn er í prósentum talið. Í tilviki óbeins eignarhalds, þar sem erlendur aðili á hlut í lögaðila gegnum einn eða fleiri milliliði, þarf hins vegar að reikna út hve stóran óbeinan hlut erlendi aðilinn telst eiga í lögaðila gegnum millilið, einn eða fleiri, þ.e. endalögaðilinn er ekki beint fyrir neðan erlenda aðilann í keðjunni. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að slík óbein hlutdeild skuli reiknuð út með hefðbundnum hætti og má þar m.a. hafa hliðsjón af beitingu lagaákvæða um virka eignarhluti í fjármálafyrirtækjum.
Nægilegt er að annaðhvort eignarhlutur eða atkvæðisréttur lögaðila nái ofangreindum prósentumörkum til þess að tilkynningarskylda verði virk skv. 1. eða 2. mgr. 4. gr. Það er því t.d. ekki skilyrði að 10% eignarhlut fylgi jafn mikill atkvæðisréttur eða öfugt. Þá gildir einu í þessu sambandi hvort eignarhald vari aðeins til skamms tíma.
Í þriðja lagi virkjast tilkynningarskylda til ráðherra, sbr. 1. tölul. 3. mgr. 4. gr., ef innlendur rekstraraðili, sem telst jafnframt vera erlendur aðili, tekur upp starfsemi sem fellur undir 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. óháð því hvort rekstraraðilinn stundaði áður starfsemi á viðkvæmu sviði. Með þessu er ætlunin að tryggja að ekki sé unnt að sniðganga tilkynningarskyldu með því t.d. að erlendur aðili öðlist 10% eða meira af hlutafé í fyrirtæki og það fyrirtæki taki síðar upp starfsemi sem fellur undir viðkvæmt svið skv. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr.
Í fjórða lagi er lagt til að tilkynningarskylda verði virk, sbr. 2. tölul. 3. mgr. 4. gr., þegar erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, beinan eignarrétt eða afnotarétt yfir eign eða réttindum sem teljast til mikilvægra innviða, sbr. 1. tölul. 3. gr., eða tengjast auðlindanýtingu sem lýst er í 3. tölul. 3. gr. Í þessu sambandi skiptir ekki máli hvort viðkomandi eignir séu í eigu innlends eða erlends aðila, enda eru þær tengdar íslensku yfirráðasvæði og hagsmunum hvað sem eignarhaldi þeirra líður. Í 2. tölul. 3. mgr. 4. gr. er því ekki gerð krafa um að ráðstöfun beinist að innlendum rekstraraðila heldur er einungis litið til þess hvort þær eignir eða réttindi sem eru andlag ráðstöfunar teljist til mikilvægra innviða, sbr. 1. tölul. 3. gr., eða tengist auðlindanýtingu skv. 3. tölul. 3. gr.
Í 4. mgr. er kveðið á um undanþágu frá tilkynningarskyldu skv. 1.–3. mgr. til handa nýstofnuðum rekstraraðilum. Nánar tiltekið gildir tilkynningarskyldan ekki um ráðstafanir þar sem fjárframlag erlends aðila til innlends rekstraraðila er undir tilgreindri viðmiðunarfjárhæð sem miðast við samanlagt fjárframlag erlends aðila og tengdra aðila í allt að þrjú ár í kjölfar nýstofnunar viðkomandi rekstraraðila, t.d. í formi lánsfjármögnunar eða eiginfjárframlags. Þannig munu nýstofnuð fyrirtæki fá aukið svigrúm til að leita fjármögnunar erlendis frá á fyrstu árum starfsemi sinnar án þess að vera undirorpin ákvæðum um tilkynningarskyldu.
Í 4. mgr. er ráðherra falið að ákveða viðmiðunarfjárhæð undanþágunnar í reglugerð og breytist hún jafnframt sjálfkrafa í samræmi við vísitölu neysluverðs 1. janúar ár hvert. Hugtökin nýstofnun rekstraraðila og yfirráð eru skilgreind í 2. gr.
Undanþága 4. mgr. er bundin því skilyrði að erlendi aðilinn ásamt tengdum aðilum fari ekki með yfirráð yfir viðkomandi innlendum rekstraraðila. Við þær aðstæður skortir innlenda aðilann sjálfstæði gagnvart hinum erlenda fjármögnunaraðila til þess að réttlætanlegt sé að undanþágan gildi. Undanþágan er þannig fyrst og fremst afmörkuð við fjármögnun þar sem fjármögnunaraðili eignast hvorki ráðandi hlut né annars konar yfirráð í viðkomandi fyrirtæki. Það skilyrði er þó í sjálfu sér ekki því til fyrirstöðu að viðmiðunarfjárhæð undanþágunnar, sem ákveðin verður í reglugerð, sé rífleg.
Í 5. mgr. eru fyrirmæli þess efnis að tengdir aðilar skuli virtir sem ein heild við mat á því hvort ráðstöfun sé tilkynningarskyld, sbr. einnig skilgreiningu á tengdum aðilum í 2. gr. Þá skuli í þessu sambandi telja með kauprétti, breytirétti og sambærileg réttindi sem hlutaðeigandi aðili eða aðilar geta beitt þegar í stað eða í náinni framtíð til að öðlast eignarhlut, atkvæðisrétt eða veruleg áhrif í innlendum rekstraraðila. Með þessu ákvæði er ætlunin að ná utan um tilvik þar sem líkur eru á að aðilar beiti áhrifum sínum með samræmdum hætti. Þá er ætlunin að hindra mögulega sniðgöngu með nýtingu kauprétta o.s.frv.
Í 6. mgr. er ráðgert að tilkynningarskylda stofnist um leið og viðkomandi ráðstöfun á sér stað með samningsgerð eða öðrum hætti. Hér mætti almennt byggja á því tímamarki sem samningur um fjárfestingu o.s.frv. er undirritaður og endanlega frágenginn milli aðila, þótt hann sé e.t.v. bundinn fyrirvara um almenn lagaskilyrði, t.d. niðurstöðu fjárfestingarýni.
Þá er í 6. mgr. mælt fyrir um að tilkynningarskylda hvíli á þeim erlenda aðila sem öðlast þau réttindi sem leiða af ráðstöfuninni. Þar sem fjárfestingarýni snertir öðrum þræði atriði sem varða hlutaðeigandi erlendan aðila, en það stendur honum yfirleitt næst að veita nauðsynlegar upplýsingar vegna rýninnar, liggur beinast við að ábyrgð á tilkynningarskyldu hvíli á honum líkt og er algengasta tilhögunin í erlendri rýnilöggjöf. Þó er ekkert sem girðir fyrir að erlendur aðili veiti öðrum umboð til að koma fram fyrir sína hönd í máli fyrir ráðherra samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Það breytir því ekki að ábyrgð á tilkynningarskyldu hvílir ávallt á hinum erlenda aðila sem er jafnframt aðili máls fyrir ráðherra.
Í 7. mgr. er kveðið á um að tilkynningarskyld ráðstöfun skuli ekki koma til framkvæmda á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir (biðskylda). Við afmörkun á því hvenær ráðstöfun kemur til framkvæmda má hafa hliðsjón af skýringu á sambærilegri reglu í samkeppnislögum, sbr. ákvæði laganna um tilkynningarskylda samruna og yfirtökur.
Tekið skal fram að tilkynningarskylda getur stofnast hjá erlendum aðila enda þótt tilkynningarskyld ráðstöfun spretti ekki beinlínis af aðgerðum erlenda aðilans sjálfs. Taka má sem dæmi þá aðstöðu að atkvæðavægi erlends aðila í innlendum rekstraraðila fari upp fyrir mörk tilkynningarskyldu vegna lækkunar á hlutafé rekstraraðilans eða kaupa hans á eigin hlutum. Bæri erlendum aðila í slíku tilviki að sinna tilkynningarskyldu án ástæðulauss dráttar eftir að honum yrði kunnugt um þann atburð sem leitt hefur til þess að tilkynningarskylda hefur stofnast hjá honum. Þá bæri í slíku tilviki að skýra biðreglu 7. mgr. svo að bann við framkvæmd ráðstöfunar á meðan rýni er ólokið taki aðeins til ráðstöfunar að því leyti sem hún snýr að viðkomandi erlendum aðila. Þannig myndi 7. mgr. t.d. ekki girða fyrir að lækkun hlutafjár innlends rekstraraðila eða kaup hans á eigin hlutum kæmu til framkvæmda sem slík heldur myndi biðreglan einungis gilda um þá aukningu á réttindum erlenda aðilans sem virkjað hefur tilkynningarskyldu samkvæmt ákvæðinu.
Tekið skal fram að ekki skiptir máli fyrir tilkynningarskyldu samkvæmt greininni hvort sá sem lætur rétt af hendi sé innlendur eða erlendur aðili. Þannig tekur tilkynningarskylda m.a. jöfnum höndum til ráðstafana þar sem réttindi færast frá innlendum aðila til erlends aðila, og frá erlendum aðila til annars erlends aðila, að öðrum skilyrðum uppfylltum.
Þá skal bent á að tilkynningarskylda virkjast í hvert sinn sem kveikjuatburður verður og án tillits til þess hvort ráðherra hafi áður rýnt og samþykkt ráðstafanir sem taka til sama fjárfestingarandlags. Þannig myndi það t.d. vera tilkynningarskyld ráðstöfun ef erlendi aðilinn A eignaðist allt hlutafé í erlenda aðilanum B, sem ætti 10% eða meira í innlenda rekstraraðilanum C, jafnvel þótt B hefði áður hlotið samþykki ráðherra fyrir því að eignast eignarhlutinn í C á grundvelli 4. gr.
Þá getur verið að innlendur rekstraraðili, sem ráðstöfun beinist að, falli jafnframt undir skilgreiningu á erlendum aðila, sbr. 6. tölul. 2. gr. Það breytir því ekki að ráðstöfun sem beinist að viðkomandi rekstraraðila er tilkynningarskyld ef hann starfar á viðkvæmu sviði, sbr. 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr., að uppfylltum skilyrðum 4. gr.
Um 5. gr.
Þær gerðir samninga sem falla undir ákvæðið eiga það sammerkt að geta tryggt erlendum aðila töluverð ítök í starfsemi viðsemjandans, á líkan hátt og þær ráðstafanir sem falla undir 4. gr. Er því talið nauðsynlegt að gerð samninga af þeim toga sem lýst er í ákvæðinu verði undirorpin rýni með tilliti til þjóðaröryggis og allsherjarreglu.
Í 2. mgr. er ráðgert að ákvæði 4.–7. mgr. 4. gr. gildi, eftir því sem við á, um tilvik sem falla undir þessa grein, þ.m.t. bann við að ráðstöfun komi til framkvæmda á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir, svo og undanþága vegna nýstofnaðra rekstraraðila. Tilkynningarskylda hvílir hér sem endranær á viðkomandi erlendum aðila. Að öðru leyti má vísa til skýringa við 4. gr.
Í 3. mgr. er ráðgert að ráðherra verði heimilt að ákveða í reglugerð að samningar skv. 3. tölul. 1. mgr. skuli sjálfkrafa undanþegnir tilkynningarskyldu samkvæmt þessari grein ef þeir eru gerðir í samræmi við staðla sem nánar greinir eða vísað er til í reglugerð. Þessi undanþága á sér fyrirmynd í dönskum rétti og mætti líta þangað við útfærslu hennar í reglugerð.
Um 6. gr.
Í 1. mgr. er miðað við að skylda til styttri tilkynningar verði virk ef erlendur aðili öðlast 25% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í innlendum rekstraraðila sem fellur undir 4., 5. eða 6. tölul. 3. gr. (viðkvæmar upplýsingar, netöryggi mikilvægra innviða, hlutir með tvíþætt notagildi og annars konar mikilvæg tækni).
Í 2. mgr. er að finna heimild ráðherra til frumkvæðisrýni sem tekur til annarra tilvika en þeirra sem lúta reglum skyldurýni. Stærðarmörk fjárfestingar eru þau sömu og í 1. mgr., þ.e. 25% af eignarhlutum eða atkvæðisrétti í innlendum rekstraraðila. Að þessu leyti er heimildin þrengri en í 12. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, nr. 34/1991, þar sem engin sérstök stærðarmörk eru sett. Hins vegar er í þessu ákvæði lagður til mun rýmri frestur til að beita heimildinni, eða fimm ár í stað átta vikna, samkvæmt gildandi ákvæði í 12. gr. Upphaf fimm ára frestsins miðast við þann tíma þegar viðkomandi ráðstöfun átti sér stað með samningsgerð eða öðrum hætti, en átta vikna fresturinn samkvæmt gildandi ákvæði miðast við vitneskju ráðherra um fjárfestinguna.
Það myndi fela í sér upphaf máls að ráðherra hefji athugun á því hvort kalla skuli eftir styttri tilkynningu á grundvelli heimildar skv. 2. mgr. til frumkvæðisrýni og myndi því m.a. upplýsingaheimildin í 1. mgr. 11. gr. gilda um þá athugun ráðherra sem slíka. Á því stigi málsins hefði ráðherra eðli málsins samkvæmt takmarkaðar upplýsingar um þá ráðstöfun sem til álita kæmi að kalla eftir tilkynningu um og því yrði að gefa ráðherra hæfilegt svigrúm til mats á því hvort beita skuli heimildinni, að gættum fresti o.fl.
Í 3. mgr. er vísað til þess að 4.–6. mgr. 4. gr. gildi, eftir því sem við á, um ráðstafanir sem falla undir þessa grein. Á hinn bóginn gildi undanþágan í 4. mgr. 4. gr. ekki um heimild 2. mgr. til frumkvæðisrýni, enda miðist undanþágan við tilkynningarskyldu. Það athugast jafnframt, verði frumvarpið samþykkt, að biðskylda skv. 7. mgr. 4. gr. mun ekki gilda um ráðstafanir sem falla undir þessa grein í heild, svo sem ráða má af gagnályktun.
Í 4. mgr. er fjallað um framhald máls eftir að ráðherra hefur borist fullnægjandi styttri tilkynning skv. 1. eða 2. mgr. Þá hefur ráðherra 10 virka daga til að ákveða hvort kallað verði eftir lengri tilkynningu frá erlendum aðila, sem skal þá farið með skv. 10. gr., eða látið verði staðar numið ef styttri tilkynningin gefur ekki tilefni til að aðhafast frekar.
Um 7. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að tilkynningarskylda skv. 1. mgr. gildi með samsvarandi hætti og þegar andlag ráðstöfunar er lögaðili sem fer með eignarráð yfir fasteign. Tilkynningarskyldan virkjast þá nánar tiltekið þegar erlendur aðili öðlast, beint eða óbeint, 10% eða meira af eignarhlutum eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í viðkomandi lögaðila. Er hér um að ræða sömu kveikjuatburði og falla undir 1. mgr. 4. gr.
Í 3. mgr. er ráðherra, sem fer með framkvæmd laganna, veitt heimild til að ákveða að tiltekin fasteign verði skilgreind með sérstakt verndargildi ef nauðsynlegt þykir með tilliti til þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Ákvæðið hefur ekki að geyma tæmandi talningu á tilvikum sem falla undir það. Í dæmaskyni vísar ákvæðið til fasteignar sem telst öryggissvæði eða varnarsvæði í skilningi varnarmálalaga, svo og til landsvæðis sem stendur í tengslum við mikilvæga innviði skv. 1. tölul. 3. gr. Það athugast að ákvörðun skv. 3. mgr. getur tekið til afmarkaðra hluta fasteignar, t.d. ákveðinna mannvirkja sem tilheyra henni.
Ef ákvörðun ráðherra varðar sérstakt verndargildi að öryggis- eða varnarsvæði þá er ráðgert að hún skuli vera háð samþykki þess ráðherra sem fer með málefni slíkra svæða, líkt og eðlilegt getur talist. Sama á við ef um er að ræða fasteign sem er innan tilgreindra fjarlægðarmarka frá öryggis- eða varnarsvæði eða stendur annars í tengslum við slíkt svæði. Ákvörðun ráðherra samkvæmt framansögðu skal þinglýst á viðkomandi fasteign ef því verður við komið. Þótt ákvörðun samkvæmt ákvæðinu feli í sér lögbundið eignarhaft, sem hefur fullt gildi óháð þinglýsingu, er engu að síður eðlilegt að tilgreina hana í þinglýsingabók eftir því sem unnt er svo að rétthafar o.fl. séu meðvitaðir um tilvist hennar. Þá gerir 3. mgr. ráð fyrir að ráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um framkvæmdina, þar á meðal fjarlægðarmörk frá öryggis- eða varnarsvæði sem vísað er til í 3. málsl. ákvæðisins.
Í 4. mgr. er ráðgert að ákvæði 5.–7. mgr. 4. gr. gildi, eftir því sem við á, um ráðstafanir sem falla undir þessa grein, þ.m.t. bann við að ráðstöfun komi til framkvæmda á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir. Undanþágan í 4. mgr. 4. gr. á ekki við um fjárfestingar í fasteignum og er því ekki vísað til hennar hér.
Það athugast að þótt tilkynningarskylda stofnist samhliða bæði á grundvelli ákvæða II. og III. kafla, þ.e. vegna innlends rekstraraðila og fasteignar, þá ætti það ekki að breyta neinu um farveg máls enda gilda í grunninn sömu málsmeðferðarreglur í báðum tilvikum.
Um 8. gr.
Í 2. mgr. kemur fram að heimild 1. mgr. til frumkvæðisrýni gildi einnig um tilvik þar sem andlag ráðstöfunar er lögaðili sem fer með eignarráð yfir fasteign, enda hafi erlendi aðilinn öðlast, beint eða óbeint, 25% eða meira af hlutafé eða atkvæðisrétti eða veruleg áhrif eða yfirráð í viðkomandi lögaðila. Hér er um að ræða sams konar reglu og kemur fram í ákvæði 2. mgr. 7. gr. um skyldurýni fyrir utan að prósentumörkin í ákvæðinu hér eru 25% í stað 10% í hinu ákvæðinu.
Að gildissviðinu frátöldu er heimild ákvæðisins til frumkvæðisrýni í meginatriðum sama efnis og sambærileg heimild 6. gr. sem snýr að innlendum rekstraraðilum, þ.m.t. varðandi frest til að beita heimildinni (kalla eftir styttri tilkynningu), sbr. skýringar við þá grein.
Um 9. gr.
Greinarmunur er gerður á styttri tilkynningum, sbr. 1. mgr., og lengri tilkynningum, sbr. 2. mgr. Í ákvæðum frumvarpsins viðvíkjandi tilkynningum til ráðherra, hvort heldur í formi skyldurýni eða frumkvæðisrýni, er ávallt tilgreint hvort gerð sé krafa um lengri eða styttri tilkynningu, þá með vísan til 1. eða 2. mgr. greinarinnar. Í tilvikum sem falla undir 4., 5. og 7. gr. er lengri tilkynning ávallt áskilin og er þá ekki um styttri tilkynningu að ræða. Ef tilvik á hins vegar undir 6. og 8. gr. er styttri tilkynning áskilin í upphafi og á grundvelli hennar metur ráðherra hvort kalla skuli eftir lengri tilkynningu eða látið verði staðar numið.
Nánar tiltekið er lengri tilkynning áskilin ef ráðstöfun snýr að innlendum rekstraraðila sem fellur undir 1., 2. eða 3. tölul. 3. gr. eða fasteign sem hefur sérstakt verndargildi o.fl., sbr. 7. gr. Aftur á móti nægir styttri tilkynning, a.m.k. til að byrja með, ef ráðstöfun lýtur að innlendum rekstraraðila á viðkvæmu sviði skv. 4., 5. eða 6. tölul. 3. gr. Þá er styttri tilkynning nægileg í upphafi þegar ráðherra neytir heimildar til frumkvæðisrýni, hvort sem er vegna innlends rekstraraðila eða fasteignar.
Sá munur er á lengri og styttri tilkynningum að styttri tilkynning getur aldrei, ólíkt lengri tilkynningu, ein sér orðið grundvöllur að fullburða málsmeðferð. Vilji ráðherra efna til frekari rýni á ráðstöfun eftir að hafa móttekið styttri tilkynningu um hana getur hann ekki aðhafst frekar nema hann kalli eftir lengri tilkynningu innan 10 virkra daga frá móttöku styttri tilkynningar, sbr. 6. og 8. gr. Láti ráðherra hjá líða að kalla eftir lengri tilkynningu, að fenginni styttri tilkynningu, telst það til ákvörðunar sem hægt er að breyta og afturkalla af þeim ástæðum sem tilgreindar eru í 16. gr.
Í 1. og 2. mgr. greinarinnar er tilgreint almennt hvaða upplýsingar skuli koma fram í tilkynningum, þ.m.t. eignarhaldi erlends aðila. Rétt þykir að nánari kröfur til forms og efnis tilkynninga og fylgigagna verði útlistaðar í reglugerð sem ráðherra setur með heimild í ákvæðinu, sbr. 3. mgr., m.a. að teknu tilliti til matsviðmiða skv. 14. gr. Eðli málsins samkvæmt verða þá gerðar ríkari kröfur til innihalds lengri tilkynninga en styttri. Á grundvelli ákvæðisins gæti ráðherra jafnframt ákveðið að tilkynning skuli sett fram á sérstöku eyðublaði ef haganlegt þykir. Þá veitir ákvæðið ráðherra heimild til að ákveða, í eitt skipti fyrir öll, að málsmeðferð skuli vera rafræn í heild eða að hluta, hvort sem sú ákvörðun er tekin í formi reglugerðar eða ekki.
Tilkynning erlends aðila til ráðherra verður að vera nægilega ítarleg og glögg til að ráðherra geti metið á grundvelli hennar og annarra gagna málsins hvort viðkomandi ráðstöfun hafi í för með sér ógn fyrir þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, sbr. einnig 14. gr. Rétt er að hafa í huga að þeim mun meira sem vandað er til tilkynninga og fylgigagna samkvæmt greininni því meiri líkur eru á því að málsmeðferð gangi hratt fyrir sig og að ekki þurfi að fullnýta fresti, óska eftir frekari gögnum, beina málinu í síðari fasa málsmeðferðar o.s.frv., sbr. einnig 10. og 11. gr.
Í 4. mgr. er ráðgert að erlendum aðila, sem á lögvarinna hagsmuna að gæta, sé heimilt að leita eftir foráliti ráðherra á því hvort fyrirhuguð ráðstöfun sé tilkynningarskyld samkvæmt viðeigandi ákvæðum frumvarpsins. Með því er átt við ákvæði frumvarpsins um skyldurýni, þ.e. tilvik þar sem tilkynningarskylda er sjálfkrafa fyrir hendi vegna ráðstafana sem lúta að innlendum rekstraraðilum á viðkvæmum sviðum skv. 3. gr., sbr. 4. gr., 5. gr. og 1. mgr. 6. gr., og fasteignum í tilvikum sem greinir í 7. gr. Forálit skv. 4. mgr. getur einungis lotið að því hvort fyrirhuguð ráðstöfun uppfylli skilyrði tilkynningarskyldu sem slíkrar. Meðal annars mætti á grundvelli ákvæðisins óska eftir foráliti ráðherra á því hvort tiltekið fyrirtæki teljist falla undir eitthvert viðkvæmu sviðanna í 3. gr. þannig að reglur um skyldurýni eigi við um það. Á hinn bóginn yrði ekki unnt að óska forálits á því hvort tiltekin ráðstöfun verði talin ógna þjóðaröryggi. enda lýtur það ekki skilyrðum tilkynningarskyldu sem slíkum. Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að ráðherra sé heimilt í reglugerð að tilgreina nánar þau skilyrði tilkynningarskyldu sem forálits verður aflað um. Verður heimildin þá eftir atvikum einskorðuð við þau skilyrði tilkynningarskyldu sem tilgreind eru í reglugerðinni.
Í 4. mgr. er sett skilyrði um álitsbeiðandi hafi lögvarða hagsmuni af beiðninni. Við túlkun þessa skilyrðis ber að gæta að því að forálits er jafnan óskað áður en áformuð viðskipti hafa verið til lykta leidd. Því verða ekki gerðar strangar kröfur til þess að erlendur aðili sýni fram á að verulegar líkur séu á að af viðskiptunum verði. Í þessu sambandi gæti t.d. nægt að vísa til raunverulegra áforma um tiltekin viðskipti þótt á frumstigum séu. Á hinn bóginn myndi almenn tilvísun í hugmyndir eða ímyndaðar sviðsmyndir ekki nægja. Að öðru leyti verður beiðni um forálit að fela í sér viðhlítandi umfjöllun um þær forsendur sem ráðherra er ætlað að leggja til grundvallar foráliti.
Til að beiðnir um forálit verði afgreiddar skilvirkt og skjótt er lagt til í 4. mgr. að ráðherra verði óskylt að rökstyðja slíkt álit. Að sama skapi geti ráðherra synjað beiðni um forálit án sérstaks rökstuðnings. Í einhverjum tilvikum getur beiðni um forálit verið of óljós til að hægt sé að veita álitið. Hitt er einnig hugsanlegt að áhættusamir aðilar reyni að nýta sér þetta úrræði til að afla upplýsinga um hvernig landið liggur í þessum efnum. Því er rétt að eftirláta ráðherra fullt ákvörðunarvald um hvort forálit verði veitt. Að öðru leyti fer um mál varðandi forálit eftir almennum málsmeðferðarreglum frumvarpsins eftir því sem við á.
Í 5. mgr. er kveðið á um að erlendum aðila sé heimilt að eigin frumkvæði, og án tillits til ákvæða II. og III. kafla, að tilkynna ráðherra um ráðstöfun með lengri tilkynningu. Verði frumvarpið samþykkt yrði slík tilkynning, að almennum skilyrðum uppfylltum, tekin til meðferðar á sama hátt og myndi gilda um lengri tilkynningar sem aðila yrði skylt að leggja fram, sbr. 10. gr. Með þessu móti gæti erlendur aðili kallað fram afstöðu ráðherra til ákveðinnar ráðstöfunar á grundvelli ákvæða frumvarpsins ef aðilinn teldi það þjóna hagsmunum sínum. Meðal annars rúmast innan ákvæðisins að erlendur aðili afhenti ráðherra lengri tilkynningu þótt honum væri á því stigi einungis skylt að leggja fram styttri tilkynningu.
Um 10. gr.
Fyrri fasinn, sbr. 1. mgr., getur verið allt að 25 virkir dagar og hefst sá frestur þegar ráðherra hefur staðfest móttöku á fullnægjandi lengri tilkynningu og fylgigögnum, en slík staðfesting skal látin í té án ástæðulauss dráttar. Frestur fyrri fasans er þó 15 virkir dagar ef ráðherra hefur áður borist styttri tilkynning vegna viðkomandi ráðstöfunar, þar sem það á við. Í slíku tilviki er eðlilegt að fresturinn sé skemmri þar sem lengri tilkynningin er þá í raun framhald málsmeðferðar sem er þegar hafin á grundvelli styttri tilkynningar.
Ef ráðherra telur að loknum fyrri fasa málsmeðferðar skv. 1. mgr. að ekki sé þörf fyrir frekari rýni á viðkomandi ráðstöfun verður hún samþykkt, en að öðrum kosti heldur mál áfram í síðari fasa, sbr. 2. mgr. Þá hefur ráðherra 50 virka daga til að taka ákvörðun um niðurstöðu máls skv. 15. gr. og telur sá frestur frá því að hann tilkynnti erlendum aðila um upphaf síðari fasans. Þann frest er ráðherra síðan heimilt að framlengja um allt að 25 virka daga ef nauðsyn krefur, t.d. ef afla þarf gagna erlendis frá. Af framansögðu leiðir að samanlagður frestur beggja fasanna er jafnan 75 virkir dagar, eða 100 virkir dagar (25 + 50 + 25). Vel kann þó að vera að ráðherra þurfi ekki að fullnýta frestina hvort sem er í fyrri eða síðari fasa.
Rétt er að minna á að önnur ákvæði frumvarpsins geta haft þýðingu fyrir upphaf og lengd fresta samkvæmt greininni. Má þar nefna 2. mgr. 12. gr., 2. mgr. 15. gr. og 24. gr.
Þá skal vakin athygli á því að frestir samkvæmt greininni munu ekki gilda um mál vegna mögulegrar breytingar eða afturköllunar á ákvörðun ráðherra, sbr. 16. gr., og heldur ekki um mál skv. 17. gr. varðandi beitingu úrræða vegna brota gegn ákvæðum frumvarpsins. Um meðferð slíkra mála munu gilda eftir sem áður almennar reglur um málshraða.
Um 11. gr.
Í 1. mgr. er ráðherra jafnframt veitt heimild til að krefjast upplýsinga úr hendi þess innlenda rekstraraðila eða lögaðila sem viðkomandi ráðstöfun lýtur að. Slík upplýsingaöflun gæti m.a. lotið að því að sannreyna upplýsingar frá hinum erlenda aðila. Þá er lagt til að ráðherra verði heimilt með stoð í 1. mgr. að afla upplýsinga frá öðrum stjórnvöldum eftir því sem þörf krefji til að varpa ljósi á einstök atriði máls. Í ákvæðinu eru engar takmarkanir á því hvaða innlendu stjórnvöld falla þar undir og gæti því bæði verið um að ræða stjórnvöld á vegum ríkis og sveitarfélaga. Slík upplýsingaöflun myndi geta fléttast saman við samráð skv. 13. gr.
Heimild ráðherra til upplýsingaöflunar úr hendi viðkomandi erlends aðila, innlends aðila og stjórnvalda skv. 1. mgr. nær til upplýsinga um hvaðeina sem getur að mati ráðherra haft þýðingu við úrlausn máls, sbr. einnig m.a. skýringar við 14. gr. Réttur ráðherra til upplýsinga fellir samsvarandi skyldu á þá sem upplýsingakröfu er beint að. Jafnframt víkja ákvæði annarra laga um trúnaðar- og þagnarskyldu fyrir ákvæðum greinarinnar, sbr. 20. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra geti beint því til erlends aðila að hann leggi fram staðfestingu löggilts endurskoðanda á réttmæti upplýsinga í lengri tilkynningu og fylgigögnum með henni, sbr. 2. mgr. 9. gr., eða réttmæti upplýsinga sem erlendur aðili hefur látið í té skv. 1. mgr. greinarinnar. Skal slík staðfesting m.a. fela í sér yfirlýsingu endurskoðanda um að hann sé óháður hinum erlenda aðila og tengdum aðilum. Með „óháður“ er einkum átt við að ekki séu fyrir hendi starfatengsl og ámóta náin tengsl milli viðkomandi. Ákvæðinu er ætlað að stuðla að réttmæti og áreiðanleika veittra upplýsinga. Þar sem úrræðið er íþyngjandi yrði þó almennt að beita því eingöngu þegar sérstök ástæða væri til.
Um 12. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að sé upplýsingagjöf erlends aðila til ráðherra skv. 11. gr. ófullnægjandi þá framlengist frestur skv. 10. gr. sjálfkrafa sem nemur þeim fresti sem ráðherra veitir aðilanum til úrbóta. Það athugast jafnframt að frestur skv. 10. gr. byrjar ekki að líða nema ráðherra hafi borist fullnægjandi tilkynning og fylgigögn skv. 2. mgr. 9. gr.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um afleiðingar þess ef erlendur aðili sinnir ekki kröfu ráðherra um úrbætur skv. 1. mgr. á fullnægjandi hátt. Lagt er til að ráðherra geti þá ákveðið að ekki verði af frekari meðferð máls enda séu annmarkar verulegir, annaðhvort varðandi tilkynningu eða fylgigögn skv. 9. gr. eða upplýsingagjöf erlends aðila skv. 11. gr. Þetta getur m.a. orðið niðurstaðan í máli þar sem erlendur aðili lætur alfarið hjá líða að leggja fram tilkynningu skv. 9. gr. Ákvörðun ráðherra um að ljúka máli á þann hátt hefur sömu réttaráhrif og ákvörðun skv. 3. mgr. 15. gr., þ.e. um bann við framgangi ráðstöfunar. Eðlilegt er að ráðherra verði ekki knúinn til að taka efnislega ákvörðun í máli þegar erlendur aðili veitir ekki liðsinni sitt við að upplýsa málið. Það kemur einnig til greina að ráðherra sjái sér fært að taka efnislega ákvörðun í máli þrátt fyrir að upplýsingagjöf erlends aðila sé að einhverju marki áfátt. Sú staðreynd að mál sé að einhverju leyti óupplýst getur þá haft áhrif á efnislegt mat ráðherra á ráðstöfun og endanlega ákvörðun hans í viðkomandi máli, sbr. 14. gr.
Í 4. mgr. er ráðgert að ráðherra skuli taka til greina beiðni erlends aðila um endurupptöku máls sem lokið hefur verið á þann hátt sem greinir í 3. mgr., enda sé með beiðninni ráðin bót á þeim annmörkum sem voru ástæða þeirra málaloka. Skal frestur skv. 10. gr. þá reiknast eins og um nýtt mál væri að ræða. Helgast þessi regla varðandi frestinn af því að þegar ráðherra hefur beitt heimild 3. mgr. vegna ónógra upplýsinga og síðan fallist á endurupptöku skv. 4. mgr., þá þarf væntanlega að endurtaka málsmeðferðina nokkurn veginn frá grunni þótt að formi til sé um að ræða endurupptöku fyrra máls.
Um 13. gr.
Í 1. mgr. eru fyrirmæli um skyldubundið samráð ráðherra við tiltekna aðra ráðherra við meðferð máls. Skyldubundið samráð gildir í málum þar sem ráðherra hefur borist lengri tilkynning, sbr. tilvísun til 10. gr.
Skyldubundið samráð skv. 1. mgr. er tvískipt eftir því sem hér greinir. Annars vegar skal ráðherra skv. 1. málsl. 1. mgr. kalla eftir sjónarmiðum frá ráðherrum sem fara með utanríkis- og varnarmál, málefni þjóðaröryggisráðs og málefni almannavarna. Þessir ráðherrar eiga fast sæti í þjóðaröryggisráði, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga um þjóðaröryggisráð, nr. 98/2016. Hins vegar skal ráðherra skv. 2. málsl. 1. mgr. óska eftir sjónarmiðum ráðherra þess eða þeirra málefnasviða sem viðkomandi ráðstöfun snertir einkum. Við mat á því hvaða ráðherra á í hlut verður einkum horft til andlags þeirrar ráðstöfunar sem um ræðir. Til dæmis kann ráðstöfun að lúta að fyrirtæki í tilteknum atvinnugeira, sem heyrir undir málefnasvið ákveðins ráðherra, og ber þá skv. 2. málsl. að afla sjónarmiða frá þeim ráðherra.
Í 3. málsl. 1. mgr. er lagt til að ráðherra hafi fullnaðarmat um við hvern eða hverja aðra ráðherra hann hafi samráð skv. 2. málsl. Helgast þessi regla af hagkvæmnisástæðum enda getur verið háð mati hvaða málefnasvið ráðstöfun varðar einkum í skilningi 2. málsl. Af þessari reglu leiðir að ekki yrði unnt að byggja á því sem ógildingarannmarka að ráðherra hafi borið að hafa samráð við aðra ráðherra skv. 2. málsl. en raunin varð í tilteknu tilviki. Gagnstæð regla á þó við um samráð við þá ráðherra sem taldir eru upp í 1. málsl., enda er í þeim málslið beinlínis vísað til tilgreindra málefnasviða og veitir það ákvæði því ekkert svigrúm til mats að þessu leyti.
Í 2. mgr. er að finna heimild til að viðhafa samráð við aðra ráðherra en þá sem falla undir 1. mgr. Jafnframt felur 2. mgr. í sér heimild til samráðs við önnur stjórnvöld eftir þörfum. Það er alfarið í höndum ráðherra að meta hvort þörf sé á samráði samkvæmt málsgreininni. Með stoð í ákvæðinu getur ráðherra t.d. kallað eftir sjónarmiðum frá fagstjórnvöldum á þeim málefnasviðum sem um ræðir hverju sinni.
Samráð milli stjórnvalda á grundvelli greinarinnar er mikilvægur þáttur í að upplýsa mál og leggja vandaðan grundvöll að úrlausn þess, ekki síst þar sem ákvæði frumvarpsins geta náð yfir fjárfestingar á ýmsum sviðum. Í greininni er ekki tekin afstaða til þess hvernig framkvæmd samráðsins eigi að vera háttað og er ráðherra því eftirlátið að útfæra það nánar eftir þörfum hverju sinni. Ætla verður að samráð myndi að lágmarki felast í því að ráðherra kallaði eftir skriflegum umsögnum frá samráðsaðilum vegna fyrirliggjandi máls. Einnig gæti samráð t.d. verið útfært með þeim hætti að ráðherra og önnur hlutaðeigandi stjórnvöld störfuðu saman að undirbúningi og úrlausn máls í gegnum öll stig málsmeðferðar. Í frumvarpinu er ráðgert að stýrihópur skv. 21. gr. geti m.a. verið vettvangur fyrir slíkt samráð.
Um 14. gr.
Í 1. tölul. er sjónum beint að því hvort andlag ráðstöfunar falli undir viðkvæmt svið skv. 3. gr. eða, ef andlagið er fasteign, hvort hún hafi verið skilgreind með sérstakt verndargildi skv. 7. gr. Það liggur í hlutarins eðli að gæta verður varfærni þegar andlag ráðstöfunarinnar er fyrirtæki sem starfar á viðkvæmu sviði skv. 3. gr. eða fasteign með sérstakt verndargildi.
Í 2.–4. tölul. eru tilgreind atriði varðandi þann erlenda aðila sem stendur að viðkomandi ráðstöfun. Skv. 2. tölul. skal þannig litið til þess hvort hann tilheyri ríki utan EES eða ríki sem Ísland á ekki í öryggis- og varnarsamstarfi við. Ef svo er telst áhætta af fjárfestingunni vera meiri en ella og því ástæða til aukinnar varfærni, en í þessu samhengi ber að líta heildstætt á eignarhald og yfirráð aðilans. Skv. 3. tölul. skal jafnframt líta til orðspors og reynslu hlutaðeigandi aðila af sambærilegum fjárfestingum eða viðskiptum hér á landi eða annars staðar. Ef engar upplýsingar liggja fyrir um slík atriði gæti verið ástæða til aukinnar varfærni. Jafnframt skiptir miklu máli að ekki ríki vafi um hver standi í raun að baki ráðstöfun, t.d. sem eigandi eða bakhjarl þess erlenda aðila sem sé í forgrunni í viðskiptunum. Skv. 4. tölul. skal því litið til þess hvort eignarhald og stjórnskipulag erlenda aðilans sé gagnsætt svo að ekki fari milli mála hvernig raunverulegu eignarhaldi og eigendakeðju sé háttað. Með „raunverulegu eignarhaldi“ er átt við raunverulega eigendur í skilningi laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Verður þannig að liggja ljóst fyrir hver eða hverjir endanlegir eigendur aðilans eru, sé hann lögaðili, eða hver eða hverjir fari annars með yfirráð yfir honum. Sama á við um annars konar aðila, t.d. fjárvörslusjóði. Með „eigendakeðju“ er átt við þá sem fara með eignarhlut eða atkvæðisrétt í erlenda aðilanum, beint eða óbeint. Verður því að upplýsa með viðhlítandi hætti og helst á tæmandi hátt um þá sem fara beint eða óbeint með eignarhald og áhrifavald yfir aðilanum eftir því sem frekast er kostur. Viðhlítandi rakning á eignarhaldi og yfirráðum aðila er jafnframt forsenda þess að unnt sé að beita ýmsum öðrum matsviðmiðum greinarinnar. Hversu langt þarf að ganga í slíkri rakningu getur þó verið mismunandi eftir atvikum hverju sinni.
Samkvæmt 5. tölul. skal litið til þess hvort vísbendingar séu um að erlent ríki eða erlendur opinber aðili tengist ráðstöfun í krafti eignarhalds, stjórnunartengsla, yfirráða, fjármögnunar eða annarra áhrifa. Hér eru m.a. höfð í huga tilvik þar sem einkaréttarlegir lögaðilar leppa fyrir erlenda opinbera aðila, þ.e. eru í duldum eignar-, fjárhags- eða stjórnunartengslum við slíka aðila. Sérstök ástæða er til að gæta varfærni þegar erlendir opinberir aðilar standa að baki eða styðja við ráðstöfun beint eða óbeint, en þá getur einkum þurft að gefa því gaum hvaða hvatir búi að baki ráðstöfuninni.
Samkvæmt 6. tölul. skal litið til þess hvort hætta sé á að ráðstöfun tengist peningaþvætti eða fjármögnun hryðjuverka eða feli í sér tilraun til slíkrar háttsemi eða að erlendi aðilinn hafi annars verið viðriðinn ólögmæta eða refsiverða háttsemi hér á landi eða erlendis. Við könnun á þessu mætti styðjast við sambærilegar aðferðir og tilkynningarskyldir aðilar beita samkvæmt lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, eftir því sem við á.
Samkvæmt 7. tölul. skal litið til þess hvort erlendur aðili sé eða hafi verið viðriðinn háttsemi sem hefur haft áhrif á öryggi eða allsherjarreglu á Íslandi eða í öðru ríki innan EES eða í ríki sem Ísland á í öryggis- og varnarsamstarfi við. Í ákvæðinu er vísað til neikvæðra áhrifa á hvers konar hagsmuni sem varða öryggi eða allsherjarreglu í viðkomandi ríki.
Samkvæmt 8. tölul. skal gæta þess hvort hætta sé á að ráðstöfun sé ósamrýmanleg efnahagslegum þvingunaraðgerðum sem Ísland hefur skuldbundið sig til að framfylgja. Þar sem efnahagslegar þvingunaraðgerðir snúa alla jafna að áhættusömum ríkjum og aðilum er eðlilegt að ráðherra taki ríkt tillit til þessa atriðis við mat á ráðstöfun samkvæmt greininni.
Samkvæmt 9. tölul. skal jafnframt litið til þess hvort upplýsingagjöf erlends aðila til ráðherra hafi verið fullnægjandi. Ef aðili dregur undan atriði sem máli skipta, t.d. skirrist við að upplýsa hvernig eignarhaldi hans er háttað, er eðlilegt að gæta aukinnar varfærni. Þó ber að minna á þau úrræði sem ráðherra mun hafa samkvæmt frumvarpinu til að upplýsa málavexti, sbr. 11. og 12. gr. Því ætti þetta matsviðmið almennt ekki að hafa sjálfstætt vægi nema viðleitni ráðherra til að kalla eftir upplýsingum frá erlendum aðila beri ekki árangur og óvissa ríki því um atriði sem máli skipta við matið.
Í greininni er enn fremur ráðgert að ráðherra geti, ef við á, tekið tillit til þess hvernig fyrrgreind matsviðmið horfa við aðilum sem eru tengdir erlenda aðilanum. Þetta myndi t.d. geta átt við um eigendur erlenda aðilans eða lögaðila sem tilheyra sömu samstæðu og erlendi aðilinn eða fyrirtækjakeðju sem hann er hluti af. Það veltur á atvikum hverju sinni hve mikið vægi atriði viðvíkjandi tengdum aðilum eiga að hafa við mat ráðherra samkvæmt greininni. Hugtakið tengdir aðilar er skilgreint í 2. gr., sbr. einnig skýringar við þá grein.
Matsviðmiðin í ákvæðinu eru sem fyrr segir sniðin að því markmiði frumvarpsins að vernda þjóðaröryggi og allsherjarreglu og ber að túlka og beita þeim í því ljósi. Þar sem mat ráðherra samkvæmt greininni verður óhjákvæmilega atviksbundið er ekki raunhæft að setja nákvæma forskrift um það í ákvæðum frumvarpsins eða lögskýringargögnum hvernig matið skuli almennt fara fram. Þó má gera ráð fyrir að nánari viðmiðanir þar um muni mótast í stjórnsýsluframkvæmd verði frumvarpið að lögum. Með hliðsjón af þeirri frumskyldu stjórnvalda að gæta þjóðaröryggis verður að gefa ráðherra ríkt svigrúm til mats að þessu leyti þótt ætíð verði að gera þá kröfu að matið sé málefnalegt, niðurstaðan gildum rökum studd og meðalhófs gætt.
Um 15. gr.
Að því er varðar skilyrði skv. 2. mgr. þá er lagt til að ráðherra hafi víðtækt svigrúm til að ákvarða efni þeirra enda séu þau málefnaleg og fallin til að ná settum markmiðum um vernd þjóðaröryggis og allsherjarreglu. Til dæmis gætu skilyrði lotið að takmörkunum á valdi eða réttindum hlutaðeigandi aðila yfir því fyrirtæki eða þeirri eign sem ráðstöfun lýtur að eða viðvarandi upplýsingagjöf til stjórnvalda um tiltekin atriði. Gert er ráð fyrir að skilyrðum verði að jafnaði ekki markaður ákveðinn gildistími fyrir fram og að þau gildi því að meginreglu jafnlengi og viðkomandi erlendur aðili heldur réttindum sínum.
Þegar til álita kemur að setja skilyrði skv. 2. mgr. ber ráðherra að veita hlutaðeigandi erlendum aðila hæfilegan frest til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um fyrirhuguð skilyrði, sem hefur jafnframt í för með sér lengri frest skv. 10. gr. Leitast ber við að ná samkomulagi um skilyrði eftir því sem framast er unnt. Að öðrum kosti verður efni skilyrða einhliða ákveðið af ráðherra að teknu tilliti til sjónarmiða aðila.
Ef ráðherra á ekki aðra úrkosti en að grípa í þann neyðarhemil að banna ráðstöfun skv. 3. mgr. er ráðgert að viðkomandi ráðstöfun teljist þar með ógild og óbindandi fyrir þá aðila sem eiga í hlut. Ákvörðun ráðherra getur jafnframt innihaldið fyrirmæli um að athafnir sem þegar kunna að hafa átt sér stað skuli ganga til baka.
Einungis getur komið til íhlutunar í ráðstöfun skv. 2. og 3. mgr. að lokinni heildstæðri tveggja fasa málsmeðferð, sbr. 2. mgr. 10. gr. Ef máli lýkur strax í fyrri fasanum getur það einungis gerst með samþykki ráðstöfunar sem myndi þá byggjast á 2. mgr. 10. gr.
Um 16. gr.
Í fyrsta lagi er lagt til í 1. tölul. að heimildin eigi við ef ákvörðun ráðherra hefur byggst á röngum, villandi eða ófullnægjandi upplýsingum frá hlutaðeigandi erlendum aðila. Áréttað skal að þessi töluliður á einungis að taka til tilvika þar sem viðkomandi upplýsingar stafa frá þeim erlenda aðila sem stendur að ráðstöfun, hvort heldur honum sjálfum eða þriðja aðila fyrir hans hönd.
Í öðru lagi er lagt til í 2. tölul. að heimildin gildi í tilvikum þar sem brotið er gegn skilyrði sem ráðherra hefur sett með stoð í 2. mgr. 15. gr. Við sama tilefni getur einnig komið til greina að beita úrræðum skv. 17. gr., sbr. skýringar við þá grein. Það kemur í hlut ráðherra að meta hvor leiðin skuli farin eftir eðli og alvarleika brots og atvikum að öðru leyti.
Í þriðja lagi er lagt til í 3. tölul. að heimildinni verði beitt ef verulegar breytingar verða á forsendum fyrir mati ráðherra á því hvort ráðstöfun ógni þjóðaröryggi eða allsherjarreglu. Svo að til greina komi að ráðherra hrófli við fyrri ákvörðun á grundvelli þessa töluliðar þarf forsendubreytingin að teljast veruleg. Rétt er að taka fram að breyting eða afturköllun ákvörðunar á grundvelli þessa töluliðar gæti allt eins verið aðila til hagsbóta.
Um meðferð máls samkvæmt greininni, þ.m.t. nýrrar ákvörðunartöku ef svo ber undir, fer m.a. eftir ákvæðum IV.–VI. kafla, eftir því sem við á.
Um 17. gr.
Í 1. mgr. eru talin upp þau brot sem geta orðið grundvöllur að beitingu úrræða samkvæmt greininni. Meðal annars er um að ræða brot gegn ákvæðum 4., 5., 6. og 7. gr. um tilkynningarskyldu, þ.m.t. banni við framkvæmd ráðstöfunar á meðan samþykki ráðherra liggur ekki fyrir, auk skyldu til að leggja fram tilkynningu að kröfu ráðherra skv. 6. og 8. gr. Þá tekur ákvæðið til brota gegn tilgreindum ákvörðunum ráðherra, þ.m.t. skilyrðum sem sett hafa verið á grundvelli 2. mgr. 15. gr. Þessu til viðbótar tekur ákvæðið til brota gegn ákvæðum stjórnvaldsfyrirmæla í tilteknum tilvikum, þ.e. ákvæðum reglugerða sem ráðherra setur með heimild í ákvæðum frumvarpsins. Í því tilviki verður þó einnig að vera tilgreint í viðkomandi stjórnvaldsfyrirmælum að brot gegn ákvæðum þeirra geti verið grundvöllur að beitingu úrræða samkvæmt þessari grein frumvarpsins. Horfir það til aukins skýrleika um samspil ákvæða stjórnvaldsfyrirmæla við ákvæði greinarinnar.
Í 2. mgr. er ráðgert að úrræðum samkvæmt greininni verði einnig beitt um ráðstafanir sem miða sýnilega að því að sniðganga ákvæði frumvarpsins o.fl., þar á meðal í tilvikum þar sem innlendur aðili er leppur fyrir erlendan aðila. Með 2. mgr. eru einkum höfð í huga tilvik þar sem ráðstöfun gæti við fyrstu sýn virst falla utan ákvæða frumvarpsins, en nánari skoðun leiðir í ljós að haldbær rök standa ekki til þeirrar niðurstöðu. Ákvæðið felur því í sér áréttingu á að byggja skuli á raunveruleikamati fremur en að einblína um of á form ráðstöfunar. Við beitingu ákvæðisins verður sú krafa ekki gerð til ráðherra að hann sannreyni raunverulega huglæga afstöðu aðila í þessum efnum heldur er mat á skilyrðum 2. mgr. almennt og hlutlægt. Það athugast jafnframt að ráðstafanir sem lýst er í 2. mgr. eru þess eðlis að þær falla undir ákvæði frumvarpsins, þ.m.t. á grundvelli markmiðsskýringar. Beiting 2. mgr. felur því ekki í sér eiginlega rýmkun á gildissviði frumvarpsins.
Í 3. mgr. er kveðið á um þau úrræði sem ráðherra getur beitt vegna brota skv. 1. og 2. mgr. Áður en þeim er beitt er gert ráð fyrir að ráðherra skori á hlutaðeigandi að bæta úr broti. Sé þeirri áskorun ekki sinnt eða úrbætur eru hvorki mögulegar né raunhæfar er lagt til að ráðherra verði heimilt að beita þrenns konar úrræðum, einu eða fleiri saman eða hverju eftir öðru, eftir því sem við á, í þeim tilgangi að koma á lögmætu ástandi. Þessum úrræðum er nánar lýst í 1.–3. tölul. ákvæðisins. Árétta ber að ekki er um refsiviðurlög að ræða.
Í fyrsta lagi er lagt til í 1. tölul. að ráðherra sé heimilt að fyrirskipa að undið skuli ofan af ráðstöfun eða réttindum að viðlögðum dagsektum. Ákvörðun ráðherra getur þannig beinst að viðkomandi viðskiptaráðstöfun og/eða þeim réttindum sem erlendur aðili hefur öðlast í skjóli hennar. Eins og segir í ákvæðinu getur ákvörðun ráðherra m.a. lotið að því að gripið skuli til nauðsynlegra ráðstafana til að losa um eignarhlut eða önnur réttindi hlutaðeigandi erlends aðila, þ.m.t. að réttindi séu boðin til sölu á markaði ef við á. Líkt og orðalag ákvæðisins ber með sér er það ekki tæmandi um hvernig ráðherra getur útfært ákvörðunina heldur er honum eftirlátið svigrúm til að meta hverju sinni hverra ráðstafana sé þörf til að ná fram því markmiði að undið verði ofan af ólögmætri ráðstöfun eða réttindum. Í ákvæðinu eru einnig fyrirmæli um fjárhæð dagsekta, svo og um lögveðrétt fyrir dagsektum í þeim eignarhlut eða réttindum erlends aðila sem brot lýtur að, auk sérstakrar heimildar til þess að krefjast þess að viðkomandi réttindi verði seld nauðungarsölu á grundvelli slíks lögveðs.
Í öðru lagi er lagt til í 2. tölul. að ráðherra geti lýst réttindi hlutaðeigandi aðila óvirk. Þannig geti ráðherra m.a. ákveðið, eftir því sem við á, að atkvæðisréttur aðila í fyrirtæki eða lögaðila falli niður og skuli þá litið fram hjá honum, m.a. við atkvæðagreiðslu á hluthafafundi og útgreiðslu arðs. Jafnframt geti ráðherra fellt niður ráðstöfunarheimild aðila yfir þeirri eign eða réttindum sem um er að ræða. Úrræði samkvæmt ákvæðinu miða öðrum þræði að því að koma í veg fyrir að aðili geti neytt réttinda sinna eins og ekkert hafi í skorist þrátt fyrir hið ólögmæta ástand. Þá er ætlunin að girða fyrir að aðili geti hagnast á broti gegn ákvæðum frumvarpsins, t.d. með viðtöku arðs í skjóli réttinda eða framsali þeirra.
Í þriðja lagi er lagt til í 3. tölul. að ráðherra geti fyrir hönd ríkissjóðs krafist innlausnar á réttindum hlutaðeigandi aðila. Náist ekki samkomulag um innlausnarverð skuli fara um mat og greiðslu bóta eftir lögum um framkvæmd eignarnáms. Ákvæðið felur í sér eignarnámsheimild sem uppfyllir skilyrði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, um að fullar bætur komi fyrir eign. Áskilnaði um almannaþörf er einnig fullnægt, enda helgast úrræðið af réttarvörslunauðsyn, þ.e. nauðsyn þess að tryggja að ákvæðum frumvarpsins sé fylgt og að unnt sé að koma á lögmætu ástandi ef út af er brugðið. Í ljósi meðalhófsreglu verður þó að ganga út frá því að innlausn verði að jafnaði ekki beitt ef hægt er að ná settu markmiði með öðrum og vægari hætti. Ef heimildinni yrði beitt má ætla að ríkissjóður myndi almennt leitast við að losa um eignarhald sitt á innleystri eign.
Hugtakið réttindi í 1.–3. tölul. 3. mgr., sem skýra ber rúmt, getur t.d. náð yfir hlutafé og atkvæðisrétt í lögaðila, annars konar réttindi sem veita aðila áhrifavald yfir stjórn eða fjármunum lögaðila, svo og eignarréttindi yfir fasteign og fasteignaréttindi.
Við val á milli úrræða skv. 3. mgr. ber að gæta þess að það úrræði sem verður fyrir valinu sé til þess fallið að koma á lögmætu ástandi og að ekki sé gengið lengra en nauðsyn ber til. Þá ber ráðherra að skora á aðila að bæta úr broti áður en úrræðum skv. 3. mgr. er beitt. Í flestum tilfellum ætti aðila að vera í lófa lagið að bæta úr broti, t.d. gegn tilkynningarskyldu, en úr slíku broti mætti almennt bæta einfaldlega með því að tilkynna ráðherra um viðkomandi ráðstöfun svo að tilskilin rýni geti farið fram.
Í 4. mgr. kemur fram að ráðherra sé heimilt að beina þeim fyrirmælum til aðila að framfylgja ekki viðkomandi ráðstöfun eða láta af frekari framkvæmdum þar til fyrir liggur endanleg ákvörðun um hvort úrræðum skv. 3. mgr. verði beitt. Slík fyrirmæli ráðherra girða þó vitaskuld ekki fyrir að aðili geri viðeigandi ráðstafanir í því skyni að bæta úr mögulegu broti þannig að ekki þurfi að koma til beitingar úrræða skv. 3. mgr.
Í 5. mgr. er kveðið á um að ráðstafanir og löggerningar sem brjóta í bága við ákvarðanir og fyrirmæli ráðherra samkvæmt ákvæðum greinarinnar teljist ógildir. Með því öðlast slíkar ráðstafanir eða löggerningar ekki réttaráhrif og eru því að vettugi virðandi. Skýra ber ráðstafanir og löggerninga rúmt. Þessari reglu er ætlað að styrkja enn frekar áhrifamátt úrræða ráðherra samkvæmt greininni og koma í veg fyrir að aðili geti aðhafst í skjóli ólögmæts ástands eins og ekkert hafi í skorist. Meðal annars í ljósi þess að frumvarpið gerir ekki ráð fyrir refsiviðurlögum er þörf fyrir skýra reglu um ógildi löggerninga til að auka varnaðaráhrif.
Vakin skal athygli á því í þessu sambandi að samkvæmt almennum reglum félagaréttar er félagsstjórn og framkvæmdastjóra óheimilt að framfylgja ákvörðunum hluthafafundar eða annarra stjórnaraðila félagsins ef ákvarðanirnar eru ógildar vegna þess að þær brjóta í bága við lög eða félagssamþykktir, sbr. m.a. 2. mgr. 76. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/1995. Þá getur hluthafi, stjórnarmaður eða framkvæmdastjóri, að nánari skilyrðum uppfylltum, leitað ógildingar fyrir dómstólum á ákvörðun hluthafafundar sem hefur verið tekin með ólögmætum hætti. Almennar reglur félagaréttar styðja þannig við framfylgd ákvæða frumvarpsins til viðbótar úrræðum ráðherra samkvæmt greininni.
Um meðferð máls vegna mögulegrar beitingar úrræða samkvæmt greininni fer m.a. eftir ákvæðum IV.–VI. kafla, eftir því sem við á.
Um 18. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um gildistíma bráðabirgðaákvörðunar, þ.e. að hún falli úr gildi þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun ráðherra í viðkomandi máli sem leysir bráðabirgðaákvörðunina af hólmi. Bráðabirgðaákvörðun getur þá legið fyrir þegar á fyrstu stigum máls og gilt þangað til því er lokið af hálfu ráðherra.
Í 3. mgr. er kveðið á um að löggerningar og ráðstafanir, sem brjóta í bága við bráðabirgðaákvörðun ráðherra samkvæmt ákvæðinu, séu ógildar. Rétt er að kveða skýrt að orði um afleiðingar brota gegn bráðabirgðaákvörðunum ráðherra, m.a. í ljósi þess að ekki er gert ráð fyrir refsiviðurlögum í frumvarpinu, sbr. einnig 6. mgr. 17. gr.
Um meðferð máls vegna mögulegrar bráðabirgðaákvörðunar samkvæmt greininni fer eftir ákvæðum IV. og V. kafla, eftir því sem við á.
Um 19. gr.
Í 2. mgr. er ráðgert að ríkisstofnun skuli gera ráðherra viðvart ef grunur vaknar hjá henni um brot sem greinir í 1. eða 2. mgr. 17. gr. eða brot gegn bráðabirgðaákvörðun skv. 18. gr. Með 2. mgr. er ekki lagt fyrir ríkisstofnanir að halda úti sérstöku eftirliti vegna ákvæða frumvarpsins. Á hinn bóginn felur ákvæðið í sér tilkynningarskyldu, með tilfallandi sniði, sem virkjast vegna atvika sem benda til þess að brotið hafi verið gegn ákvæðum frumvarpsins, t.d. um skyldurýni. Slík tilkynningarskylda er mikilvæg til að auka varnaðaráhrif ákvæða frumvarpsins, sér í lagi í ljósi þess að ekki er mælt fyrir um refsiviðurlög í því. Ekki þykir ástæða til að leggja slíka tilkynningarskyldu á önnur ráðuneyti og er 2. mgr. því bundin við ríkisstofnanir. Ákvæði um þagnarskyldu í öðrum lögum standa vitaskuld ekki í vegi fyrir slíkri upplýsingagjöf til ráðherra, sbr. 2. og 3. mgr. 20. gr.
Í 3. mgr. er lagt til að ráðherra verði heimilt, með ákvörðun, að fela ríkisstofnun, einni eða fleiri, tilgreind verkefni sem varða framkvæmd laganna, verði frumvarpið samþykkt, og stjórnvaldsfyrirmæla og ákvarðana ráðherra á grundvelli þeirra, enda liggi fyrir samþykki þess ráðherra sem viðkomandi stofnun heyrir undir samkvæmt forsetaúrskurði. Ákvæðið lýtur einvörðungu að ákvörðunum ráðherra um að leggja slík verkefni í hendur annarra stjórnvalda með almennum og viðvarandi hætti. Sem dæmi má nefna að sérhæfðu stjórnvaldi væri falið það verkefni að vinna úr og greina upplýsingar um eignarhald fyrirtækja sem kæmu við sögu í málum sem varða ákvæði frumvarpsins. Um er að ræða heimildarákvæði sem ekki verður gripið til nema aðstæður leyfi og með samþykki hlutaðeigandi ráðherra sem fyrr segir. Tekið skal fram að ákvæðið hefur engin áhrif á almenna heimild ráðherra til að leita eftir upplýsingum og sjónarmiðum frá öðrum stjórnvöldum við meðferð einstakra mála, sbr. 11. og 12. gr.
Um 20. gr.
Í 1. mgr. eru fyrirmæli um þagnarskyldu þeirra sem munu starfa að framkvæmd laganna, verði frumvarpið samþykkt, á vegum stjórnvalda. Um nánara inntak þagnarskyldunnar er í ákvæðinu vísað til 42. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Í 2. mgr. er tekið fram að þagnarskylda komi ekki í veg fyrir upplýsingaskipti milli stjórnvalda og eftir atvikum erlendra yfirvalda og fjölþjóðastofnana. Helgast þessi regla m.a. af ákvæðum frumvarpsins um samráð milli ólíkra ráðherra og annarra stjórnvalda, en til þess að slíkt samráð þjóni tilgangi þurfa viðkomandi stjórnvöld að geta skipst á upplýsingum sem eru háðar þagnarskyldu. Sömu rök eiga við um upplýsingaskipti við erlend yfirvöld og fjölþjóðastofnanir vegna fjárfestingarýni.
Í 3. mgr. er vísað til þess að ákvæði annarra laga um trúnaðar- og þagnarskyldu víki fyrir rétti ráðherra til upplýsingaöflunar samkvæmt ákvæðum frumvarpsins, auk miðlunar upplýsinga skv. 2. mgr. Þó er tekið fram að stjórnvöldum sé óskylt að láta af hendi trúnaðarmerktar upplýsingar varðandi samskipti og samstarf við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir. Síðastnefnd regla getur talist eðlileg enda er mikilvægt að halda trúnað um slíkar upplýsingar sem kunna að liggja fyrir hjá stjórnvöldum.
Í 4. mgr. er að finna hefðbundið ákvæði viðvíkjandi persónuvernd, þess efnis að öflun, miðlun og meðferð upplýsinga samkvæmt ákvæðum frumvarpsins skuli vera nauðsynleg fyrir framkvæmd þeirra og í samræmi við ákvæði laga og reglugerða um vernd persónuupplýsinga. Ljóst er að ýmsar upplýsingar sem unnið verður með við meðferð mála samkvæmt frumvarpinu geta talist persónuupplýsingar, t.d. gögn varðandi persónuauðkenni einstaklinga. Verði frumvarpið að lögum munu þau veita skýra heimild fyrir slíkri vinnslu að gættum skilyrðum settra lagareglna um persónuvernd, þ.m.t. um lögmæti og meðalhóf. Tilgangur vinnslunnar er jafnframt skýr og málefnalegur eins og efni frumvarpsins ber með sér.
Í 5. mgr. er lagt til að ákvæði stjórnsýslulaga um rétt aðila til aðgangs að gögnum máls gildi ekki um meðferð mála samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Þá gildi ákvæði upplýsingalaga ekki um upplýsingar sem varða slík mál. Í ákvæðinu er þannig lögð til almenn undanþága frá nefndum lögum í stað þess að metið verði í hverju tilviki hvort gögn mála samkvæmt ákvæðum frumvarpsins falli undir undantekningar frá upplýsingarétti samkvæmt fyrrgreindum lögum. Með öðrum orðum verði gögn og upplýsingar í málum samkvæmt frumvarpinu undanþegnar upplýsingarétti í eitt skipti fyrir öll. Þykir nauðsynlegt að fara þá leið til að tryggja fullan trúnað um gögn í tengslum við fjárfestingarýni þar sem þessi mál varða jafnan viðkvæma öryggishagsmuni ríkisins sem og viðskiptamálefni fyrirtækja. Önnur tilhögun, þ.e. að metið sé í hverju tilviki hvort gögn falli undir upplýsingarétt og því ekki útilokað að þau fáist afhent, gæti dregið úr vilja hlutaðeigandi til að láta stjórnvöldum í té gögnin, sem væri til þess fallið að bitna á gæðum og trúverðugleika málsmeðferðarinnar.
Í 6. mgr. er að finna ákvæði sem hvílir á sambærilegum rökum og 5. mgr. þess efnis að ráðherra sé óskylt að kynna aðila tilteknar upplýsingar í máli, þ.m.t. upplýsingar sem liggja til grundvallar ákvörðun hans, ef nauðsynlegt er að þær fari leynt vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Með þessu ákvæði er vikið frá almennum reglum um andmælarétt og rökstuðningsskyldu að því er varðar upplýsingar sem ráðherra telur ekki unnt að kynna aðila vegna öryggishagsmuna. Til þess getur því komið, svo að dæmi sé tekið, að ráðherra byggi ákvörðun í máli á tilteknum upplýsingum sem hann hefur aflað án aðkomu málsaðila, án þess að hinum síðarnefnda sé gert viðvart um tilvist og efni þeirra upplýsinga og að ákvörðun hans byggist á þeim.
Í 7. mgr. er mælt svo fyrir að ráðherra geti birt kröfur, áskoranir og tilkynningar samkvæmt ákvæðum frumvarpsins í Lögbirtingablaði ef ekki er ljóst að hvaða aðila eða fyrirsvarsmanni þeim skuli beint. Með ákvæðinu eru m.a. höfð í huga tilvik þar sem ráðherra berast upplýsingar um viðskipti sem óljóst er hver standi að baki og ekki er unnt að leiða það í ljós með einföldu móti. Á grundvelli ákvæðisins getur ráðherra t.d. birt í Lögbirtingablaði kröfu um styttri tilkynningu vegna tilgreindrar fjárfestingar á grundvelli heimilda frumvarpsins til frumkvæðisrýni. Ákvæðið felur í sér þrautaúrræði sem á aðeins við ef ekki er unnt að afla upplýsinga um aðila eða fyrirsvarsmann vegna tiltekins máls. Til að draga úr hættunni á því að réttaröryggi aðila verði fyrir borð borið við þessar aðstæður veitir ákvæðið ráðherra heimild til að tilnefna lögmann til að gæta hagsmuna hins óþekkta aðila. Slík tilnefning myndi þá gilda þar til viðkomandi aðili gæfi sig fram eða annars þangað til stjórnsýslumálinu lyki. Vart þarf að taka fram að þóknun slíks lögmanns yrði greidd úr ríkissjóði og mætti þar hafa hliðsjón af tímagjaldi vegna vinnu lögmanna sem starfa samkvæmt opinberri skipun eða tilnefningu.
Í 8. mgr. er að finna heimild til setningar reglugerðar um nánari framkvæmd greinarinnar, auk heimildar til þátttöku í fjölþjóðlegu samstarfi um fjárfestingarýni, t.d. meðal Norðurlanda eða aðildarríkja ESB. Hið síðarnefnda er háð samþykki þess ráðherra sem fer með utanríkis- og varnarmál líkt og eðlilegt má telja. Við þátttöku í slíku samstarfi verður einnig heimilt að miðla upplýsingum til erlendra samstarfsaðila vegna fjárfestingarýni, sbr. 2. mgr.
Um 21. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra, og hver þeirra ráðherra sem nefndir eru í 1. málsl. 1. mgr. 13. gr., tilnefni einn fulltrúa til setu í stýrihópnum til eins árs í senn. Sá fulltrúi sem skipaður er af ráðherra, sem fjárfestingarýni heyrir undir samkvæmt forsetaúrskurði, skal vera formaður hópsins. Tilnefna skuli jafnmarga varamenn með sama hætti. Þá er ráðgert að stýrihópurinn geti eftir þörfum vegna tiltekinna verkefna sinna kallað til fulltrúa annarra ráðuneyta og ríkisstofnana til setu á fundum hópsins eða aflað gagna og upplýsinga frá þeim. Mikilvægt er að umgjörð stýrihópsins sé sveigjanleg að þessu leyti enda snerta viðfangsefni hans ýmis málefnasvið sem heyra undir ólík ráðuneyti og ríkisstofnanir.
Um 22. gr.
Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra sé heimilt í dómsmáli skv. 1. mgr., m.a. að eigin frumkvæði, að krefjast þess að skjal verði lagt fyrir dómara í trúnaði ef það hefur að geyma upplýsingar sem nauðsynlegt er að fari leynt vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu, sbr. 69. gr. laga um meðferð einkamála. Lagt er til að dómari taki afstöðu til slíkrar kröfu ráðherra með ákvörðun sem yrði samkvæmt því ekki kæranleg til æðri dóms. Féllist dómari á slíka kröfu ráðherra myndu aðrir málsaðilar og málflytjendur þeirra ekki eiga rétt til aðgangs að viðkomandi skjali eða upplýsingum um efni þess. Þá er ráðgert að ákvæði málsgreinarinnar gildi einnig í málum sem rekin eru fyrir æðri dómi.
Ákvæðið helgast af nauðsyn þess að ráðherra verði ekki knúinn, í því skyni að verja ákvörðun sína fyrir dómi, að rjúfa trúnað um skjal sem nauðsynlegt er að fari leynt vegna þjóðaröryggis eða allsherjarreglu. Með ákvæðinu eru því tekin af öll tvímæli um að heimildinni í 69. gr. laga um meðferð einkamála, til að leggja skjal fyrir dómara í trúnaði, megi beita að framangreindu skilyrði uppfylltu, hvað sem líður skilyrðum sem sett eru í nefndu lagaákvæði. Ákvæðið stendur jafnframt í tengslum við undantekningarreglur 5. og 6. mgr. 20. gr. varðandi upplýsingarétt og rökstuðning.
Um 23. gr.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðherra viðhafi skyldubundið samráð við aðra ráðherra, sbr. 1. mgr. 13. gr., vegna setningar reglugerðar um útlistun viðkvæmra sviða skv. 3. gr. sem falla undir reglur frumvarpsins um skyldurýni. Í slíkri reglugerð verður að finna nánari lýsingu og upptalningu á þeim geirum og starfsemi sem á undir eitthvert viðkvæmu sviðanna skv. 1.–6. tölul. 3. gr., og sem falla hvert um sig undir málefnasvið ólíkra ráðherra. Því er rétt að ítarlegt samráð verði haft um reglugerðina milli hlutaðeigandi ráðherra áður en hún verður sett, líkt og ákvæðið gerir kröfu um. Í ljósi upptalningar 3. gr. má ætla að samráðið myndi ávallt ná m.a. til ráðherra sem fara með samgöngur, orkumál, hagstjórn og fjármálastöðugleika, auk þeirra ráðherra sem beinlínis eru tilgreindir í 1. málsl. 1. mgr. 13. gr.
Um 24. gr.
Upphæð gjalds samkvæmt ákvæðinu skal ákveðin í reglugerð og miðast við útgjöld stjórnvalda af framkvæmd laganna, nái frumvarpið fram að ganga. Hagræðis vegna þykir rétt að gjaldtakan verði nánar útlistuð í reglugerð fremur en að fjárhæð hennar verði bundin í lög. Þessi tilhögun gefur ráðherra svigrúm til að endurskoða upphæð gjaldsins reglubundið að teknu tilliti til þróunar tölulegra forsendna hverju sinni. Af þessu leiðir jafnframt að ekki er um skattlagningu að ræða en gjaldtakan verður að fullnægja skilyrðum reglna um þjónustugjöld.
Þá er tekið fram í ákvæðinu að frestur skv. 10. gr. geti ekki byrjað að líða fyrr en gjaldið er greitt, líkt og eðlilegt getur talist, enda er greiðsla gjaldsins forsenda fyrir því að mál verði tekið til meðferðar á grundvelli lengri tilkynningar. Í framkvæmd yrði gjaldið því væntanlega innt af hendi fyrir eða samtímis framlagningu lengri tilkynningar til ráðherra.
Um 25. gr.
Um 26. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
