Ferill 737. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1103 — 737. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998 (starfslok óbyggðanefndar o.fl.).
Frá forsætisráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
a. Á eftir 1. málsl. 2. mgr. kemur nýr málsliður, svohljóðandi: Þá þarf leyfi ráðherra fyrir hvers kyns aðgerðum og verkefnum sem miða að því að auka bindingu kolefnis eða draga úr losun kolefnis á svæði innan þjóðlendu sem skilgreint er fyrir slíka nýtingu lands í skipulagsáætlun hlutaðeigandi sveitarfélags.
b. 3. og 4. málsl. 4. mgr. falla brott.
c. Orðin ,,og tekna af gjöldum fyrir slík réttindi“ í 5. mgr. falla brott.
4. gr.
a. Í stað orðanna „málefni iðnaðar og málefni landbúnaðar“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: ferðamál, málefni iðnaðar og málefni landbúnaðar, fulltrúi Vatnajökulsþjóðgarðs.
b. Í stað orðanna ,,jafnræði og gagnsæi“ í 2. mgr. kemur: jafnræði, gagnsæi og umfang auglýsingaskyldu.
5. gr.
6. gr.
7. gr.
8. gr.
9. gr.
10. gr.
11. gr.
12. gr.
13. gr.
14. gr.
Komi fram beiðni um endurupptöku máls skv. 19. gr. a eftir að óbyggðanefnd hefur lokið störfum skal henni beint til ráðherra sem skipar þá þrjá menn í óbyggðanefnd til að fara með beiðnina. Einn þeirra skal vera formaður og annar varaformaður samkvæmt ákvörðun ráðherra. Ekki skal þó skipa óbyggðanefnd til að fara með beiðni hafi einkamál verið höfðað vegna viðkomandi svæðis, sbr. 1. mgr. 19. gr., og dómur fallið, enda fer þá um endurupptöku eftir ákvæðum laga um meðferð einkamála.
Nefndarmenn skv. 1. mgr. skulu fullnægja skilyrðum til að gegna embætti héraðsdómara en þó er heimilt að víkja frá 70 ára aldurshámarki.
Hlutverk óbyggðanefndar skv. 1. mgr. skal vera að:
1. Kanna og skera úr um hvaða land telst til þjóðlendna og hver séu mörk þeirra og eignarlanda.
2. Skera úr um mörk þess hluta þjóðlendu sem nýttur er sem afréttur.
3. Úrskurða um eignarréttindi innan þjóðlendna.
Að fram kominni endurupptökubeiðni skal óbyggðanefnd gera þeim sem aðild áttu að viðkomandi máli viðvart og gefa þeim kost á að lýsa kröfum. Komi fram við meðferð endurupptekins máls að aðili sem kann að telja til eignarréttinda hafi ekki lýst kröfum skal nefndin hafa frumkvæði að því að kanna hvort hann falli frá tilkalli, en ella gefa honum kost á að gerast aðili máls.
Hlutaðeigandi ráðherra fer með fyrirsvar fyrir hönd ríkisins og stofnana á vegum þess vegna krafna um eignarréttindi innan þjóðlendna og við úrlausn um hvort land teljist til eignarlands eða þjóðlendu.
Mál sem er til umfjöllunar hjá óbyggðanefnd samkvæmt ákvæði þessu verður ekki borið undir dómstóla fyrr en eftir að nefndin hefur lokið umfjöllun sinni um það.
Óbyggðanefnd leitar sátta með aðilum nema telja verði að sáttatilraun verði árangurslaus.
Um form og efni úrskurða óbyggðanefndar sem fela í sér endanlegar lyktir máls fer eftir ákvæðum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli.
Kostnaður vegna starfa óbyggðanefndar samkvæmt ákvæði þessu greiðist úr ríkissjóði. Auk kostnaðar við rekstur nefndarinnar fellur hér undir nauðsynlegur kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni.
Óbyggðanefnd úrskurðar um kröfur aðila vegna kostnaðar skv. 2. málsl. 9. mgr. Við mat á því hvort um nauðsynlegan kostnað hafi verið að ræða er nefndinni heimilt að líta til þess hvort aðilar sem svipaðra hagsmuna eiga að gæta hafi sameinast um að nýta sér aðstoð sömu lögmanna og annarra sérfræðinga, enda rekist hagsmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar skal enn fremur litið til þess hvað telja má sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í viðkomandi máli.
Óbyggðanefnd er heimilt að gera aðila að bera málskostnað sinn og gagnaðila að nokkru eða öllu leyti telji hún málatilbúnað hans gefa tilefni til slíks.
Fullnægja má ákvæði í úrskurði óbyggðanefndar um málskostnað með aðför.
Birta skal úrskurði óbyggðanefndar fyrir þeim aðilum sem lýst hafa kröfum og þeim sem úrskurðað er að eigi réttindi á viðkomandi svæði. Útdráttur úr úrskurði skal birtur í Lögbirtingablaði ásamt uppdrætti.
15. gr.
16. gr.
Gildistaka.
17. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Vatnalög, nr. 15/1923: Við 30. tölul. 4. mgr. 1. gr. laganna bætist: sbr. 1. gr. laga um þjóðlendur.
2. Lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998:
a. Við 2. mgr. 2. gr. laganna bætist: sbr. 1. gr. laga um þjóðlendur.
b. Í stað orðanna „laga um þjóðlendur o.fl.“ í 1. og 2. málsl. 2. mgr. 31. gr. laganna kemur: laga um þjóðlendur.
3. Raforkulög, nr. 65/2003: Í stað orðanna „laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta“ í 2. mgr. 38. gr. laganna kemur: laga um þjóðlendur.
4. Lög um þjóðgarðinn á Þingvöllum, nr. 47/2004: Í stað orðanna „laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta“ í 3. mgr. 5. gr. a laganna kemur: laga um þjóðlendur.
5. Lög um lax- og silungsveiði, nr. 61/2006: Við 62. tölul. 3. gr. laganna bætist: sbr. 1. gr. laga um þjóðlendur.
6. Lög um Vatnajökulsþjóðgarð, nr. 60/2007: Í stað orðanna „laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta“ í 3. mgr. 15. gr. b laganna kemur: laga um þjóðlendur.
7. Lög um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011: Við 7. tölul. 2. mgr. 2. gr. laganna bætist: sbr. 1. gr. laga um þjóðlendur.
8. Lög um náttúruvernd, nr. 60/2013: Í stað orðanna „sbr. lög nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta“ í 29. tölul. 5. gr. laganna kemur: sbr. 1. gr. laga um þjóðlendur.
9. Lög um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni, nr. 100/2021: Við 15. tölul. 4. gr. laganna bætist: sbr. 1. gr. laga um þjóðlendur.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í forsætisráðuneytinu í samráði við óbyggðanefnd hvað varðar þann hluta sem snertir nefndina. Því er einkum ætlað að útfæra hvernig staðið skuli að starfslokum óbyggðanefndar. Þá eru lagðar til breytingar á nokkrum öðrum ákvæðum þjóðlendulaga, nánar tiltekið laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, í ljósi reynslunnar af framkvæmd laganna undanfarin ár.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Óbyggðanefnd hefur haustið 2023 lokið umfjöllun um 15 af 17 skilgreindum svæðum sem hún hefur skipt landinu í. Málsmeðferð á þeim tveimur svæðum sem eftir standa er hafin og samkvæmt áætlun nefndarinnar styttist í að hún ljúki störfum. Því þarf að huga að starfslokum nefndarinnar. Gert er ráð fyrir að nefndin verði lögð niður þegar kerfisbundinni yfirferð hennar yfir landið lýkur. Þó þarf að gera ráð fyrir að komið geti til endurupptöku mála, enda eru rúmar heimildir til hennar samkvæmt gildandi lögum nr. 58/1998.
Þá gefur reynslan af framkvæmd þjóðlendulaga undanfarin ár tilefni til að huga að öðrum ákvæðum þjóðlendulaga, svo sem um leyfisveitingarhlutverk ríkisins, umfang auglýsingaskyldu við tímabundna ráðstöfun lands og landsréttinda, samsetningu samstarfsnefndar um málefni þjóðlendna og ráðstöfun sveitarfélaga á tekjum sem til falla vegna leyfisveitingar sveitarfélaga í þjóðlendum.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998. Nánar tiltekið felur frumvarpið sér eftirtaldar breytingar á gildandi lögum:
1. Tekið verði fram í skilgreiningu á hugtakinu þjóðlendur, sem tekur til landsvæða utan eignarlanda, að undir það falli ný landsvæði sem verða til utan eignarlanda og landsvæði þar sem einkaeignarréttur fellur niður.
2. Skilgreint verði í lögum að íslenska ríkið sé eigandi almenninga stöðuvatna, nema réttindi í þeim leiði af lögum eða aðrir sanni að þeir eigi réttindi þar.
3. Tilgreint verði sérstaklega að aðgerðir og verkefni sem miða að því að auka bindingu kolefnis í þjóðlendu þurfi leyfi ráðherra.
4. Felld verði brott mörkun tekna sveitarfélaga vegna leyfisveitingar þeirra í þjóðlendum.
5. Samsetningu samstarfsnefndar um málefni þjóðlendna verði breytt og bætt við fulltrúum þess ráðuneytis sem fer með ferðamál og Vatnajökulsþjóðgarðs.
6. Bætt verði við reglugerðarheimild laga nr. 58/1998 heimild ráðherra til að mæla fyrir um umfang auglýsingaskyldu vegna leyfa til að nýta land og landsréttindi tímabundið í þjóðlendum.
7. Felld verði brott úr lögum nr. 58/1998 ákvæði um óbyggðanefnd en mælt í ákvæði til bráðabirgða fyrir um sams konar reglur um meðferð mála ef kemur til endurupptöku mála sem lokið hefur verið hjá óbyggðanefnd.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
4.1. Stjórnarskrá.
Breytingar á þjóðlendulögum sem varða starfslok óbyggðanefndar snerta ekki svið stjórnarskrár eða þjóðréttarskuldbindinga. Með því að mæla fyrir um að íslenska ríkið sé eigandi almenninga stöðuvatna, að því marki sem þeir eru ekki háðir einkaeignarrétti, er ekki gengið á eignarrétt landeigenda sem verndaður er skv. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, enda njóta þeir ekki eignarréttar að eigendalausum verðmætum. Frumvarpið gerir ráð fyrir að réttindi sem aðrir geti sannað að þeir eigi í almenningum stöðuvatna, svo og réttindi sem leiða af lögum, haldist óbreytt. Með því er tryggt að ekki sé gengið á réttindi sem vernduð eru af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og kunna að vera fyrir hendi í almenningum stöðuvatna.
4.1. EES-samningurinn.
Í 125. gr. EES-samningsins er kveðið á um að samningurinn hafi engin áhrif á reglur samningsaðila um skipan eignarréttar, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993. Ákvæði frumvarps þessa snúast í grunninn um skipan eignarréttar eins og efni þeirra ber með sér. Því verður að leggja til grundvallar að viðfangsefni frumvarpsins falli almennt utan sviðs EES-samningsins. Við þetta má bæta að viðfangsefni sem snúast um vissa grundvallarþjóðar- og öryggishagsmuni aðildarríkja falla almennt ekki undir svið EES-samningsins og verður að telja slíkt eiga við hér.
Í b-lið 4. gr. frumvarpsins er lagt til að skerpt verði á heimild ráðherra til að útfæra í reglugerð hvort og í hvaða tilvikum skuli auglýsa áform um úthlutun afnotaréttinda í þjóðlendum. Þrátt fyrir framangreint ákvæði 125. gr. EES-samningsins falla reglur aðildarríkis varðandi úthlutun á nýtingarréttindum yfir náttúruauðlindum til annarra en ríkisaðila ekki með öllu utan sviðs fjórfrelsisreglna EES-samningsins. Þó er nærtækt að líta svo á að aðildarríkjum megi frá sjónarhóli EES-réttar játa víðtækt svigrúm til reglusetningar um hvernig haga skuli nýtingu og ráðstöfun náttúrugæða í opinberri eigu, enda geta slík viðfangsefni vart talist falla undir kjarna fjórfrelsisreglna EES-samningsins. Með hliðsjón af framangreindu og annarri umfjöllun hér í greinargerðinni verður lagt til grundvallar að fyrrnefnt ákvæði frumvarpsins hvíli á lögmætum markmiðum í skilningi EES-réttar, m.a. um sjálfbæra og þjóðfélagslega hagkvæma nýtingu náttúruauðlinda í eigu hins opinbera. Að sama skapi verður lagt til grundvallar að umrætt ákvæði samrýmist meginreglum EES-réttar um jafnræði og meðalhóf, m.a. með vísan til þess að möguleg ákvæði í reglugerð ráðherra um auglýsingaskyldu og nánari skilyrði og umfang hennar yrðu útfærð í samræmi við þau lögmætu markmið sem að er stefnt, að gættu jafnræði, gagnsæi og meðalhófi.
5. Samráð.
Áform um breytingu á ýmsum lögum vegna þjóðlendna (starfslok óbyggðanefndar o.fl.) voru kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á tímabilinu 10.–20. nóvember 2023 (mál nr. S-231/2023) og fimm umsagnir bárust. Þá voru drög að frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna þjóðlendna (starfslok óbyggðanefndar o.fl.) kynnt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda á tímabilinu 22. nóvember – 4. desember 2023 (mál nr. S-241/2023) og níu umsagnir bárust. Þar var auk þeirra breytinga á þjóðlendulögum sem felast í frumvarpi þessu einnig gert ráð fyrir breytingum á vatnalögum og lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sem vörðuðu skilgreiningar á eignarrétti.
Helstu athugasemdir sem bárust og viðbrögð við þeim eru eftirfarandi:
– Lagst var gegn því að leggja niður óbyggðanefnd á sama tíma og ætlunin væri að skera úr um réttaróvissu um eignarrétt að m.a. almenningum stöðuvatna.
Í frumvarpinu er lagt til að tekið verði af skarið um að íslenska ríkið sé eigandi almenninga stöðuvatna, nema réttindi í þeim leiði af lögum eða aðrir sanni að þeir eigi réttindi þar. Verði ákvæðið að lögum verður eignarréttarleg staða almenninga í vötnum skýr og óbyggðanefnd hefur þá ekki það verkefni að fjalla um þá. Þegar óbyggðanefnd hefur lokið umfjöllun um landið allt verður hlutverki hennar lokið og því rétt að fella ákvæði um hana úr lögum.
– Lagt var til að í samstarfsnefnd um málefni þjóðlendna fengju sæti fulltrúar umhverfisverndarsamtaka og útivistarsamtaka.
Hafa ber í huga að víðtækt samráð er þegar til staðar við ákvarðanatöku um nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum. Það á m.a. við um gerð skipulagsáætlana og mat á umhverfisáhrifum, þar sem það á við, sem er forsenda fyrir ákvörðunum forsætisráðuneytisins og sveitarfé laga um nýtingu lands og landsréttinda, sbr. m.a. reglugerð um meðferð og nýtingu þjóðlendna, nr. 630/2023. Hlutverk samstarfsnefndar um málefni þjóðlendna er að tryggja samræmi innan Stjórnarráðsins varðandi meðferð þjóðlendna sem og við vinnu sveitarfélaga sem fara með víðtækt leyfisveitingarhlutverk innan þjóðlendna.
– Fullyrt var að það orkaði tvímælis að fámenn sveitarfélög hefðu skipulagsskyldu á landi sem væru jafnt í eigu allra landsmanna.
Skipulagsmál heyra, samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, undir innviðaráðherra og frumvarpinu er ekki ætlað að hrófla við fyrirkomulagi skipulagsáætlana og hlutverki sveitarfélaga í því sambandi. Þó má hafa í huga að sveitarstjórnir eru bundnar af efni stjórnunar- og verndaráætlunar Vatnajökulsþjóðgarðs við gerð skipulagsáætlana fyrir landsvæði innan þjóðgarðsins, sbr. lög um hann. Þjóðgarðurinn þekur stóran hluta miðhálendisins og er að mestu leyti innan þjóðlendna. Þá hefur forsætisráðuneytið átt gott samstarf við sveitarfélög um gerð og endurskoðun einstakra skipulagsáætlana og fær allar slíkar fyrirætlanir sérstaklega til umsagnar.
– Áhersla var lögð á að við alla ákvarðanatöku yrði landskipulagsstefnu og öðrum stefnumótandi áætlunum fylgt. Þá þyrfti nýting þjóðlendna að vera háð frekari ákvæðum, t.d. þannig að krafa væri gerð um sjálfbærni.
Þess má geta að í reglugerð um meðferð og nýtingu þjóðlendna, nr. 630/2023, kemur m.a. fram að við leyfisveitingu sveitarfélaga um tímabundin afnot af landi og landsréttindum skuli tryggja að afnotin séu ekki heimiluð ef þau samrýmast ekki landskipulagsstefnu og aðgerðaráætlun sem er hluti af stefnunni, skipulagsáætlunum sveitarfélags, verndar- og orkunýtingaráætlun eða niðurstöðu um mat á áhrifum ef við á, og einnig að tryggja skuli að afnotin séu í samræmi við sjónarmið um sjálfbæra nýtingu. Forsætisráðuneytið hefur þessi atriði einnig til hliðsjónar við þá leyfisveitingu sem fellur undir hlutverk þess.
– Hvatt var til þess að hætt yrði við fyrirhugaða lagabreytingu um ráðstöfun tekna sveitarfélaga.
Ákvæðið er í samræmi við þá breytingu sem gerð var á þjóðlendulögum árið 2020 með lögum nr. 34/2020 og miðar að því að veita sveitarfélögum svigrúm til að ákveða hvernig sívaxandi tekjum vegna leyfa fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum sé varið.
– Hvatt var til þess að tiltekið yrði að ríki og sveitarfélögum yrði skylt að taka endurgjald fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum.
Í reglugerð um meðferð og nýtingu þjóðlendna, nr. 630/2023 er, í tengslum við leyfisveitingu sveitarfélaga um tímabundin afnot af landi og landsréttindum, gert að skilyrði að hæfilegt endurgjald sé greitt fyrir afnotin. Fyrir liggur að endurskoða reglugerðina, verði frumvarp þetta að lögum. Við þá endurskoðun má búast við að tekið verði til skoðunar að mæla fyrir um endurgjald fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum á breiðari grundvelli en áður. Ekki þykir þó rétt að mæla afdráttarlaust fyrir um skyldu til gjaldtöku fyrir nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum, enda eru þess dæmi að ekki hafi verið krafist endurgjalds fyrir nýtingu lands og landsréttinda. Það á við um leyfi fyrir neyðarskýli á fáförnum stöðum innan þjóðlendna og einnig nauðsynleg mannvirki Neyðarlínunnar í þjóðlendum. Því er gert ráð fyrir að þetta atriði sé útfært frekar í reglugerð eins og raunin er þegar að nokkru leyti.
– Ýmsar athugasemdir voru gerðar við II. og III. kafla frumvarpsdraganna sem ætlað var að breyta annars vegar lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu og hins vegar vatnalögum.
Í ljósi athugasemda í samráðsgátt stjórnvalda voru ákvæði II. og III. kafla felld brott úr frumvarpinu í endanlegri útgáfu þess.
6. Mat á áhrifum.
Með starfslokum óbyggðanefndar 1. janúar 2026 munu sparast fjármunir sem hingað til hafa runnið árlega úr ríkissjóði til nefndarinnar, m.a. vegna hagsmunagæslu annarra en ríkisins fyrir nefndinni. Þá er ekki gert ráð fyrir aukningu útgjalda verði frumvarpið að lögum enda ólíklegt að til þess þurfi að koma á því þriggja ára tímabili eftir að óbyggðanefnd kveður upp síðust úrskurðina að upp komi þær aðstæður að skipa þurfi sérstaka þriggja manna nefnd vegna endurupptöku máls eða mála. Komi til þess, þarf að huga að fjármögnun slíkrar nefndar á árinu 2026 eða síðar, innan fjárhagsramma forsætisráðuneytisins. Aukið leyfisveitingarhlutverk forsætisráðherra sem lagt er til kallar ekki á frekari stöðugildi og fellur að öðrum þjóðlenduverkefnum ráðuneytisins. Aukið leyfisveitingarhlutverk er hins vegar líklegt til að auka tekjur ríkissjóðs þar sem í lögum nr. 58/1998 er gert ráð fyrir að gjald sé tekið fyrir leyfisveitinguna.
Með því að fella brott úr lögum nr. 58/1998 ákvæði um mörkun tekna sveitarfélaga skapast rými fyrir sveitarfélög til að nýta tekjur af leyfisveitingum í þjóðlendum til annarra verkefna innan sveitarfélaga en hingað til hefur það ekki verið mögulegt. Þannig mun frumvarpið, verði það að lögum, hafa jákvæð áhrif á stöðu sveitarfélaga og eykur ekki útgjöld þeirra.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Lagt er til að tvö atriði verði tekin sérstaklega fram í skilgreiningu á hugtakinu þjóðlenda. Annars vegar að nýtt land sem verður til utan eignarlanda sé þjóðlenda og hins vegar að landsvæði þar sem einkaeignarréttur fellur niður, og sem er þar með ekki lengur eignarland, sé þjóðlenda.
Á Íslandi eru ýmis virk eldfjöll og þekkt að nýtt land geti orðið til, t.d. við eldgos á hafsbotni. Ætla verður að af tvískiptingu lands í eignarlönd og þjóðlendur samkvæmt þjóðlendulögum leiði að nýtt land geti ýmist orðið eignarland eða þjóðlenda. Verði slíkt land til utan eignarlanda sé það þjóðlenda, enda getur þá enginn sannað eignarrétt sinn að viðkomandi landsvæði. Á þetta hefur þó ekki reynt með beinum hætti í réttarframkvæmd. Með ákvæðinu er tekið af skarið um að verði nýtt land til utan eignarlanda sé það þjóðlenda. Í því sambandi skal áréttað að fasteignum sem liggja að sjó fylgja netlög, sem almennt miðast við 115 metra frá stórstraumsfjörumáli. Talið hefur verið að slík netlög séu undirorpin beinum eignarrétti eiganda fasteignar sem liggur að sjó, með sama hætti og fjara og landið fyrir ofan hana. Af þessu leiðir að nýtt land sem verður til innan 115 metra netlaga telst almennt ekki utan eignarlanda í skilningi ákvæðisins og því ekki þjóðlenda en nýtt land sem verður til utan 115 metra netlaga telst almennt utan eignarlanda og þar með þjóðlenda. Þess skal getið að netlög fasteigna sem liggja að sjó geta tekið breytingum. Sú ályktun hefur verið dregin af dómi Hæstaréttar í máli nr. 77/1945 (Dalvík) að landeigandi eignist landauka sem myndast í fjöru hans. Þar sem netlög taka við af fjöru og ytri mörk þeirra miðast við fjarlægð frá stórstraumsfjörumáli, þ.e. neðri mörkum fjörunnar, leiðir af framangreindu að netlög landeiganda stækka með landauka sem myndast í fjöru hans, í þeim skilningi að ytri mörk netlaganna færast lengra út í sjó. Þannig kann afmörkun eignarlands út í sjó að taka breytingum og með ákvæðinu er ekki hróflað við því.
Þess eru ýmis dæmi í réttarframkvæmd að talið hafi verið að einkaeignarréttur sem áður var til staðar hafi fallið niður. Það hefur leitt til niðurstöðu um að landsvæði sem svo háttar til um sé þjóðlenda. Í þessu sambandi má benda á dóma Hæstaréttar í málum nr. 496/2005 (Fjall og Breiðármörk), 22/2007 (Þórsmörk), 27/2007 (Grænafjall), 685/2008 (afréttur Seltjarnarneshrepps hins forna), 198/2009 (Selvogs- og Ölfusafréttur), 768/2009 (hluti Almenningsskóga Álftaness), 350/2011 (vesturhluti Hofsafréttar og Lambatungur) og 93/2017 (Djúpidalur „utan grjótgarðs“ ásamt Mælifelli og Mælifellsseli). Í öllum þessum tilvikum féllst Hæstiréttur á að sýnt hefði verið fram á að stofnast hefði til beins eignarréttar að hlutaðeigandi landsvæðum í öndverðu en jafnframt að hann hefði síðar fallið niður þannig að aðeins stæðu eftir tiltekin takmörkuð eignarréttindi. Niðurstaða Hæstaréttar var því sú að umrædd landsvæði væru þjóðlendur þó að tilteknir aðilar ættu þar takmörkuð eignarréttindi. Með sama hætti er ekki hægt að útiloka að einkaeignarréttur kunni síðar að falla niður á landsvæðum sem nú eru háð slíkum rétti. Af framangreindum dómum má draga þá ályktun að slíkt landsvæði verði þjóðlenda í samræmi við 2. gr. laga nr. 58/1998.
Þrátt fyrir að telja verði að af gildandi lögum leiði að landsvæði af þeim toga sem breytingin varðar verði þjóðlenda þykir rétt að árétta að svo sé í tilefni af því að til stendur að leggja óbyggðanefnd niður. Með ákvæðinu er áréttað að þrátt fyrir að óbyggðanefnd ljúki kerfisbundinni yfirferð yfir landið kunni að koma til sögunnar nýjar þjóðlendur án aðkomu nefndarinnar. Óbyggðanefnd hefur það hlutverk samkvæmt gildandi lögum að skera úr um hvaða land telst til þjóðlendna og hver séu mörk þeirra og eignarlanda og úrskurða um eignarréttindi innan þjóðlendna, þ.m.t. hvort þjóðlenda sé nýtt sem afréttur. Komi upp ágreiningur um atriði af þessu tagi eftir að óbyggðanefnd er lögð niður, t.d. á landsvæðum sem ákvæði þetta tekur til, verður ekki lengur fyrir að fara stjórnvaldi sem er bært til að leysa úr slíkum ágreiningi. Því má ætla að leysa þurfi úr slíkum ágreiningi fyrir dómstólum.
Í ýmsum öðrum lögum er að finna skilgreiningu á orðinu þjóðlenda, samhljóða þeirri sem er í gildandi ákvæði 1. gr. laga nr. 58/1998. Til að ekki fari milli mála að skilgreining laga nr. 58/1998 liggi þar til grundvallar og að sú árétting sem hér er lögð til hafi almennt gildi er í 17. gr. frumvarps þessa lagt til að í viðkomandi orðskýringu í öðrum lögum verði vísað til laga nr. 58/1998.
Um 2. gr.
Í greininni lagt til að kveðið verði á um að íslenska ríkið sé eigandi almenninga stöðuvatna, nema að því leyti sem aðrir geti sannað að þeir eigi réttindi í þeim eða að réttindin leiði af lögum.
Með breytingu á þjóðlendulögum árið 2020 var óbyggðanefnd veitt heimild til þess að taka til meðferðar almenninga stöðuvatna á landinu öllu. Til almennings stöðuvatns telst sá hluti þess sem er utan 115 metra breiðra netlaga aðliggjandi landareigna, þ.m.t. þjóðlendna, mælt frá bakka vatnsins, sbr. 4. gr. vatnalaga og orðskýringar í 4. mgr. 1. gr. sömu laga. Þótt almenningar stöðuvatna liggi þannig utan landamerkja aðliggjandi landareigna hafa komið fram efasemdir á fræðilegum vettvangi um hvort þeir falli undir þjóðlenduhugtak gildandi laga. Ef niðurstaðan, t.d. fyrir dómstólum, yrði að svo væri ekki yrði kostað til meðferðar sem myndi ekki skila efnislegri niðurstöðu um eignarréttarlega stöðu almenninga stöðuvatna. Í því ljósi er lagt til að eignarrétti íslenska ríkisins að þessum svæðum verði lýst yfir, með sama hætti og gert hefur verið með þjóðlendur. Íslenska ríkið yrði þá eigandi hvers konar landsréttinda og hlunninda innan almenninga stöðuvatna, sbr. 1. mgr. 2. gr., en helstu heimildir innan almenninga eru réttur til botnsins, vatns og veiði og ofan fasteignarinnar, í samræmi við almennar reglur. Veiðiréttinum hefur að mörgu leyti þegar verið ráðstafað með lögum, sbr. umfjöllun síðar, en hið sama á ekki við um önnur réttindi.
Af dómi Hæstaréttar í máli nr. 33/1978 (Mývatnsbotn) er ljóst að ólíklegt er að nokkur geti sannað beinan eignarrétt sinn, eða réttlægri réttindi, að vatnsbotni innan almennings stöðuvatna. Í dóminum var því hafnað að landeigendur við Mývatn hefðu öðlast eignarrétt að botni stöðuvatnsins þannig að bundið hefði almenna löggjafann við setningu vatnalaga, nr. 15/1923, og lagt til grundvallar niðurstöðu dómsins að samkvæmt lögunum fylgdi landareignum ekki eignarréttur að vatnsbotni utan netlaga, hvorki í séreign né sameign. Þá var tekið fram að ekki hefði heldur verið lýst yfir eignarrétti íslenska ríkisins að botni stöðuvatna utan netlaga en að handhafar ríkisvalds gætu í skjóli valdheimilda sinna ráðið meðferð og nýtingu þeirra verðmæta.
Mælt er fyrir um veiðiréttindi landeigenda í almenningum stöðuvatna í 6. gr. laga nr. 61/2006 og 6. mgr. 8. gr. laga nr. 64/1994 og ákvæðið, verði það að lögum, raskar ekki þeim rétti. Þá er ekki útilokað að landeigendur geti sannað önnur not innan almenninga stöðuvatna og er ekki ætlunin að raska þeim réttindum, séu þau til staðar. Ákvæðið, verði það að lögum, mun því ekki skerða réttindi sem kunna að vera til staðar í almenningum stöðuvatna og njóta verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Rétt er þó við alla lagaframkvæmd, svo sem leyfisveitingar, að ganga út frá því að íslenska ríkið sé eigandi allra hagsmuna innan almenninga stöðuvatna, enda er ósennilegt í ljósi fyrrnefnds hæstaréttardóms að nokkur geti sannað að hann fari með réttindi umfram þau sem leiða af lögum. Sá sem héldi fram réttindum í almenningi stöðuvatns þyrfti að höfða dómsmál til viðurkenningar á þeim rétti sínum ef ágreiningur skapaðist.
Lagt er til að um almenninga stöðuvatna fari eins og þjóðlendur. Því er gert ráð fyrir að allar sömu reglur gildi að þessu leyti. Almenningar stöðuvatna verða þannig t.d. undanþegnir öllum sköttum og gjöldum og um leyfi til nýtingar auðlinda í þeim fer eftir 3. gr. þjóðlendulaga.
Um 3. gr.
Með lögum nr. 34/2020 var mörkun tekjustofna ríkisins felld brott úr 3. gr. laga nr. 58/1998 með þeim rökum að það væri í samræmi við meginreglu laga um opinber fjármál að ekki væru markaðir tekjustofnar í einstökum lögum. Með sömu rökum, og einnig í ljósi þess að sveitarfélög hafa í auknum mæli tekjur af leyfum vegna nýtingar lands og landsréttinda í þjóðlendum sem þau veita, er lagt til að ákvæði um mörkun tekjustofna sveitarfélaga verði einnig felld brott úr lögunum. Standa enda rök til þess að sveitarfélög hafi forræði á þessum tekjum og geti nýtt þær til brýnna verkefna sem lúta ekki endilega að umsýslu þeirra með þjóðlendum. Sú tilhögun fær einnig stoð í sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga sem mælt er fyrir um í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Til samræmis við þessa breytingu er lagt til að sveitarfélög þurfi þá ekki lengur að gera ráðherra grein fyrir ráðstöfun þessara tekna og ekki verði hér eftir fjallað um þá ráðstöfun í árlegri skýrslu ráðherra til Alþingis.
Um 4. gr.
Í lögum nr. 58/1998 er ekki mælt fyrir um almenna skyldu til að auglýsa fyrirhugaða úthlutun afnotaréttinda yfir þjóðlendum og landsréttindum innan þeirra, heldur felst m.a. í reglugerðarheimild 2. mgr. 4. gr. laganna að ráðherra taki afstöðu til auglýsingaskyldu og hvernig hún verði útfærð. Samkvæmt reglugerð um meðferð og nýtingu þjóðlendna, nr. 630/2023, skal sveitarfélag t.d. auglýsa áform um gerð afnotasamnings um réttindi í þjóðlendum sem falla undir 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998. Þess má geta að gildissvið reglugerðarinnar á ekki við um afnotasamninga sem ráðherra gerir án aðkomu sveitarfélags með stoð í 2. mgr. 3. gr. laganna.
Óskráðar reglur stjórnsýsluréttar geta staðið til þess að auglýsa beri fyrirhugaða úthlutun gæða á forræði hins opinbera. Með því að ráðherra hefur skv. 2. mgr. 4. gr. þjóðlendulaga ákvörðunarvald um hvort auglýsingaskylda skuli tekin upp, og þá við hvaða aðstæður, verður að telja að þau settu lagafyrirmæli feli í sér sérlagaákvæði er gangi m.a. framar óskráðum reglum stjórnsýsluréttar varðandi auglýsingaskyldu vegna úthlutunar opinberra gæða. Því eru 2. mgr. 4. gr. laganna og fyrirmæli reglugerðar sem sett er með stoð í ákvæðinu sá lagagrundvöllur sem hefur þýðingu um auglýsingaskyldu vegna úthlutunar afnotaréttinda yfir þjóðlendum og landsréttindum innan þeirra.
Lagt er til að skerpt verði á inntaki 2. mgr. 4. gr. laga nr. 58/1998 þannig að á eftir orðunum „jafnræði og gagnsæi“ í ákvæðinu komi orðin „umfang auglýsingaskyldu“. Með því er ætlunin að orðalag ákvæðisins endurspegli með skýrari hætti ákvörðunarvald ráðherra um hvort setja skuli fyrirmæli í reglugerð varðandi auglýsingu áforma um úthlutun afnotaréttinda í þjóðlendum, að teknu tilliti til sérstöðu þeirra sem þjóðareignar og markmiða laga nr. 58/1998.
Með orðinu „umfang“ er undirstrikað að þótt auglýsing sé almenna reglan í stjórnsýslurétti við úthlutun réttinda yfir takmörkuðum gæðum á forræði hins opinbera er sú meginregla ekki undantekningalaus. Þvert á móti kunna málefnalegar ástæður að standa til þess að víkja frá auglýsingu í ákveðnum tilfellum, t.d. ef talið er ljóst að það þjóni best markmiðum um m.a. sjálfbærni, þjóðhagslega hagkvæmni og öryggi í tengslum við nýtingu landsréttinda í þjóðlendum að semja við tiltekinn aðila um afnotin án auglýsingar. Það gæti til að mynda átt við um úthlutun nýtingarkosts í þjóðlendu til aðila sem þegar hefði afnotarétt eða annars konar réttindi yfir öðrum nýtingarkostum á sama landsvæði og hefði eftir atvikum kostað uppbyggingu og rannsóknir vegna nýtingar á svæðinu. Þá kynni staðan að vera sú að slík samlegðaráhrif væru milli nýtingarkostanna að beinast lægi við að semja beint um nýtingu við aðila í framangreindum sporum, í stað þess að efna til kostnaðarsams og tímafreks auglýsingaferlis sem sýnt þætti að myndi ekki skila annarri og hagfelldari niðurstöðu. Við slíkar aðstæður myndu grunnrök reglna um auglýsingu ekki eiga við, enda miða þær öðru fremur að því að ná fram sem hagstæðastri niðurstöðu fyrir ríkið og almannahagsmuni, m.a. með tilliti til sjálfbærni og þjóðhagslegrar hagkvæmni.
Þess skal getið að samningar um afnot fasteignaréttinda falla ekki undir gildissvið laga um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni, nr. 100/2021, sbr. e-lið 3. mgr. 2. gr. þeirra laga, en samkvæmt ákvæðinu gilda lögin ekki um nýtingu á fasteignaréttindum, þ.m.t. vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum, og nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda. Líkt og tekið er fram í greinargerð með frumvarpi til nefndra laga er þó ekkert því til fyrirstöðu að ríkisaðilar hafi ákvæði laganna til hliðsjónar við slíkar ráðstafanir þótt þau gildi ekki beint.
Um 5. og 6. gr.
Um 7.–14. gr.
Lagt er til að ákvæði þjóðlendulaga um óbyggðanefnd í III. kafla laganna sem fjalla um nefndina, hlutverk hennar og málsmeðferð verði felld brott úr lögunum að mestu leyti þegar nefndin hefur lokið verkefni sínu. Um er að ræða 6.–17. gr. og 2. mgr. 18. gr. laganna. Með því að fella umrædd ákvæði úr gildi verður óbyggðanefnd lögð niður. Samhliða er lögð til breyting á fyrirsögn III. kafla en þar er nú vísað til óbyggðanefndar.
Þá er einnig lagt til að í tengslum við starfslok óbyggðanefndar falli brott ákvæði 20. og 21. gr. laga nr. 58/1998 en eftir að óbyggðanefnd hefur lokið störfum verða þau óþörf. Einnig er lagt til að ákvæði til bráðabirgða I og II falli brott þar sem þau eiga ekki lengur við.
Til þess að bregðast við hugsanlegum beiðnum um endurupptöku mála sem lokið hefur verið hjá óbyggðanefnd samkvæmt heimild í 19. gr. a laga nr. 58/1998 er lagt til að bætt verði við lögin bráðabirgðaákvæði sem fjallar um heimild ráðherra til að skipa þriggja manna óbyggðanefnd til að fara með hverja og eina endurupptökubeiðni sem kann að koma fram samkvæmt áðurnefndri heimild. Í bráðabirgðaákvæðinu eru tilgreindar helstu málsmeðferðarreglur sem nefndinni ber að fylgja við meðferð endurupptekinna mála. Þar er horft til ákvæða III. kafla gildandi laga, að því marki sem við á, til að tryggja samræmi við fyrri málsmeðferð nefndarinnar. Einnig er lagt til að í bráðabirgðaákvæðið verði tekin upp ákvæði gildandi 17. gr. laganna um að kostnaður vegna starfa óbyggðanefndar greiðist úr ríkissjóði og undir hann falli nauðsynlegur kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Með því er skýrt að kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni greiðist eftir sem áður úr ríkissjóði og að óbyggðanefnd úrskurði um kröfur aðila vegna slíks kostnaðar. Lagt er til að bráðabirgðaákvæðið taki aðeins til mála sem eru endurupptekin skv. 19. gr. a laganna, að frumkvæði málsaðila.
Til að tryggja að framangreint bráðabirgðafyrirkomulag taki á einhverjum tímapunkti enda er einnig lagt til í 10. gr. frumvarpsins að endurupptökuheimild 19. gr. a verði sett þriggja ára tímamörk, þ.e. að mál verði ekki tekið upp að nýju ef þrjú ár eru liðin frá því að aðila var tilkynnt um úrskurð óbyggðanefndar. Núgildandi 19. gr. a hefur ekki að geyma slík tímamörk en almennt tímamark á endurupptöku mála skv. 24. gr. stjórnsýslulaga er eitt ár og mál verður ekki tekið upp að nýju að þeim tíma liðnum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Í ljósi eðlis þjóðlendumála þykir rétt að tímamörk til að fara fram á endurupptöku séu rýmri en samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga og því er lagt til að miðað sé við þrjú ár í stað eins árs. Aftur á móti er einnig nauðsynlegt að tryggja festu í framkvæmd og meðferð þjóðlendna og því þykir ekki tilefni til að hafa frestinn lengri.
Lagt er til að vísun til 2. mgr. 10. gr. í 3. mgr. 18. gr. laganna falli brott (sbr. 8. gr. frumvarpsins), enda er 2. mgr. 10. gr. meðal þeirra ákvæða sem lagt er til að falli brott í tengslum við starfslok óbyggðanefndar.
Þá er lagt er til að 19. gr. laganna, sem fjallar um endurskoðun dómstóla á úrskurðum óbyggðanefndar, verði ekki breytt að öðru leyti en því að vísun til 2. mgr. 18. gr. um birtingu úrskurða falli brott (sbr. 9. gr. frumvarpsins) samhliða því að efni þeirrar málsgreinar færist í áðurnefnt bráðabirgðaákvæði. Efni 19. gr. laganna á jafnt við um úrskurði sem hafa verið eða verða birtir skv. 2. mgr. 18. gr. og þá sem kunna að verða kveðnir upp og birtir samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu en þar sem tímasetningar málskotsfresta fara ekki endilega saman við gildistöku breytinganna þykir einfaldast að fella brott millivísunina, enda hefur hún ekki áhrif á efni ákvæðisins.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
