Ferill 847. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Þingskjal 1268 — 847. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/1998 (forstaða og stafrænt aðgengi).
Frá matvælaráðherra.
1. gr.
2. gr.
3. gr.
4. gr.
a. Í stað orðanna „Farmanna- og fiskimannasamband Íslands“ í 2. málsl. kemur: Félag skipstjórnarmanna.
b. Í stað orðanna „skal Landssamband íslenskra útvegsmanna“ í 3. málsl. kemur: skulu Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi.
5. gr.
6. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta, sem unnið er í matvælaráðuneytinu, kveður á um breytingu á lögum um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/1998. Það er einkum gert til að styrkja heimildir Verðlagsstofu skiptaverðs til aðgangs að gagnasöfnum Skattsins og Hagstofu Íslands og stuðla þannig að meira gagnsæi fiskverðs og afurðaverðs og styttri málsmeðferðartíma fyrir úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna. Þá er sett inn skýr heimild fyrir ráðherra að geta falið forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs til ákveðins tíma í senn.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Hlutverk Verðlagsstofu skiptaverðs er að fylgjast með fiskverði og uppgjöri á aflahlut sjómanna og stuðla að réttu og eðlilegu uppgjöri á aflahlutum eins og nánar er kveðið á um í lögum nr. 13/1998. Lögin tóku gildi á árinu 1998 en síðan þá hefur orðið mikil breyting í rafrænni og stafrænni þróun og starfsemi fyrirtækja. Mikilvægt er að uppfæra lögin og heimildir til eftirlits í samræmi við tækniþróun og kröfur um skilvirkni. Í nýlegum viðræðum vegna kjarasamnings milli sjómanna og útvegsmanna var rætt um mikilvægi greiningar afurðaverðs og skilaverðs sem Skatturinn heldur utan um.
Samkvæmt 3. gr. laganna skal Verðlagsstofa afla ítarlegra gagna um fiskverð. Skal hún með skipulegum hætti vinna úr upplýsingunum sundurliðuð yfirlit um fiskverð miðað við einstök landsvæði, tiltekna viðskiptahætti og stærðar- og gæðaflokka. Stofan skal reglulega birta upplýsingar um fiskverð þannig að þær gagnist útvegsmönnum, sjómönnum og fiskkaupendum sem best. Þá skal stofan afla gagna um afurðaverð og horfur um þróun þess.
Samkvæmt 5. gr. laganna getur Verðlagsstofa krafist upplýsinga frá öðrum stjórnvöldum, þar á meðal frá skatt- og tollyfirvöldum. Þá segir að stofan megi nýta upplýsingarnar m.a. í almennum tilgangi, sbr. fyrrnefnda 3. gr., og til undirbúnings ákvarðana og úrskurða í einstökum málum.
Samkvæmt núverandi framkvæmd getur Verðlagsstofa eða heildarsamtök sjómanna og útvegsmanna skotið viðmiði um fiskverð til úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna ef Verðlagsstofa telur að það víki verulega frá því sem algengast er við sambærilega ráðstöfun afla eða ef samningar takast ekki. Úrskurðarnefndin skal þá ákveða fiskverð sem nota skal við uppgjör á aflahlut áhafnar skips. Úrskurðarnefndin óskar þá eftir því að Verðlagsstofa safni upplýsingum um fiskverð, m.a. útflutningsverð. Úrskurðarnefndinni ber að komast að samkomulagi innan 7–14 daga frá því að máli er vísað til hennar, sbr. 13. gr. laganna. Verðlagsstofa sendir þá erindi til Skattsins og óskar eftir upplýsingum um afurðaverð fyrir tiltekið tímabil, ákveðna útgerð eða tollnúmer. Skatturinn svarar að beiðnin sé móttekin og sendir umbeðnar upplýsingar við fyrsta tækifæri sem getur tekið daga eða vikur. Eftirlit Verðlagsstofu er því háð því að upplýsingarnar berist frá Skattinum. Í framhaldi getur Verðlagsstofa greint gögnin og það fer eftir umfangi hversu tímafrek sú greining er. Að lokinni greiningu sendir Verðlagsstofa upplýsingar til úrskurðarnefndarinnar, sem er þá í raun birtingarmynd af tilteknum aðstæðum fremur en að stofnunin sé með heildarmynd af öllum aðstæðum er varða útflutningsverð á fiski. Tíminn sem þetta ferli tekur er talinn vera óásættanlegur í ljósi þess að bæði Verðlagsstofa og Skatturinn vinna með stafræn gagnasöfn sem gætu tengst og það er hagur allra málsaðila að málsmeðferð taki sem minnstan tíma.
Til að Verðlagsstofa geti rækt eftirlitshlutverk sitt með markvissari hætti, m.a. með tilliti til nýrra kjarasamninga, er nauðsynlegt að skýra betur heimildir stofunnar til aðgangs að upplýsingum frá öðrum stjórnvöldum og stuðla þannig að meira gagnsæi fiskverðs og afurðaverðs. Gerð er tillaga að því að Verðlagsstofa hafi heimildir til rafræns eða stafræns aðgangs að gagnasöfnum Skattsins er varðar þessi atriði, þ.e. um fiskverð og afurðaverð, og hafi heimildir til greiningar á þeim upplýsingum, sem er í samræmi við markmið eftirlitsins.
Þrátt fyrir orðalag í 5. gr. laganna um að nýta upplýsingar í almennum tilgangi hefur Skatturinn talið að Verðlagsstofa hafi ekki heimildir til upplýsinga frá Skattinum, nema hvað varðar athugun einstakra mála, og hefur því synjað Verðlagsstofu um aðgang að gagnasöfnum sínum. Því er nauðsynlegt að skýra eftirlitsheimildir Verðlagsstofu svo að þær geti skilvirkt náð markmiðum laganna. Þá er nauðsynlegt að stytta málsmeðferð í einstökum málum.
Í 2. gr. laga nr. 13/1998 kemur fram að ráðherra skipi forstöðumann Verðlagsstofu skiptaverðs til fimm ára í senn. Ráðherra getur samið við aðrar ríkisstofnanir um að annast rekstur skrifstofu Verðlagsstofu skiptaverðs eftir því sem hagkvæmt þykir. Þá er ráðherra einnig heimilt að semja við fagaðila um almenna öflun og úrvinnslu gagna skv. 3. gr. laganna. Ekki kemur skýrt fram að ráðherra geti ákveðið að forstaða Verðlagsstofu skiptaverðs sé með öðrum hætti en kemur fram í 1. málsl. 2. gr. laganna. Verðlagsstofa skiptaverðs er lítil stofnun sem hefur starfað undanfarin ár með þrjú stöðugildi. Þá hefur verið samið við Fiskistofu um að annast tiltekinn skrifstofurekstur fyrir Verðlagsstofu. Stofnanirnar eru með skrifstofur í sama húsnæði og því sækir Verðlagsstofa tiltekna þjónustu til Fiskistofu og þær reka sameiginlegan gagnagrunn, vefþjónustu, símaþjónustu, afleysingar starfsmanna og tiltekin sérfræðileg verkefni lögfræðinga. Fyrir svo litla stofnun sem Verðlagsstofa skiptaverðs er þá hefur það haft margvíslegan ávinning að hafa samið um rekstur skrifstofu með Fiskistofu sem hefur einnig sinnt tengdum verkefnum. Til að mynda hefur Fiskistofa veitt sérfræðistuðning varðandi fjármál, mannauðsmál og kerfisþróun. Einnig má benda á ávinning sem felst í öflugri vinnustaðamenningu. Mannauður vinnustaðar er mikilvægur hluti af velgengni staðarins og framþróun. Verðlagsstofa skiptaverðs hefur notið góðs af samlegðaráhrifum af tengingunni við Fiskistofu. Þá er talið vera bæði stjórnsýslulegt og fjárhagslegt hagræði í því að sami aðili geti veitt þessum stofnunum forstöðu. Í texta ákvæðis 1. gr. frumvarpsins er farin sú leið að tiltaka forstöðumann annarrar ríkisstofnunar og er það gert í samráði við Kjara- og mannauðssýslu ríkisins að hafa orðalag ákvæðisins almennt þó að Fiskistofa sé hvað heppilegust til að reka sameiginlega skrifstofu með Verðlagsstofu skiptaverðs. Það getur einnig átt við um forstöðu stofnunarinnar, hafi ekki verið skipað í embætti samkvæmt meginreglu 2. gr. laganna.
Þá eru einnig lagðar til breytingar sem varða uppfærð heiti á félagasamtökum hagsmunaaðila og leiðréttingu á orðalagi.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lögð til breyting á 2. gr., 4. gr., 6. gr., 8. gr. og 11. gr. laga um Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefnd sjómanna og útvegsmanna, nr. 13/1998.
Lagt er til að sett verði skýr heimild fyrir ráðherra í 2. gr. að geta falið forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs til allt að fimm ára í senn.
Lögð er til breyting á 4. gr. laganna þar sem kemur fram að þeim stofnunum sem safna upplýsingum um útflutning sjávarafurða, svo sem Skattinum og Hagstofu Íslands, beri að veita Verðlagsstofu skiptaverðs aðgang að þeim upplýsingum með rafrænum eða stafrænum hætti.
Lagðar eru til breytingar á 6. gr. og 8. gr. laganna sem snúa að uppfærðum heitum hagsmunaaðila og lagt til að hagsmunasamtök smábátaeigenda eigi einnig aðkomu þegar það á við.
Lögð er til breyting á 11. gr. laganna sem snýr að leiðréttingu.
Meginmarkmið málefnasviðsins um sjávarútveg eru að styrkja sjálfbærni auðlindanýtingar, efla vernd og viðgang viðkvæmra vistkerfa á grunni vistkerfisnálgunar, draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, efla hugmyndafræði hringrásar við veiðar, framleiðslu og hámarksnýtingu afurða, tryggja matvælaöryggi í þágu heilsu og hámarka velferð dýra í allri framleiðslu. Hagur heildarinnar í efnahagslegu tilliti er leiðarljós. Í fjármálaáætlun fyrir árin 2024–2028 kemur m.a. fram að til að bregðast við áskorunum í sjávarútvegi sé gert ráð fyrir auknum framlögum til hafrannsókna og fiskveiðieftirlits sem sé forsenda samkeppnishæfni á alþjóðamörkuðum. Þá er ein tillagan í verkefninu um Auðlindina okkar frá 2023 það markmið að stuðla að rafrænni skráningu rekjanleika afla í allri virðiskeðju sjávarútvegs og byggja upp miðlægt gagnasafn til að halda utan um öll gögn sem verða til í sjávarútvegi.
Markmið frumvarpsins er að veita Verðlagsstofu skiptaverðs skýrari heimildir til rafræns eða stafræns aðgangs að gagnasöfnum Skattsins og Hagstofu Íslands hvað varðar fiskverð og afurðaverð, sem er í samræmi við markmið eftirlitsins. Þannig geti Verðlagsstofa betur stefnt að markmiðum eftirlits sem stofunni eru fengin, aukið gagnsæi og stuðlað að styttri málsmeðferðartíma.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þykir ekki fela í sér álitaefni sem kalli á sérstaka umfjöllun um samræmi við stjórnarskrá. Það fjallar einkum um heimild tiltekinna opinberra stofnana til að geta deilt tilteknum upplýsingum sín á milli sem snúa að markmiði með eftirliti þeirra lögum samkvæmt. Frumvarpið mælir ekki fyrir um nýjar upplýsingaskyldur einstaklinga og fyrirtækja. Þá fjallar frumvarpið um heimild ráðherra til að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs til allt að fimm ára í senn.
5. Samráð.
Áform um lagasetningu voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 1. desember 2023 (mál nr. S-252/2023) og var umsagnarfrestur til og með 15. desember 2023. Þá var helstu hagsmunaaðilum tilkynnt sérstaklega um að áform um lagasetningu væru komin í samráðsgátt og því tækifæri til að senda inn umsögn eða athugasemdir. Þeir aðilar voru Félag skipstjórnarmanna, Félag vélstjóra og málmtæknimanna, Sjómannasamband Íslands og Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi. Þá var Fiskistofu, Verðlagsstofu skiptaverðs, Skattinum og fjármála- og efnahagsráðuneyti gert viðvart um málið í samráðsgáttinni.
Þrjár umsagnir bárust í samráðsgáttina um áform um lagasetningu, frá einstaklingi, frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi og sameiginlega frá Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna og Sjómannasambandi Íslands.
Í umsögn einstaklings kom m.a. fram að fyrirkomulag Verðlagsstofu væri úrelt þar sem fiskmarkaðir væru til staðar og lagt til að allur fiskur yrði seldur á fiskmarkaði. Þá komu athugasemdir í umsögn Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi m.a. um umfjöllun í áformaskjali um tilefni og nauðsyn breytinga. Telja samtökin að ekki sé þörf á áhættumiðuðu samtímaeftirliti og að fiskverðssamningar séu þegar fyrirliggjandi hjá Verðlagsstofu. Stofan hafi því aðgang að öllum upplýsingum frá opinberum stofnunum sem þörf krefur. Þá eru gerðar athugasemdir við að aðgangur að gögnum hafi haft áhrif á málshraða í úrskurðarnefnd og engin krafa í lögunum um málshraða. Í sameiginlegri umsögn frá Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna og Sjómannasambandi Íslands kemur m.a. fram að félögin fagni áformunum um að breyta lögunum og telja að úrlausnarefnið sé skýrt. Tekið er fram að úrlausn mála fyrir úrskurðarnefnd taki of langan tíma og dæmi séu um að það hafi tekið marga mánuði að fá úrlausn. Gagnsæi um verðlagningu væri forsenda trausts á milli aðila og mikilvægt væri að Verðlagsstofa hefði stafrænan aðgang að tollskýrslum til að geta sinnt eftirlitshlutverki sínu.
Við mat á umsögnum er rétt að fram komi að einungis hluti af lönduðum afla er seldur á fiskmörkuðum og ekki er ætlunin að gera breytingar á því með þessu frumvarpi. Engu að síður er rétt að hafa ávallt til skoðunar lög og reglur er varða uppboðsmarkaði eða fiskmarkaði. Þá er bent á að með frumvarpinu er ekki verið að leggja nýjar skyldur á herðar einstaklingum eða fyrirtækjum, að skila frekari upplýsingum eða á öðru formi, heldur er um að ræða heimildir tiltekinna opinberra aðila til að nýta tilteknar upplýsingar sem skilað verður til hins opinbera með samræmdum hætti og í samræmi við eftirlitshlutverk viðkomandi stofnana. Þessi tillaga er í fullu samræmi við nútímaleg vinnubrögð í stjórnsýslu og snýr að því að lágmarka meðferðartíma mála og að aðgengi sé að bestu fáanlegu upplýsingum í samtíma. Þannig verða upplýsingarnar kallaðar fram með hagkvæmustum hætti bæði hvað varðar kostnað og tíma og verða í samræmi við eðlilegt gagnsæi í stjórnsýslu þar sem stefnt er að miðlægri skráningu upplýsinga frá allri virðiskeðju í íslenskum sjávarútvegi. Þá er bent á að ýmsir fiskverðssamningar eru tengdir skilaverði í útflutningi. Þrátt fyrir að ekki sé bein krafa um málshraða í lögum nr. 13/1998 lýtur Verðlagsstofa almennum kröfum um málshraða í störfum sínum. Að draga úr óþörfum og ónauðsynlegum töfum er sjálfsögð krafa á stjórnvöld og tækifæri til betri stjórnsýslu.
Drög að frumvarpi voru birt í samráðsgátt stjórnvalda 8. janúar 2024 (mál nr. S-4/2024) og var umsagnarfrestur um drögin til og með 21. janúar 2024. Þá var helstu hagsmunaaðilum tilkynnt sérstaklega um að drög væru komin í samráðsgátt og því tækifæri til að senda inn umsögn eða athugasemdir. Þeir voru Félag skipstjórnarmanna, Félag vélstjóra og málmtæknimanna, Sjómannasamband Íslands og Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi. Þá var Fiskistofu, Verðlagsstofu skiptaverðs, Skattinum og fjármála- og efnahagsráðuneyti gert viðvart um málið í samráðsgáttinni.
Engin umsögn barst í samráðsgáttina en umsögn barst ráðuneytinu frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi þar sem einkum fyrri umsögn um áform um lagasetningu var áréttuð og drögin talin leiða til breytinga umfram tilefni og þær óþarfar.
Við lok samráðs frumvarpsdraganna í samráðsgátt var ákveðið að gera breytingar á frumvarpinu í samráði við Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og bæta við grein í frumvarpið sem hafði ekki áður verið kynnt í samráði. Leiddi þessi ákvörðun til þess að ákveðið var að setja drög að frumvarpinu á ný í samráðsgáttina með hinu nýja ákvæði sem fjallar um heimild ráðherra til að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs til allt að fimm ára í senn í stað þess að vera lagalega bundinn við að skipa forstöðumann Verðlagsstofu með hefðbundnum hætti. Um tilefni og nauðsyn þess er nánar fjallað um í 2. kafla frumvarpsins. Drög að frumvarpinu voru birt á ný í samráðsgátt stjórnvalda 9. febrúar 2024 (mál nr. S-36/2024) og var umsagnarfrestur um drögin til og með 23. febrúar 2024. Þá var helstu hagsmunaaðilum tilkynnt sérstaklega að drög væru komin í samráðsgátt á ný og því tækifæri til að senda inn umsögn eða athugasemdir.
Tvær umsagnir bárust í samráðsgáttina um nýju drögin, frá Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi og ein sameiginlega frá Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna og Sjómannasambandi Íslands.
Í umsögn Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi kom fram að samtökin gerðu enn athugasemdir við tilefni og nauðsyn breytinga er varðar aðgengi Verðlagsstofu skiptaverðs að rafrænum og stafrænum gagnasöfnum Skattsins. Samtökin töldu að Verðlagsstofa hefði aðgang að öllum upplýsingum frá opinberum stofnunum sem þörf krefði. Þá eru gerðar athugasemdir við að aðgangur að gögnum hafi haft áhrif á málshraða í úrskurðarnefnd og engin krafa í lögunum um málshraða.
Í sameiginlegri umsögn frá Félagi skipstjórnarmanna, Félagi vélstjóra og málmtæknimanna og Sjómannasambandi Íslands kemur m.a. fram að félögin geri athugasemd við þá breytingu sem gerð hefur verið á 1. gr. frumvarpsins þar sem ráðherra fái heimild til að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar forstöðu Verðlagstofu skiptaverðs með skipun til allt að fimm ára í senn. Þá vísa félögin til fyrri umsagnar í málinu um sjálfstæði Verðlagsstofu.
Við mat á umsögnum er rétt að fram komi á ný að með frumvarpinu er ekki verið að leggja nýjar skyldur á herðar einstaklingum eða fyrirtækjum, að skila frekari upplýsingum eða á öðru formi, heldur er um að ræða heimildir tiltekinna opinberra aðila til að nýta tilteknar upplýsingar sem skilað verður til hins opinbera með samræmdum hætti og í samræmi við eftirlitshlutverk viðkomandi stofnana. Þá mun frumvarpið tryggja að málsmeðferð úrskurðarnefndar verði eins skjót og verða má þar sem Verðlagsstofa mun hafa aðgang að samtíma upplýsingum hverju sinni. Verðlagsstofa skiptaverðs er sérstök stofnun að því leyti að hún er opinber örstofnun með þrjú til fjögur stöðugildi og eitt meginverkefni, sem er að fylgjast með fiskverði og afurðaverði sjávarafurða til að tryggja traust vegna kjarasamninga sjómanna og útgerða. Þetta hlutverk hefur verið fært ríkinu með lögum. Ekki verður séð að sjálfstæði stofnunarinnar verði skert vegna þess að forstaða stofnunarinnar verði með þeim hætti sem frumvarpið mælir fyrir um, þ.e. að embættismaður ríkisins veiti stofnuninni forstöðu hvort sem hann er skipaður samkvæmt meginreglunni eða ekki. Sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart hagsmunum sjómanna og útgerðar mun ekki breytast við það.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpið varðar einkum heimild tiltekinna opinberra stofnana til að geta deilt tilteknum upplýsingum sín á milli sem snúa að markmiði með eftirliti þeirra lögum samkvæmt. Þá er lagt til að veita ráðherra heimild til að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs til allt að fimm ára í senn, en Verðlagsstofa er lítil stofnun sem nú þegar samnýtir rekstur skrifstofu með Fiskistofu og hefur gert undanfarin ár. Þetta er lagt til í hagræðingarskyni.
Verði frumvarpið að lögum er ekki talið að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð heldur rúmist kostnaðurinn innan fjárheimilda þeirra stofnana sem frumvarpið varðar. Þá gæti falið í sér óverulegan kostnað að tengja saman gagnasöfn með tilteknum upplýsingum, þ.e. um fiskverð og afurðaverð. Þá gæti verið hagræði í því að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs.
Ekki er því talið að frumvarpið muni hafa áhrif á ríkissjóð eða stjórnsýslu verði það að lögum, nema að því leyti að stjórnsýsla Verðlagsstofu skiptaverðs og úrskurðarnefndar sjómanna og útvegsmanna gæti gengið hraðar fyrir sig og hagræði verið af því að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs.
Ekki er talið að frumvarpið hafi sérstök áhrif á fjárhag sveitarfélaga. Ekki er talið að frumvarpið hafi sérstök áhrif á réttindi og skyldur er varða persónuvernd. Ekki verður heldur séð að frumvarpið hafi áhrif á jafnrétti kynjanna.
Áform um lagasetningu voru kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti áður en málið fór í samráðsgátt og í samráð. Helstu efnisatriði eru óbreytt frá áformum til frumvarpsdraga. Þá hefur ákvæði verið bætt við frumvarpið um heimild ráðherra til að fela forstöðumanni annarrar ríkisstofnunar/ríkisaðila að gegna einnig forstöðu Verðlagsstofu skiptaverðs. Var það gert í samvinnu við Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og var sú viðbót einnig kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3.–6. gr.
