Ferill 881. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
154. löggjafarþing 2023–2024.
Prentað upp.
Þingskjal 1318 — 881. mál.
Leiðréttur texti.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um Þjóðarsjóð.
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
I. KAFLI
Markmið og skipulag.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Þjóðarsjóður.
3. gr.
Stjórn.
Stjórn sjóðsins hefur yfirumsjón með rekstri hans og fjárfestingum. Stjórnin ber ábyrgð á að fjárfestingum sé hagað í samræmi við samþykkta fjárfestingarstefnu skv. III. kafla, að viðhlítandi áhættumat og áhættustýring sé fyrir hendi á hverjum tíma, að ávöxtun sjóðsins uppfylli settar lágmarkskröfur og að fjárfestingar byggist á góðu siðferði samkvæmt reglum í fjárfestingarstefnu fyrir sjóðinn.
Stjórnin skal án tafar gera ráðherra viðvart fái hún vitneskju um málefni eða atvik sem geta að mati hennar haft veruleg áhrif á fjárhagsstöðu og ávöxtun sjóðsins.
Stjórnin setur sér starfsreglur sem bornar skulu undir ráðherra til staðfestingar.
Ráðherra ákveður þóknun stjórnarmanna.
4. gr.
Rekstur og umsýsla.
Eignastýringaraðila skal gert að tilkynna stjórn sjóðsins um frávik frá fjárfestingarstefnu og hvernig þau verða leiðrétt.
Kostnaður af rekstri sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé.
Eigi síðar en 1. maí ár hvert skal stjórnin bera tillögu um rekstrar- og kostnaðaráætlun komandi árs, þ.m.t. vegna samninga um eignastýringu, undir ráðherra til samþykktar.
II. KAFLI
Fjármögnun og ráðstöfun.
5. gr.
Framlög og ávöxtun.
Hagnaður og tekjur af fjármunaeign sjóðsins renna óskiptar til hans.
6. gr.
Ráðstöfun.
Að fengnu áliti matsnefndar skv. 7. gr. metur ráðherra hvort skilyrði fyrir framlagi úr Þjóðarsjóði í ríkissjóð vegna áfalls skv. 1. mgr. séu fyrir hendi. Telji ráðherra svo vera leggur hann fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um úthlutun úr Þjóðarsjóði. Samþykki Alþingi með . atkvæða þingsályktunartillögu um greiðslu úr sjóðnum óskar ráðherra eftir viðeigandi heimildum í fjáraukalögum eða næstu fjárlögum. Á grundvelli samþykktra heimilda í fjárlögum skal stjórn Þjóðarsjóðs hafa umsjón með því að viðkomandi framlag verði greitt til ríkissjóðs á fjárlagaárinu. Stjórn sjóðsins er heimilt, að höfðu samráði við ráðherra, að taka tillit til hagsmuna sjóðsins og verðmætis eigna hans við tímasetningu greiðslna.
7. gr.
Matsnefnd.
Kostnaður af störfum nefndarinnar greiðist úr ríkissjóði.
III. KAFLI
Fjárfestingar.
8. gr.
Fjárfestingarstefna.
9. gr.
Fjárfestingarheimildir.
10. gr.
Aðrar heimildir.
Sjóðnum er heimilt að lána fjármálagerninga skráða á skipulegum verðbréfamarkaði í eigu sinni til fagfjárfesta honum til tekjuöflunar.
11. gr.
Takmarkanir.
Óheimilt er að stofna til innlána hjá íslenskum fjármálastofnunum að frátöldum innlánsreikningi fyrir rekstrarfé til að standa straum af innlendum rekstrarkostnaði sjóðsins.
Óheimilt er að veðsetja eigur sjóðsins, að frátöldum veðtryggingum sem settar eru í tengslum við viðskipti í kauphöllum eða til tryggingar lántöku eða afleiðusamningum.
Óheimilt er að gangast í ábyrgð fyrir skuldbindingum annarra eða stofna til hvers konar ótakmarkaðra skuldbindinga.
IV. KAFLI
Ýmis ákvæði.
12. gr.
Upplýsingagjöf.
Eigi sjaldnar en ársfjórðungslega skilar stjórnin skýrslu til ráðherra um starfsemi sjóðsins, fjárfestingar og rekstur hans að öðru leyti. Skýrslan skal staðfest af ríkisendurskoðanda með könnunaráritun. Birta skal ársreikninga og ársfjórðungsskýrslur sjóðsins opinberlega. Ráðherra skal árlega gera Alþingi skriflega grein fyrir starfsemi sjóðsins.
13. gr.
Eignir Þjóðarsjóðs og skuldastaða ríkissjóðs.
14. gr.
Reglugerðarheimild.
15. gr.
Gildistaka.
16. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Á undan orðunum „Lánasjóður íslenskra námsmanna“ í 1. tölul. 5. mgr. 71. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, kemur: Þjóðarsjóður.
2. Á eftir orðinu „alþjóðastofnanir“ í 3. mgr. 2. gr. laga um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur, nr. 94/1996, kemur: Þjóðarsjóður.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
III.
Greinargerð.
Frumvarp til laga um Þjóðarsjóð var lagt fram í desember 2018 á 149. löggjafarþingi (þskj. 594, 434. mál) og var afgreitt út úr efnahags- og viðskiptanefnd til annarrar umræðu en hlaut ekki afgreiðslu á þinginu. Frumvarpið var endurflutt í október 2019 á 150. löggjafarþingi (þskj. 261, 243. mál) og hafði þá verið tekið tillit til allra breytingartillagna sem meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar lagði fram við meðferð fyrra frumvarpsins á Alþingi. Afgreiðslu þess frumvarps var slegið á frest vegna breyttra aðstæðna af völdum heimsfaraldurs kórónuveirunnar. Þetta frumvarp hefur að geyma fjórar efnisbreytingar frá síðari gerð frumvarpsins sem lagt var fram á 150. löggjafarþingi. Í fyrsta lagi er lögð til breyting á gildistökuákvæði í 15. gr. frumvarpsins þar sem nú er gert ráð fyrir gildistöku 1. janúar 2025 í stað 1. janúar 2020 áður. Í öðru lagi bætist við nýtt ákvæði til bráðabirgða þar sem kveðið er á um að inngreiðslur í Þjóðarsjóð verði sem nemur 10% af arðgreiðslum frá orkufyrirtækjum í eigu ríkisins, en þegar skuldahlutfall hins opinbera hefur aftur lækkað niður í 30% af landsframleiðslu í samræmi við skilyrði skv. 2. tölul. 7. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, renni þær tekjur að fullu í sjóðinn. Í þriðja lagi er bætt inn í ákvæði í 6. gr. að aukinn meiri hluta, eða . greiddra atkvæða, þurfi til að samþykkja þingsályktunartillögu um úthlutun úr sjóðnum. Í fjórða lagi fellur niður ákvæði til bráðabirgða sem var í frumvarpinu á 150. þingi um sérstök tímabundin framlög til uppbyggingar á hjúkrunarrýmum og til nýsköpunar á árunum 2020–2024 þar sem það tímabil verður liðið og búið er að fjármagna þau verkefni á annan hátt. Að öðru leyti er einungis um að ræða minni háttar aðlaganir á ákvæðum, svo sem í þágu aukins skýrleika eða vegna breytinga sem orðið hafa á öðrum lögum, og eru lagagreinar frumvarpsins því að mestu óbreyttar. Breytingar á greinargerð frumvarpsins snúa að mestu að þessum sömu atriðum og aðlögun að breyttum aðstæðum á þeim tíma sem liðinn er en eru að öðru leyti minni háttar.
Eins og nánar er rakið í greinargerðinni byggjast áform um Þjóðarsjóð á því viðhorfi að nýta beri góð ár og hagstæð skilyrði í þjóðarbúskapnum til að sýna fyrirhyggju og ábyrgð í ríkisfjármálum og búa þannig í haginn fyrir framtíðina. Núverandi kynslóðir taki á sig nokkurn fórnarkostnað með því að fresta samtímaneyslu og leggja lítinn hluta af sparnaði sínum til hliðar í þágu þess að treysta stöðu afkomenda sinna. Í álitum alþjóðastofnana og lánshæfisfyrirtækja hefur komið fram að áform um Þjóðarsjóð séu til þess fallinn að auka traust og tiltrú á styrk og sjálfbærni opinberra fjármála hér á landi til lengri tíma litið.
Frumvarp um hlutverk og fyrirkomulag Þjóðarsjóðs var til umfjöllunar á Alþingi í byrjun ársins 2020 en hafði ekki verið afgreitt þegar kórónuveirufaraldurinn reið yfir. Framlagning frumvarpsins byggðist á því að skuldastaða ríkissjóðs taldist vera orðin hófleg í alþjóðlegum samanburði og komin niður fyrir þau mörk sem sett eru í lögum um opinber fjármál, 30% af vergri landsframleiðslu (VLF). Ekki þótti ráðlegt að draga svo mikið úr skuldabréfaútgáfu ríkisins að það færi að hamla virkni innlends fjármálamarkaðar. Við þessar aðstæður þótti skynsamlegt að fara blandaða leið við að halda áfram að styrkja fjárhagsstöðu ríkissjóðs með því móti að mynda nokkurn uppsafnaðan sparnað í sjóði samhliða því að skuldir yrðu áfram greiddar niður.
Efnahagslegar afleiðingar heimsfaraldurs kórónuveirunnar og umfangsmiklar mótvægisráðstafanir stjórnvalda á árunum 2020 og 2021 höfðu óhjákvæmilega í för með sér að fjárhagslegur styrkur ríkissjóðs laskaðist og skuldir jukust umtalsvert. Vegna vægis ferðaþjónustunnar í landsframleiðslunni varð höggið þyngra en í flestum öðrum löndum. Þar sem skuldahlutfall hins opinbera hafði færst talsvert upp fyrir lögboðið hámark var talið að svigrúm til uppbyggingar á slíkum áfallasjóði hefði þrengst mikið og var áformum um sjóðinn slegið á frest. Framsetning á fjárreiðum sjóðsins var því felld niður í fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025. Þar kom hins vegar fram sá ásetningur að sú ráðstöfun væri tímabundin og að sjóðurinn yrði aftur felldur inn í fjármálaáætlun þegar skuldahlutfallið væri komið niður fyrir hámarkið.
Með festu og hóflegri aðhaldssemi í stjórn ríkisfjármála á grunni kröftugrar viðspyrnu atvinnulífsins í kjölfar faraldursins hefur hins vegar tekist að draga jafnt og þétt úr hallarekstri samhliða því að skuldastaða ríkissjóðs hefur orðið til muna hagstæðari en útlit var fyrir. Þegar hefur verið náð settu markmiði um að stöðva hækkun skulda sem hlutfalls af landsframleiðslu og áætlanir gera ráð fyrir að hlutfallið geti farið að lækka aftur að nokkrum árum liðnum. Skuldahlutfall hins opinbera nemur nú um 39%, þar af eru um 32% skuldir ríkissjóðs en um 7% skuldir sveitarfélaga. Telja má góðar horfur á því að ef áfram verður haldið á þeirri braut jafnvægis í opinberum fjármálum sem mörkuð er í gildandi fjármálaáætlun stjórnvalda verði skuldahlutfallið komið aftur niður í lögboðið hámark innan tíu ára eða jafnvel fyrr ef efnahagsframvindan verður hagstæð.
Tilefnið til uppbyggingar á áfallavörnum í mynd Þjóðarsjóðs stendur óhaggað eftir sem áður. Má raunar segja að heimsfaraldurinn hafi einmitt fært heim sanninn um að slíkur viðbúnaður getur haft mikla þýðingu til að jafna áhrif stórra áfalla á ríkisfjármálin og greiða fyrir fjármögnun við aðstæður þegar markaðsaðgengi getur verið kostnaðarsamt. Í þessu sambandi má nefna að hefðu lög um Þjóðarsjóð gengið í gildi í byrjun ársins 2020 og tekjur af arðgreiðslum orkufyrirtækjanna runnið óskertar í hann þá hefðu eignir sjóðsins verið orðnar um 75 milljarðar kr. á þessu ári. Á hinn bóginn er ástæða til að aðlaga áform um sjóðinn að breyttum aðstæðum á þann veg að sjóðsmyndunin verði fremur hægfara þangað til skuldahlutfall ríkissjóðs verður aftur komið niður fyrir þau mörk sem talin eru hæfileg í lögum um opinber fjármál. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að á því tímabili verði einungis 10% af arðgreiðslum orkufyrirtækja í eigu ríkisins varið til sjóðsins. Eftir að því marki verði náð renni allar tekjur af arði af orkuauðlindunum í sjóðinn uns hann hefur náð viðeigandi stærð í samræmi við fyrri áform. Með þessum hætti verði til vísir að sjóðnum og fengin reynsla af fyrirkomulagi hans á næstu árum án þess að það hafi merkjanleg áhrif á framvinduna í niðurfærslu á skuldahlutfalli ríkissjóðs enda gert ráð fyrir því í frumvarpinu að eignir sjóðsins dragist frá skuldunum samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál.
1.1. Aðdragandi frumvarpsgerðarinnar.
Í febrúar árið 2017 skipaði þáverandi forsætisráðherra sérfræðingahóp sem samkvæmt erindisbréfi var falið að semja drög að frumvarpi til laga um stöðugleikasjóð. Hópurinn skilaði drögum að frumvarpi sumarið 2018 sem áfram var unnið með í fjármála- og efnahagsráðuneytinu.
Í erindisbréfi sérfræðingahópsins sagði m.a. að fyrirséð væri að arður af orkuauðlindum á forræði ríkisins gæti vaxið mjög innan nokkurra ára, sér í lagi vegna meiri fjárhagslegs styrks og afskrifta fastafjármuna Landsvirkjunar. Markmið stöðugleikasjóðs yrði að byggja upp viðnám til að mæta fjárhagslegum áföllum án þess að það leiði til skuldasöfnunar eða ójafnvægis í hagkerfinu. Hlutverk hans yrði í fyrsta lagi að byggja upp þjóðhagslegan sparnað með því að taka við og ávaxta fjárhagslegar eignir ríkissjóðs sem til hans yrðu lagðar og í öðru lagi að ráðstafa fjármunum til ríkissjóðs í samræmi við ákvæði laga. Fjármögnun sjóðsins yrði þannig að til hans yrði ráðstafað fjárhagslegum arði ríkisins af orkuauðlindum, eftir atvikum í formi afnotagjalda, arðgreiðslna orkufyrirtækja, verðbréfa tengdum orkufyrirtækjunum eða í öðru formi. Meginforsenda ráðstöfunar úr sjóðnum yrði að umfjöllun og samþykki Alþingis lægi fyrir.
Sérfræðingahópurinn skoðaði hvernig skilgreina skyldi tilgang sjóðsins og leitaði víða upplýsinga. Erindisbréf hópsins nefndi miklar áskoranir í opinberum fjármálum vegna hækkandi aldurs þjóðarinnar, aukinna velferðarútgjalda og innviðauppbyggingar auk markmiðsins um að byggja upp viðnám til að mæta fjárhagslegum áföllum án þess að það leiði til skuldasöfnunar eða ójafnvægis í hagkerfinu, sveiflujöfnun, varúðarsjónarmið og sjálfbærni opinberra fjármála, traust, lánshæfi, aga og kynslóðajöfnuð.
Í þessu sambandi er einnig ástæða til að nefna að í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf, dags. 30. nóvember 2017, kom fram ásetningur um að Þjóðarsjóður yrði stofnaður utan um arð af auðlindum landsins og byrjað á orkuauðlindinni.
Víða um lönd eru starfræktir svokallaðir þjóðarauðssjóðir (e. Sovereign Wealth Funds) og til eru alþjóðleg samtök slíkra sjóða (e. International Working Group of Sovereign Wealth Funds). Þjóðarauðssjóðir eru fjárfestingarsjóðir sem ríki eiga og reka í ákveðnum tilgangi. Algengt er að þeir byggðist á tekjum af hrávöruútflutningi, gjarnan af óendurnýjanlegri hrávöru, svo sem olíu. Í meginatriðum eru til tvær gerðir sjóða, annars vegar sparnaðarsjóðir (e. savings funds) og hins vegar stöðugleikasjóðir (e. stabilization funds). Þeir fyrrnefndu tengjast gjarnan öldrun þjóða og þar af leiðandi fyrirsjáanlegum auknum opinberum útgjöldum, bæði lífeyrisgreiðslum og útgjöldum til heilbrigðismála. Tilgangur þeirra síðarnefndu er yfirleitt að jafna sveiflur í útflutningstekjum og þeir eru einkum til í hrávöruútflutningslöndum sem eru háð einni hrávöru, t.d. olíu, kopar, demöntum o.þ.h.
Á árinu 2008 voru fyrir tilstuðlan Alþjóðagjaldeyrissjóðsins samþykktar almennar reglur um þjóðarauðssjóði, svokölluð Santíagóviðmið (e. Sovereign Wealth Funds, Generally Accepted Principles and Practices – Santiago Principles). Þau kveða á um skýra lagalega og stjórnskipulega umgjörð um alla þætti í starfsemi slíkra sjóða, skýra markmiðssetningu, sjálfstæði, ábyrgð, heilbrigða ávöxtunarstefnu og gagnsæi. Reglurnar voru hafðar til hliðsjónar þegar frumvarp þetta var samið.
Í þessu sambandi er einnig ástæða til að nefna að ýmis dæmi eru um að stjórnvöld komi á fót áfallaviðbúnaðarsjóðum (e. Disaster Relief Funds), en þó einkum til þess að mæta náttúruhamförum. Slíkum sjóðum hefur almennt ekki verið skipað í flokk með þjóðarauðssjóðum, t.d. National Emergency Fund í Kostaríka, Fund for Natural Disasters í Mexíkó og Natural Disaster Fund í Nýja-Sjálandi. Alþjóðabankinn, Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og Efnahags- og framfarastofnunin hafa gefið út skýrslur þar sem fjallað er um heppilegt fyrirkomulag slíkra mála og var einnig litið til þess við undirbúning frumvarpsins.
Skoðun á þessum málum hér á landi leiddi til þeirra niðurstöðu að ekki væri sama þörf og í sumum löndum fyrir sjóð sem væri til mótvægis við áhrif af nýtingu óendurnýjanlegrar auðlindar eða af ófjármögnuðu lífeyriskerfi, eins og á frekar við um olíusjóð Noregs. Nánar er vikið að þessu síðar í greinargerðinni. Meðal annars þess vegna varð niðurstaðan sú að hlutverk sjóðsins ætti frekar að snúast um að veita viðnám við ytri stóráföllum sem örhagkerfi og smátt samfélag er viðkvæmara fyrir en gengur og gerist á meðal stærri þjóða. Með öðrum orðum, þótt hér hafi verið höfð nokkur hliðsjón af svonefndum þjóðarauðssjóðum og tilmælum AGS um regluverk fyrir slíka sjóði er ekki þar með sagt að fyrirhugaður Þjóðarsjóður falli beinlínis í þann flokk sjóða, sem reyndar eru afar fjölbreyttir hvað varðar tilgang og uppbyggingu, heldur eigi hann að ýmsu leyti meira sammerkt með áfallaviðbúnaðarsjóðum.
Með frumvarpinu er ætlunin að komið verði á fót varúðarsjóði, Þjóðarsjóði, til að mæta fátíðum efnahagslegum skakkaföllum sem þjóðarbúið getur orðið fyrir, t.d. vegna vistkerfisbrests eða náttúruhamfara. Frumvarpið gerir ráð fyrir að framlög í sjóðinn verði fjármögnuð með tekjum af arði frá orkufyrirtækjum sem horfur eru á að komi í hlut ríkissjóðs á komandi árum. Áformin fela í sér að ríkissjóður geti leyst til sín fé úr sjóðnum hafi hann orðið fyrir afkomubresti eða fjármagnað aðgerðir sem stjórnvöld hafa óhjákvæmilega þurft að grípa til vegna áfalls og ríkissjóður með því orðið fyrir verulegum fjárhagslegum skaða. Með stofnun Þjóðarsjóðs er því ætlunin að stuðla að stöðugleika í ríkisfjármálum og efnahagslegu öryggi þjóðarinnar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Viðbúnað þarf gegn stórum áföllum.
Í frumvarpinu er lagt til að komið verði á fót svonefndum Þjóðarsjóði. Sjóðnum verði ætlað að gegna því meginhlutverki að verða eins konar áfallavörn fyrir þjóðina þegar ríkissjóður verður fyrir fjárhagslegri ágjöf í tengslum við meiri háttar ófyrirséð áföll á þjóðarhag, annaðhvort vegna afkomubrests eða vegna kostnaðar við viðbragðsráðstafanir sem stjórnvöld hafa talið óhjákvæmilegt að grípa til í kjölfar áfalls eða til að varna því. Hér er átt við skakkaföll sem eru fátíð en sagan sýnir að geta riðið yfir á nokkurra áratuga fresti, m.a. stórfelldar náttúruhamfarir sem gætu stórlaskað byggð, samgönguinnviði, vatnsafls- og jarðhitavirkjanir og stóriðjuver, alvarleg mengunar- eða umhverfisslys, vistkerfisbreytingar, sjúkdómsfaraldra eða önnur áföll, og valdið þungbæru efnahagslegu tjóni umfram þann skaða sem tryggður er á annan hátt, svo sem með Náttúruhamfaratryggingu Íslands. Sem dæmi um slíka stóratburði sem orðið hafa má nefna náttúruhamfarir á borð við Skaftárelda og Móðuharðindin (1783–1785) eða Heimaeyjargosið (1973), vistkerfisbrest eins og hrun síldarstofnsins (1969) eða farsóttir á borð við spænsku veikina (1918), kórónuveirufaraldurinn (2020–2021) og nú síðast miklar jarðhræringar og sjö eldgos í nágrenni við Grindavík og orkuverið í Svartsengi á Reykjanesi undanfarin þrjú ár. Einnig gæti verið um að ræða atburði eða kringumstæður af allt öðrum toga, svo sem afleiðingar af stórfelldum netárásum á mikilvæga innviði landsins, hryðjuverk eða atburðarás af öðrum meiði sem nú er algerlega óþekkt eða ófyrirséð.
Um gæti verið að ræða áföll sem ríkissjóður hefði að óbreyttu ekki nægilegan fjárhagslegan styrk til að mæta án þess að það leiddi til verulegra samtímaáhrifa á velferð þegnanna vegna skertrar starfsemi hins opinbera eða hefði í för með sér skuldabyrði sem yrði þungbær um langa hríð. Þannig er í frumvarpinu gengið út frá langtímasjónarmiðum um uppbyggingu á mjög burðugum sjóði sem geti tekist á við afleiðingar af stórum, ófyrirséðum og fátíðum áföllum á opinber fjármál, fremur en að sjóðurinn sjálfur fjármagni beinlínis bætur vegna t.d. tjóns tiltekinna atvinnugreina eða hópa. Allar viðbragðsráðstafanir verði þannig í höndum stofnana ríkisins með því stjórnskipulagi sem er til staðar í samfélaginu og ætlað er að kljást við slíka atburði, þ.e. á vegum stofnanakerfis stjórnsýslunnar og með tilstuðlan Alþingis, þ.m.t. með umfjöllun um fjárheimildir. Ófyrirsjáanleiki og óviss stærðargráða slíkra stóráfalla felur í sér að nær ógerlegt er fyrir stjórnvöld að undirbúa sig fyrir afleiðingarnar í vanalegri fjárlagagerð og fjárhagsáætlunum til meðallangs tíma á annan hátt en að sýna þá fyrirhyggju að standa fyrir viðeigandi sjóðssöfnun.
2.2. Auknar tekjur af nýtingu orkuauðlinda falla til ríkissjóðs.
Það er einnig tilefni lagasetningar um stofnsetningu varúðarsjóðs að fyrir liggur að ríkissjóður er farinn að hafa umtalsverðar nýjar tekjur af arðgreiðslum eða auðlindaafnotagjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum vegna nýtingar á orkuauðlindum á forræði ríkisins, einkum frá Landsvirkjun. Þessar forsendur hafa skapast þar sem eiginfjárstaða fyrirtækisins hefur styrkst mikið á undanförnum árum, skuldastaða hefur lækkað niður í hóflegt horf, miklar afskriftir af mannvirkjum eru að baki og ekki horfur á mjög mikilli fjárþörf vegna framkvæmda á komandi árum umfram það sem eðlilegt væri að fjármagna með lántökum. Fram undan er tímabil þar sem ekki virðist jafnmikil þörf á að styrkja fjárhagsstöðu fyrirtækisins enn frekar og hafa forsvarsmenn þess og aðrir á opinberum vettvangi sett fram tillögur um að fyrirtækið skili í auknum mæli arði til ríkisins sem eiganda þess og orkuauðlindanna. Rekstrarskilyrði fyrirtækisins hafa verið það hagfelld að undanförnu að arðgreiðslur til ríkisins hafa numið um 20 milljörðum kr. bæði árin 2023 og 2024. Þessar viðbótartekjur gætu fallið til um langt árabil að því tilskildu að raforkuverð haldist óbreytt eða hækki og að ekki verði þörf fyrir verulegar fjárfestingar í orkuvinnslu umfram það sem nú er fyrir séð og að aðrar slíkar forsendur sem eru ráðandi um fjárhag orkufyrirtækja bresti ekki.
Hér þarf þó að hafa í huga að ýmislegt getur haft áhrif til lækkunar á tekjur af þessum toga, svo sem breytingar í orkubúskap, ákvarðanir um nýjar virkjunarframkvæmdir vegna orkuskipta, verðfall á áli og aðrar sviptingar á alþjóðlegum stóriðju- og orkumörkuðum sem og tæknibreytingar. Því er engin fullvissa fyrir þeim til langs tíma litið. Í öllu falli verður að gera ráð fyrir að slíkar arðgreiðslur geti orðið talsvert breytilegar eftir árferði í þessum geira. Hyggilegt þykir að þessar nýju tekjur verði ekki nýttar eins og hver annar tekjustofn til þess að standa undir reglubundnum ríkisútgjöldum. Í stað þess verði þeim varið til að byggja upp fjárhagslegan viðbúnað í Þjóðarsjóði til að bregðast við ófyrirséðum áföllum og stuðla að efnahagslegu öryggi þjóðarinnar til framtíðar. Raunar má líta svo á að nýjar tekjur af arðgreiðslunum sem hafa fallið til á síðustu árum hafi nýst tímabundið til að vega að nokkru á móti því fjárhagslega áfalli sem ríkissjóður þurfti að taka á sig til að standa straum af efnahagslegum mótvægisráðstöfunum vegna heimsfaraldurs kórónuveirunnar á árunum 2020–2022.
Ef ekki verður fyrir hendi sá viðbúnaður sem hér er lagður til verða stjórnvöld í verri stöðu til að bregðast við afleiðingum stóráfalla sem ekki falla undir tryggingar Náttúruhamfaratryggingar Íslands, þ.m.t. þau sem ekki eru af völdum náttúruhamfara. Við slíkar aðstæður gæti komið til þess að ríkissjóður þyrfti að skerða starfsemi sína, hækka skatta umtalsvert eða skuldsetja sig meira en æskilegt getur talist. Jafnframt yrðu stjórnvöld síður í stakk búin til að grípa til nauðsynlegra aðgerða í kjölfar meiri háttar ófyrirséðs áfalls fyrir þjóðarhag. Lánshæfismat hins opinbera og tiltrú og traust innlendra hagsmunaaðila og alþjóðastofnana á fjármálastjórn stjórnvalda gæti einnig orðið minna en ella þar sem sjálfbærni opinberra fjármála stæði ekki á jafn traustum grunni til lengri tíma litið. Í álitum alþjóðastofnana og lánshæfisfyrirtækja hefur einmitt komið fram að áform um Þjóðarsjóð séu til þess fallin að auka traust og tiltrú á styrk og sjálfbærni opinberra fjármála hér á landi til lengri tíma litið.
Þá má nefna að bæði eðli tekjulinda Þjóðarsjóðs og áherslur í fjárfestingarstefnunni gætu orðið mikilvægur þáttur í framlagi Íslands til sjálfbærrar orkunotkunar og vaxandi flæðis grænnar fjármögnunar á alþjóðavísu í þágu loftslagsmála.
2.3. Kringumstæður sem gefa síður tilefni fyrir stofnun Þjóðarsjóðs.
Ísland er að ýmsu leyti í annarri stöðu en önnur lönd sem hafa stofnað þjóðarauðssjóði. Ólíkt því sem gerist víða annars staðar er hér á landi fyrir hendi öflugt kerfi lífeyrissjóða. Það þýðir að þjóðarbúið er mun betur en flest önnur lönd búið undir öldrun þjóðarinnar og vaxandi lífeyrisútgjöld sem leiða af henni. Því er ekki sama þörf hér og víða annars staðar á að stofna sérstaka sjóði á vegum hins opinbera til þess að standa undir lífeyrisgreiðslum í framtíðinni. Þótt Ísland sé í hefðbundnum skilningi háð útflutningi á hrávöru, bæði sjávarafurðum og stóriðjuafurðum, þá eru aðstæður eigi að síður ólíkar því sem gerist í hrávöruútflutningslöndum sem stofnað hafa þjóðarauðssjóði. Þau eru gjarnan háð einni hrávöru, svo sem olíu. Íslenskur sjávarútvegur er afar fjölbreyttur, byggist á margvíslegum fisktegundum, veiðum, vinnslu og mörkuðum, sem til viðbótar skilvirku fiskveiðistjórnarkerfi felur í sér að sjávarútvegur er ekki undirseldur sveiflum af sama toga og einhæfar hrávörugreinar. Þótt álframleiðsla falli undir skilgreininguna á hrávöruframleiðslu hefur hún ekki verið alvarlegur sveifluvaldur í íslensku efnahagslífi og er heldur ekki ráðandi í útflutningi, þótt mikilvæg sé. Þjónusta við ferðamenn er orðin ein af meginstoðum íslensks þjóðarbúskapar og getur orðið fyrir skyndilegum breytingum af ýmsum ástæðum sem erfitt er að sjá fyrir.
Þá verður heldur ekki séð að brýnt tilefni sé til þess hér á landi að beita slíkum sjóði til að jafna velferð milli kynslóða þar sem umræddur arður stafar af endurnýjanlegum auðlindum ólíkt því sem á við um tekjur af takmörkuðum auðlindum á borð við olíu.
Með stofnsetningu Þjóðarsjóðs er ekki heldur áformað að koma á fyrirkomulagi sem stuðlar að efnahagslegum stöðugleika til skemmri eða meðallangs tíma með því að veita mótvægi við reglubundnar eða tímabundnar hagsveiflur. Ekki er þörf á slíkum viðbúnaði sem kæmi að einhverju marki í staðinn fyrir ráðstafanir sem stjórnvöld eiga að hafa með höndum með tilstuðlan fjármálastefnu hins opinbera og peningamálastefnu samkvæmt því fyrirkomulagi sem lögfest hefur verið með lögum um opinber fjármál og lögum um Seðlabanka Íslands. Með öðrum orðum, hvorki verður dregið á sjóðinn til að fjármagna aukinn ríkisrekstur, tilfærslur til heimila eða framkvæmdir í þeim tilgangi að vega á móti efnahagslægð, né heldur verður hluta af afkomu ríkissjóðs veitt inn í sjóðinn í efnahagsuppgangi. Stjórn ríkisfjármála á að þjóna þessum hagstjórnarlegu þörfum á hefðbundinn hátt með því að skila afgangi og greiða niður skuldir í uppsveiflu en draga úr afgangi og jafnvel mynda halla og auka skuldir í niðursveiflu. Hætt er við því að sjóðsmyndunin yrði ekki nægilega langvarandi og samfelld til að sjóðurinn yrði fullburða gagnvart meiri háttar áföllum ef hann væri nýttur reglubundið til almennrar hagsveiflujöfnunar. Sjóðnum er því ekki ætlað að vera farvegur fyrir fjármögnun á samtímaverkefnum til sveiflujöfnunar sem almennt ætti að fjármagna í gegnum árlegar fjármálaáætlanir stjórnvalda. Engu að síður er ljóst að slíkur viðbúnaður gegn stórum áföllum er til þess fallinn að styðja við jafnvægi í ríkisfjármálunum og þar með við efnahagslegan stöðugleika.
Í ljósi þess sem að framan greinir er ekki tilefni til að koma á fót sérstökum stöðugleika- eða sveiflujöfnunarsjóði og ekki heldur til þess að safna í sérstakan sjóð sem ætlað væri að standa undir lífeyrisgreiðslum í framtíðinni, líkt og ýmsar þjóðir hafa séð sig knúnar til að gera. Í venjulegu efnahagslegu árferði og við venjulegar hagsveiflur á íslenskur þjóðarbúskapur ekki að verða fyrir mótbyr sem ekki verður ráðið við með hefðbundnum hagstjórnarviðbrögðum og -tækjum, þ.m.t. með áhrifum af svonefndum sjálfvirkum sveiflujöfnurum ríkisfjármála. Afkoman batnar í góðæri og versnar þegar miður árar. Úrlausnarefnið er fremur að skapa nokkurs konar þrautavörn gegn fátíðum efnahagslegum stórtjónum, umfram þann viðbúnað sem þegar er fyrir hendi, sem ríkissjóður hefði að öðrum kosti ekki nægilegan fjárhagslegan styrk til að mæta.
2.4. Önnur möguleg ráðstöfun tekna af nýtingu orkuauðlinda.
Í stað þess að stofna sérstakan sjóð hefði getað komið til álita að haga stefnumörkun í ríkisfjármálum á þann veg að á hverju ári yrði fyrir hendi afgangur sem svaraði til umræddra tekna af orkuauðlindinni, auk annars afgangs af reglubundinni starfsemi. Honum væri varið til að halda áfram að greiða niður skuldir ríkissjóðs og efla þannig fjárhagsstyrk ríkisins til að kljást við óvænt áföll eða hamfarir. Sú leið er ekki talin fela í sér nægilega skýra umgjörð og afgerandi tilgang fyrir myndun fjármuna sem væru til taks samkvæmt sérstakri þinglegri meðferð þegar á þyrfti að halda. Sama á við ef slíkur afgangur væri látinn safnast upp í innstæðureikningum ríkissjóðs, auk þess sem slík ávöxtun yrði rýrari en í sérstökum fjárfestingarsjóði á erlendum mörkuðum. Þá þarf að hafa í huga að skuldaregla laga um opinber fjármál felur í sér að áður en langt um líður, að líkindum innan áratugar, kann að hafa náðst það góður árangur við að lækka skuldastöðu hins opinbera, þ.e. að skuldirnar lækki aftur niður fyrir 30% af landsframleiðslu, að skuldabréfaútgáfa ríkissjóðs fari að nálgast það lágmark sem talið er vera heppilegt fyrir virkni fjármálamarkaðar í landinu. Gangi fyrirliggjandi áætlanir til næstu ára eftir eru horfur á því að áframhaldandi bati í nettóskuldum á mælikvarða skuldareglu laga um opinber fjármál þurfi þegar fram í sækir að beinast meira að uppsöfnun peningalegra eigna en uppgreiðslu beinna skulda.
Í þessu sambandi er ástæða til að víkja einnig að óbeinum skuldum ríkissjóðs sem felast í ófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum vegna eftirlaunaréttinda ríkisstarfsmanna. Til álita gæti komið að nýta viðbótartekjur frá orkufyrirtækjum til að mæta þeim. Hér þarf að líta til þess að eldri lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins (LSR) var lokað árið 1997 með þeim hætti að ríkisstarfsmönnum var gefinn kostur á því að færa sig yfir í nýja A-deild ætlaða öllum nýjum starfsmönnum sem réðu sig til starfa þaðan í frá. Þeir sem völdu að gera það ekki héldu óbreyttum réttindum í lokaðri B-deild. Lífeyrisiðgjald vinnuveitanda, ríkisins, var hækkað umtalsvert og átti það að tryggja að A-deild sjóðsins væri fullfjármögnuð til frambúðar. Með tíð og tíma kom hins vegar í ljós að tugmilljarða halli hafði myndast á tryggingafræðilegri stöðu deildarinnar, einkum vegna aldurssamsetningar sjóðfélaga þegar hún tók til starfa. Ríkissjóður var talinn vera í bakábyrgð fyrir þeim skuldbindingum. Tekið var á þessum mikla vanda með samkomulagi ríkis og sveitarfélaga við viðkomandi stéttarfélög og lagasetningu í framhaldi af því, sem tók gildi á árinu 2017. Samkomulagið fól m.a. í sér að ríkissjóður lagði inn í A-deildina mikla fjármuni, eða um 120 milljarða kr., til uppgjörs á skuldbindingum sjóðsins þannig að þær eru nú taldar vera fullfjármagnaðar til frambúðar. Samhliða fullri fjármögnun skuldbindinga var ábyrgð launagreiðenda á réttindum í A-deildinni afnumin. Til skoðunar er um þessar mundir hvort frávik hafi orðið að einhverju marki í forsendum þess samkomulags sem kalli á uppgjör á því. Ef misvægi myndast milli fjármögnunar og skuldbindinga sjóðsins að öðru leyti hefur það í för með sér breytingar á réttindum sjóðfélaga á sama hátt og á við um aðra almenna lífeyrissjóði í landinu.
Hvað varðar B-deild LSR er uppbygging á lífeyrisréttindum og fjármögnun þeirra á allt annan hátt. Greiðandi sjóðfélögum fækkar hratt og voru virkir sjóðfélagar einungis rúmlega eitt þúsund talsins á árinu 2022. Eftir 18 ár verða allir sjóðfélagar sem eru að greiða iðgjöld í dag komnir á lífeyri. Engu að síður er áætlað að ófjármagnaðar lífeyrisskuldbindingar deildarinnar með beinni ábyrgð ríkisins hafi verið orðnar um 833 milljarðar kr. í árslok 2022 þrátt fyrir verulegar forinngreiðslur úr ríkissjóði allt frá árinu 1998, sem þó varð hlé á árin 2009–2016. Aftur voru hafnar forinngreiðslur sem námu 5 milljörðum kr. frá árinu 2017 og hækkuðu þær í 7 milljarða kr. árlega frá árinu 2019 og síðan í 8 milljarða kr. árlega samkvæmt gildandi fjármálaáætlun til næstu fimm ára. Af hálfu LSR hafa verið gerðir sjóðsstreymisútreikningar á deildinni til langrar framtíðar. Þeir hafa leitt í ljós að sökum nýlegrar upptöku á forsendum um lengri lífslíkur þurfi að hækka forinngreiðslurnar um u.þ.b. 2,5 milljarða kr. ári, eða um 10,5 milljarða kr., til næstu 30 ára til að tryggja að deildin fari aldrei í þrot. Hún geti þá staðið skil á lífeyrisskuldbindingum sínum uns þær verða að fullu uppgreiddar um 2060. Með því að gera ráð fyrir þessum ráðstöfunum í fimm ára fjármálaáætlunum á þessu tímabili eru horfur á því að Ísland, eitt örfárra ríkja í heiminum, búi að traustum áætlunum um nánast fullfjármagnað og samræmt lífeyriskerfi fyrir alla landsmenn. Slík staða felur í sér afar þýðingarmikinn styrkleika til frambúðar fyrir fjármál hins opinbera.
2.5. Annar lögbundinn viðbúnaður.
Stórfellt tjón af völdum náttúruhamfara er sjaldgæft en sagan kennir okkur að umtalsverðar náttúruhamfarir geta orðið hér á landi og munu efalítið verða í framtíðinni. Þegar hefur verið byggður upp mikilvægur viðbúnaður í landinu og skylt er að vátryggja hjá Náttúruhamfaratryggingu Íslands (áður Viðlagatrygging Íslands) allar húseignir og lausafé sem er brunatryggt hjá vátryggingafélagi sem hefur starfsleyfi hér á landi. Að auki tryggir Náttúruhamfaratrygging hitaveitur, vatnsveitur, skolpveitur, hafnarmannvirki og ýmsa aðra innviði. Að baki þessum tryggingum eru erlendar endurtryggingar. Raunar má ætla að styrkur Náttúruhamfaratryggingar Íslands sé slíkur að tryggingar hennar dugi til þess að bæta verulega umfangsmeira tjón en orðið hefur síðustu eina til tvær aldir hið minnsta, ef undan er skilið eldgosið í Vestmannaeyjum 1973 og við Grindavík nýliðinn vetur. Utan trygginga falla hins vegar stór samgöngumannvirki, svo sem meginhluti vegakerfisins.
Þá getur orðið umtalsvert tjón í tengslum við afleidd áhrif hamfara, sem Náttúruhamfaratrygging bætir ekki. Þjóðarsjóður gæti gert stjórnvöldum kleift að takast á við afleiðingar þess hluta tjóns sem ekki fellur undir tryggingar Náttúruhamfaratryggingar þannig að ríkissjóður kæmist hjá því að skuldsetja sig úr hófi fram til lengri tíma. Þá gæti sjóðurinn skapað svigrúm fyrir stjórnvöld til þess að grípa til annarra viðeigandi aðgerða sem nauðsynlegar kynnu að verða í kjölfar meiri háttar áfalls. Þar gæti verið um að ræða náttúruvá sem leiðir til mikils samfélagslegs kostnaðar við t.d. húsnæðisvanda vegna búferlaflutninga, matvælaaðstoðar, björgunaraðgerða og eftirlits, rekstrarstöðvunar fyrirtækja, atvinnuleysis, flutnings fólks og fyrirtækja frá hættusvæði, byggingar varnarinnviða o.fl.
Einnig er ljóst að áföll af öðrum meiði en náttúruhamfarir, sem litlar eða engar tryggingar gilda um, t.d. sjúkdómsfaraldur eða vistkerfisbrestur í hafinu, geta einnig haft í för með sér samfélagslegan kostnað af álíka stærðargráðu.
Þá má nefna að í lögum um opinber fjármál er gert ráð fyrir að í fjárlögum sé ávallt fyrir hendi varasjóður sem nemi a.m.k. 1% af heildarfjárheimildum. Það lágmark svarar nú til um 15 milljarða kr. Sú fjárheimild er einkum ætluð til að mæta frávikum frá launa- og verðlagsforsendum fjárlaga, gengisáhrifum og ýmsum tilfallandi ófyrirséðum útgjaldamálum og umframgjöldum og getur yfirleitt ekki nýst nema í mjög takmörkuðum mæli fyrir ytri áföll í þeim tilvikum þegar áhrif þeirra eru ekki umtalsverð.
Fjárhagslegur viðbúnaður til að mæta stóráföllum af öðrum völdum en náttúruhamförum er því ekki fyrir hendi í teljandi mæli hér á landi.
3. Meginefni frumvarpsins.
3.1. Efnisatriði frumvarpsins.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að auknar tekjur ríkissjóðs á komandi árum af arðgreiðslum og auðlindaafnotagjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum verði nýttar til að fjármagna framlög í sérstakan Þjóðarsjóð. Sjóðurinn hafi þann tilgang að gera ríkinu betur kleift að takast á við skakkaföll sem kunna að hljótast af t.d. náttúruhamförum, umhverfisslysum, vistkerfisbreytingum, farsóttum eða öðrum áföllum sem valda stórfelldu tjóni og milda þar með efnahagslegt áfall sem þjóðin yrði fyrir af völdum slíkra atburða. Sjóðnum verður með þessu móti ætlað að bæta viðbúnað ríkissjóðs vegna ófyrirséðra áfalla sem valda verulegu efnahagslegu tjóni. Starfræksla slíks varúðarsjóðs styður beint við grunngildi stefnumörkunar sem kveðið er á um í 6. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, þ.e. sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi, sbr. umfjöllun um þau í greinargerð frumvarps til þeirra laga.
Þannig er fyrirhugað að Þjóðarsjóður fái framlög úr ríkissjóði sem svari til tekna næstliðins árs af arðgreiðslum og leigugreiðslum frá orkuvinnslufyrirtækjum og að hann fjárfesti þá fjármuni einvörðungu í erlendum verðbréfum samkvæmt fjárfestingarstefnu sem stjórn sjóðsins setur með samþykki ráðherra. Framlögin verði veitt með hliðsjón af tekjum af viðkomandi arðgreiðslum en ekki verði þó um að ræða svokallaða mörkun ríkistekna. Þá renni allar tekjur og hagnaður af fjármunaeign sjóðsins til hans. Gert verði ráð fyrir fjárreiðum sjóðsins í fimm ára fjármálaáætlunum fyrir hið opinbera og fjárlögum. Komi til ófyrirséðs áfalls af framangreindum toga, og að uppfylltum tilteknum skilyrðum og mati nefndar á fjárhagsáhrifum áfallsins, geti ráðherra lagt fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um að stjórn Þjóðarsjóðs úthluti til ríkissjóðs framlagi sem nemi allt að helmingi eigna sjóðsins vegna eins atburðar. Aukinn meiri hluta sem nemi . hlutum greiddra atkvæða þingmanna þurfi fyrir samþykki tillögunnar í því skyni að meiri samstöðu þurfi innan þingsins um slíka ráðstöfun en á við um önnur þingmál. Heimildir vegna slíkra framlaga og fjárreiðna sjóðsins að öðru leyti verði jafnframt settar með fjárlögum með atbeina Alþingis. Með þessu fyrirkomulagi er gert ráð fyrir að framlag úr Þjóðarsjóði greiðist eftir á þegar mat á umfangi tjóns fyrir ríkissjóð liggur fyrir frá sérstakri matsnefnd og að ríkissjóður geti því þurft að fjármagna kostnaðinn tímabundið.
Fyrirkomulag ráðstöfunar úr Þjóðarsjóði felur í sér það skilyrði að fjárhagstjón ríkissjóðs nemi a.m.k. 5% af meðaltekjum svonefnds A1-hluta ríkissjóðs miðað við síðustu þrjú rekstrarár. Sérstakri matsnefnd verði falið að gefa álit á metnum kostnaðaráhrifum áfallsins. Tilgangurinn með lágmarksviðmiðinu er að einhver takmörkun verði á því svigrúmi sem stjórnvöld hafa á hverjum tíma til að sækja fjármuni úr sjóðnum vegna ófyrirséðra atvika sem hafa þó ekki veruleg fjárhagsáhrif. Æskilegt þykir að einhver mörk verði fyrir hendi til að varna ásókn ýmissa hagsmunaaðila vegna minni skakkafalla sem samfélagið þarf að geta þolað annað slagið. Að öðru leyti hlýtur það að verða matskennt og háð forsendum hverju sinni hvort áfall telst vera af þeirri stærðargráðu og af þeim toga að ráðlegt þyki að ganga í sjóðinn. Frumvarpið gerir ráð fyrir að sú niðurstaða fáist með umfjöllun Alþingis. Þá kemur einnig til kasta þingsins að meta hvort ráðstafanir sem kann að hafa verið gripið til vegna áfalls hafi verið óhjákvæmilegar, eins og skilyrt er í 6. gr. frumvarpsins.
Þjóðarsjóðurinn verður eign íslenska ríkisins og verður færður í efnahagsreikning ríkissjóðs, enda felur hann í rauninni í sér tiltekið fyrirkomulag á stýringu og ávöxtun á afmörkuðum hluta af peningalegum eignum ríkissjóðs. Fjárhagsleg staða ríkisins batnar því sem stærð sjóðsins nemur. Gert er ráð fyrir að sjóðurinn komi til frádráttar skuldum ríkisins eins og aðrir sjóðir og innstæður við mat á skuldareglu skv. 7. gr. laga um opinber fjármál, og auki þannig svigrúm til að beina skuldastýringu meira í farveg sjóðsuppsöfnunar fremur beinnar skuldalækkunar, eins og þörf gæti orðið fyrir í framtíðinni. Með stofnun sjóðsins mun sjálfbærni og stöðugleiki opinberra fjármála styrkjast, traust aukast á íslenskt hagkerfi og þjóðarbúskap og þar með eflist lánshæfi ríkissjóðs og fleiri innlendra aðila sem það hefur áhrif á.
Fyrirhugað er að sett verði sérstök stjórn yfir sjóðinn sem fari með yfirstjórn hans. Stjórnin beri ábyrgð á rekstri sjóðsins, setji sér starfsreglur og geri tillögu um fjárfestingarstefnu hans til samþykktar af ráðherra á grundvelli viðmiða sem verði lögbundin í meginatriðum. Þannig er t.d. gert ráð fyrir að við mótun á fjárfestingarstefnu sjóðsins komi til skoðunar að svokölluð græn skuldabréf eða sjóðir samsettir úr þeim fái tiltekið vægi í eignasafninu, en nánari skýringar á slíkum skuldabréfum koma fram í skýringum við 9. gr. frumvarpsins. Þessu til viðbótar má nefna að gert er ráð fyrir að í fjárfestingarstefnu sjóðsins verði útilokaðir fjármálagerningar sem gefnir eru út af fyrirtækjum eða stofnunum sem stunda eða eru viðriðnar starfsemi sem telja má að stangist á við góða siði, svo sem nýtingu vinnuafls barna og framleiðslu og sölu vopna sem nýtt eru í hernaði. Með þessu fyrirkomulagi verði jafnframt gætt að armslengdarsjónarmiðum, svo sem að ráðherra hafi ekki yfirstjórnunarvald með ákvörðunum stjórnar og hlutist ekki til um einstakar fjárfestingar, en einnig því að ráðherra geti rækt ábyrgð sína á því að stjórnin starfi samkvæmt lögum og í samræmi við ábyrga stjórnarhætti og fylgi viðhlítandi fjárfestingarstefnu.
Gert er ráð fyrir að daglegur rekstur sjóðsins verði hóflegur að umfangi og að kostnaður vegna sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé. Í stórum dráttum verður annars vegar um að ræða þóknanir til stjórnar og annan kostnað við rekstur hennar og hins vegar umsýslugreiðslur til eignastýringaraðila og vörsluaðila sem gert er ráð fyrir að verði samið við varðandi verðbréfakaup og sjóðsstýringu.
Gengið er út frá því að stjórnsýsluleg staða sjóðsins sem ríkisaðila feli í sér að starfsemi hans verði undanþegin tekjuskatti hér á landi og væntanlega einnig í öðrum löndum, a.m.k. þar sem tvísköttunarsamninga nýtur við. Auk þess er í frumvarpinu lagt til að sjóðurinn verði undanþeginn greiðslu fjármagnstekjuskatts.
3.2. Umfang viðbúnaðarins – stærð sjóðsins.
Eðli málsins samkvæmt er með engu móti hægt að geta sér til um af nokkurri nákvæmni hversu stórt fjárhagslegt tjón gæti orðið af völdum áfalla sem hér eru höfð í huga. Vegna góðra trygginga sem þegar eru fyrir hendi virðist ekki ástæða til þess að leggja í þessum tilgangi til hliðar fjárhæð sem hleypur á jafnvirði tuga hundraðshluta af vergri landsframleiðslu. Fjármunum umfram það sem réttlætanlegt er að leggja til hliðar væri betur varið til annarra verðugra viðfangsefna. Sjóðurinn ætti þó að verða nægilega stór til þess að ekki þurfi að nýta hann allan til að bregðast við einu áfalli, þ.e. að hann verði ekki tæmdur. Telja má, m.a. miðað við fyrri reynslu af ágjöf í opinberum fjármálum, að þörf sé fyrir slíkan sjóð þegar áfall er farið að nema nokkrum tugum milljarða króna, t.d. 50 milljörðum kr. umfram það sem kynni að vera borið af öðrum tryggingum. Miðað við það og að einungis væri gengið á helming eigna sjóðsins hverju sinni er talið skynsamlegt að stefnt verði að því að framtíðarstærð sjóðsins verði nálægt 400–450 milljörðum kr. eða nærri tíu hundraðshlutar af landsframleiðslu. Ætla má að tekið gæti um fimmtán til tuttugu ár að byggja upp slíkan sjóð miðað við að tekjur af arðgreiðslum eða leigugjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum geti aukist um langa hríð og renni óskertar í sjóðinn og varfærnar forsendur um ávöxtun þeirra. Uppbygging slíks sjóðs er langtímaverkefni enda er um að ræða varnir gegn fátíðum atburðum.
Ekki er þó tilgreint í frumvarpinu hver eigi að verða framtíðarstærð sjóðsins. Hve hratt sjóðurinn vex er ýmissi óvissu háð, sérstaklega fjárhæð arðgreiðslnanna sem getur sveiflast og bæði orðið meiri og minni en núverandi reikniforsendur gefa til kynna. Komi til útborgana úr sjóðnum á uppbyggingartíma hans mun það tefja fyrir vexti hans. Í þessu sambandi má líta til fordæmis Norðmanna þar sem stjórnmálaflokkarnir hafa staðið saman um að safna í olíusjóðinn án þess að ganga í hann til að mæta þörfum hins opinbera fyrr en nú á síðustu árum að tuttugu árum liðnum þegar stærð hans var orðin um eða yfir 1 billjón Bandaríkjadala. Það verður á valdi Alþingis í framtíðinni að meta hvenær Þjóðarsjóður verður orðinn svo stór að tekjum sem honum eru ætlaðar verði betur ráðstafað í annað með því að breyta lögunum um sjóðinn.
3.3. Samantekt.
Samandregin eru markmið og leiðir frumvarpsins sem hér segir:
1. Byggja upp áfallavörn fyrir þjóðina vegna fjárhagslegrar ágjafar ríkissjóðs í tengslum við meiri háttar ófyrirséð áföll á þjóðarhag og milda þar með efnahagssamdrátt í kjölfar áfalls á þjóðarbúið.
2. Auka úrræði og sveigjanleika ríkissjóðs við fjármögnun ráðstafana í kjölfar áfalla.
3. Eftirfylgni áforma í fyrri stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar um stofnun Þjóðarsjóðs og að setja þetta nýja og óreglulega tekjuflæði til hliðar.
4. Hagkvæm uppsöfnun og ávöxtum tiltekins hluta ríkistekna í mynd peningalegra eigna sem ætti að skila betri afrakstri en ella og leiðir til lækkunar á nettóskuldastöðu samkvæmt skuldareglu laga um opinber fjármál samhliða því að auka þjóðhagslegan sparnað miðað við það sem ella væri.
5. Fjármunum sjóðsins verði einvörðungu varið til fjárfestinga erlendis, sem er til þess fallið að dreifa fjárhagsáhættu þjóðarbúsins og varna því að sjóðurinn hafi bein áhrif á einstakar innlendar atvinnugreinar og fyrirtæki.
6. Stuðla að sjálfstæði sjóðsins og armslengdarfjarlægð frá stjórnsýslu og pólitískum málefnum líðandi stundar með tilliti til langtímahlutverks hans. Jafnframt að gæta að stjórnskipulegri ábyrgð ráðherra og að hann geti rækt skyldur sínar varðandi eftirlit með starfrækslu og fjárreiðum sjóðsins.
7. Aðkoma Alþingis að úthlutunum úr sjóðnum til ríkissjóðs er tryggð með viðeigandi umbúnaði í samræmi við fjárstjórnarvald þingsins og fyrirkomulag við samþykkt fjármálaáætlana og setningu fjárlaga.
8. Með tíð og tíma hafi sjóðurinn jákvæð áhrif á mat sérhæfðra ráðgjafarfyrirtækja og fjármálamarkaðarins á lánshæfi ríkissjóðs og aðra innlendra aðila sem það hefur áhrif á og þar með dragi úr fjármagnskostnaði.
3.4. Alþjóðlegi ríkislífeyrissjóður Noregs.
Í Santíagóviðmiðunum, sem vísað er til í 1. kafla hér að framan, er lögð áhersla á rekstrarlegt sjálfstæði þjóðarsjóða og gagnsæi í starfsemi þeirra, traust eftirlit og skýra lagaumgjörð, þar á meðal skiptingu ábyrgðar og valdheimilda milli stjórnvalda og stjórnenda sjóðs. Viðmiðin mæla ekki fyrir um ákveðið stjórnskipulag. Val á stjórnskipulagi ræðst m.a. af tilgangi sjóða og stærð þeirra sem og stjórnskipunar- og stjórnsýsluhefðum í hverju ríki. Þjóðarsjóðir í Noregi, Ástralíu, Alaska, Nýja-Sjálandi og Chile eru meðal þeirra sem skora hæst í gæðamati sem unnið hefur verið með hliðsjón af áðurnefndum viðmiðum. Stjórnskipulag þessara sjóða er ólíkt en við undirbúning frumvarpsins var stjórnskipulag norska olíusjóðsins, sem nú heitir Lífeyrissjóður ríkisins erlendis (n. Statens pensjonsfond utland), kannað sérstaklega og m.a. horft til skýrslu og tillagna nefndar um breytingar á lögum um seðlabanka Noregs (NOU 2017:13). Í skýrslunni voru m.a. settar fram tillögur um breytt stjórnskipulag norska sjóðsins. Ákveðnir þættir í stjórnskipulagi hans henta hér á landi en aðrir ekki, eins og nánar er skýrt hér á eftir.
Samkvæmt lögum um norska lífeyrissjóðinn (n. lov om Statens pensjonsfond, 21.12.2005 nr. 123) ber fjármálaráðherra ábyrgð á framkvæmd laganna og fer með yfirstjórn sjóðsins. Lögin sjálf eru efnisrýr en þar segir t.d. ekkert um fjárfestingarstefnu sjóðsins eða áhættustýringu heldur er ráðherra framselt ákvörðunarvald um þessi atriði. Samkvæmt lögunum skal fé sjóðsins varðveitt á reikningi í seðlabanka Noregs (n. Norges Bank) og skal bankinn annast fjárfestingar í eigin nafni fyrir andvirðið í samræmi við reglur sem ráðherra setur á grundvelli laganna. Ráðherra ákveður því fjárfestingarstefnuna í einstökum atriðum en rekstur sjóðsins og fjárfestingar eru á ábyrgð yfirstjórnar bankans. Bankinn er bundinn af þeim reglum sem fjármálaráðherra setur um umboð bankans (n. Mandat for forvaltning av Statens pensjonsfond utland). Í gildandi reglum er mælt fyrir um hlutverk bankans, kröfur um ábyrga stjórnarhætti, fjárfestingarstefnu sem bankinn á að útfæra nánar, áhættustýringu og innra eftirlit, opinbera upplýsingagjöf og samskipti við ráðuneytið. Einnig hefur ráðuneytið gefið út leiðbeiningar fyrir siðaráð sjóðsins og norska seðlabankann. Í leiðbeiningunum eru sett viðmið um í hvers konar fyrirtækjum sjóðurinn skuli ekki fjárfesta og um mat á fjárfestingarkostum.
Í áðurnefndri skýrslu um breytingar á lögum um seðlabanka Noregs voru settar fram tillögur um breytingar á stjórnskipan sjóðsins. Þar var m.a. lagt til að sett verði á fót sjálfstæð stofnun um lífeyrissjóðinn sem heyri undir fjármálaráðuneytið og lúti sérstakri stjórn sem fjármálaráðherra skipar. Stofnunin ætti samkvæmt tillögunum að annast það hlutverk og fara með þá ábyrgð sem nú er í höndum seðlabankans. Rökin fyrir þessum breytingum lúta einkum að gríðarlegu umfangi sjóðsins og breyttu hlutverki seðlabankans frá því að lögin um norska sjóðinn voru sett. Sjóðurinn var lítill í upphafi og eðlilegt þótti að fela norska seðlabankanum umsjá hans, m.a. í því skyni að skapa armslengdarfjarlægð frá pólitískum yfirvöldum. Sjóðurinn stækkaði mjög hratt á árum sögulega hás olíuverðs fram til ársins 2014. Þar með varð umsjá hans mun fyrirferðarmeiri í starfsemi bankans og jafnframt mun flóknari og vandasamari fyrir yfirstjórn hans. Þá er í norsku skýrslunni bent á að seðlabankastarfsemin sem slík hafi líka breyst verulega frá því fyrir aldamót og sé orðin meira krefjandi, m.a. þar sem hún feli nú í sér peningastefnu með verðbólgumarkmiði og tilsjón með fjármálastöðugleika. Þess vegna var megintillaga nefndarinnar sú að aðskilja skuli sjóðinn og bankann.
Nefndinni var einnig falið að gera tillögur fyrir áframhaldandi umsjón bankans með sjóðnum og setti því fram til vara tvær aðrar lausnir (n. modell B og C) sem fela í sér áframhaldandi tengsl bankans og sjóðsins en með nokkrum breytingum frá núverandi fyrirkomulagi. Nefndin lagði einnig til að sett yrðu almenn stefnumið í lögin varðandi fjárfestingar- og áhættustefnuna, m.a. að stefna skuli að hámarksávöxtun að teknu tilliti til réttlætanlegrar áhættu. Samkvæmt tillögunum var þó gert ráð fyrir að frekari útfærsla fjárfestingarstefnunnar væri áfram hjá ráðherra. Norska ríkisstjórnin afréð hins vegar í október 2018 að umsýslu olíusjóðsins yrði ekki komið fyrir hjá sjálfstæðri stofnun, líkt og nefndin hafði lagt til, heldur yrði hún áfram á vegum norska Seðlabankans. Fyrirkomulagið í Noregi var ekki lagt til grundvallar sem bein fyrirmynd við gerð þessa frumvarps og raskar niðurstaðan ekki þeim sjónarmiðum sem hér er byggt á varðandi vörslu og ávöxtun þessara tilteknu fjáreigna ríkissjóðs.
Í þessu frumvarpi er gengið út frá svipuðum sjónarmiðum og fram komu í norsku skýrslunni um að fjárfestingarstarfsemi af þessum toga sé óskyld og samrýmist raunar ekki vel meginhlutverki Seðlabanka sem handhafa peningamálastefnunnar. Fjárfestingarstarfsemi af þessum toga gæti að einhverju marki orðið til þess að bankastjórnin beindi kröftum sínum og athygli að öðru en lykilmarkmiðum bankans. Þá er einnig litið til þess að pólitísk ábyrgð ráðherra á rekstri sjóðsins verði jafnan fyrir hendi, sem færi ekki vel saman við það að umsýsla hans væri á vegum sjálfstæðrar bankastjórnar Seðlabankans. Þær aðstæður gætu skapast að svara þyrfti til Alþingis, t.d. vegna áfalla á sjóðinn, en ekki þykir æskilegt að slíkt hlutverki standi nærri slíkri stofnun sem Seðlabankinn er.
Þá krefst umsýsla með fjárfestingum sjóðsins sérhæfðrar þekkingar á fjármálagerningum til langs tíma í tengslum við sjóðsmyndun sem ekki er viðvarandi verkefni Seðlabankans. Í ljósi þess að starfsemi Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans hefur verið sameinuð eru frekari annmarkar á þeirri tilhögun að Seðlabankinn hefði umsýslu með Þjóðarsjóði, einkum í tengslum við eftirlitsskyldu bankans með fjármálafyrirtækjum sem kynni að vera falin umsýsla sjóðsins með samningum. Í þessu sambandi er einnig ástæða til að nefna að verið er að endurmeta reynslu af samningi við Seðlabankann um að hafa umsýslu með lánsfjármögnun ríkissjóðs í samræmi við stefnu og viðmiðunarreglur sem ráðuneytið setur, samskipti við lánshæfisfyrirtæki og erlendar lánastofnanir, ríkisábyrgðir, upplýsingagjöf um lánsfjármál til markaðsaðila o.fl. Þegar hefur verið ákveðið að samskipti við lánshæfisfyrirtæki verði framvegis á vegum ráðuneytisins. Einnig er til skoðunar að afmarka betur innan bankans umsýslu með lánsfjármálum ríkissjóðs og upplýsingamiðlun um hana eða færa hana til umsýslustofnunar á vegum ráðuneytisins. Afar fátítt er í öðrum löndum að seðlabönkum sé falið ákvörðunarvald eða umsýsla með þessari hlið ríkisfjármálanna fyrir ríkissjóð.
Í frumvarpinu er því gert ráð fyrir að stjórn sjóðsins geri samninga án milligöngu annarra við verðbréfa- og eignastýringarfyrirtæki með viðeigandi sérfræðiþekkingu um verðbréfakaup og fjárvörslu samkvæmt settri fjárfestingarstefnu. Að því er varðar hlutverk og skyldur vörsluaðila er horft til ákvæða um vörslufyrirtæki í IV. kafla laga um rekstraraðila sérhæfðra sjóða, nr. 45/2020. Umfang sjóðsins verður ekki meira en svo, sérstaklega fyrst um sinn, að tilefni verði til að hafa mikinn umbúnað um þessa umsýslu. Fyrirkomulagið gæti til dæmis verið áþekkt því sem sumir lífeyrissjóðir hafa varðandi fjárfestingar sínar í erlendum verðbréfum.
3.5. Stjórnskipulag Þjóðarsjóðs.
Við val á formi og stjórnskipulagi sjóðsins var höfð hliðsjón af framangreindum viðmiðum um skýra skiptingu valdheimilda, gagnsæi og rekstrarlegt sjálfstæði, sem og hagkvæmni í rekstri. Eins og áður segir var m.a. litið til reynslu Noregs, en það stjórnskipulag sem hér er lagt til er þó um ýmis atriði ólíkt því norska. Það eru helst þrjú atriði sem skilja á milli. Í fyrsta lagi er lagt til í frumvarpinu að helstu viðmið um fjárfestingar verði lögbundin og framkvæmdarvaldinu þannig settur skýrari rammi en í norsku lögunum. Í öðru lagi er lagt til að sett verði sérstök stjórn yfir sjóðinn sem fari með yfirstjórn hans. Lagt er til að stjórnin verði skipuð fimm sérfræðingum á sviði fjármála og Alþingi tilnefni þrjá þeirra, forsætisráðherra einn og fjármála- og efnahagsráðherra skipi fimmta stjórnarmanninn, sem verði formaður stjórnar, án tilnefningar. Stjórnin beri ábyrgð á rekstri sjóðsins, setji sér starfsreglur og komi að mótun fjárfestingarstefnu hans á grundvelli lögbundinna viðmiða, sbr. III. kafla frumvarpsins.
Í því að lögfesta viðmið um fjárfestingar felst meðal annars að ráðherra hlutast ekki til um einstakar fjárfestingar sjóðsins. Með þessu fyrirkomulagi og vali á stjórnarmönnum er annars vegar hugað að armslengdarsjónarmiðum þannig að rekstrarlegt sjálfstæði sjóðsins verði sem best tryggt með trúverðugum hætti og hins vegar er tryggt að nánari útfærsla fjárfestingarstefnu og eftirfylgd hennar verði með aðkomu sérfræðinga sem hafa þá reynslu og þekkingu sem eðlilegt er að gera kröfu um, með hliðsjón af tilgangi sjóðsins. Vegna þess að sjóðurinn mun gegna mikilvægu hlutverki og með hliðsjón af ábyrgð ráðherra er þó talið rétt að ráðherra setji fjárfestingarstefnuna með reglugerð og staðfesti starfsreglur stjórnar. Í samþykkt ráðherra felst að hann leggur mat á hvort fjárfestingarstefnan og starfsreglurnar samræmist lögum. Ráðherra er ekki ætlað að hafa frumkvæði að útfærslu fjárfestingarstefnunnar eða mótun starfsreglnanna en hins vegar má gera ráð fyrir því að í aðdraganda að samþykkt stefnunnar eigi stjórnin samráð við fjármála- og efnahagsráðuneytið til að samhæfa forsendur og sjónarmið. Í þriðja lagi má nefna að gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að stjórn sjóðsins semji sjálf við fagaðila á fjármálamarkaði um daglega fjárfestingastarfsemi fremur en að Seðlabankinn hafi það með höndum, eins og tíðkast hefur í Noregi.
3.6. Almennt um fjárfestingarramma og fjárfestingarstefnu.
Í frumvarpinu er lagt til að almennur fjárfestingarrammi verði afmarkaður í lögum og að helstu markmið, heimildir og takmarkanir á fjárfestingum sjóðsins verði lögbundnar eins og nánar er gerð grein fyrir í athugasemdum við 8.−11. gr. frumvarpsins.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fjárfestingarstefna sjóðsins taki til atriða á borð við:
i. skiptingu eignasafns eftir eignarflokkum og tegundum fjármálagerninga (hlutafé, almenn skuldabréf og græn skuldabréf, víxla, fjárfestingarsamlög o.s.frv.), þ.m.t. hámarks- og lágmarkshlutfall einstakra eignarflokka;
ii. hámarkshlutfall fjárfestinga í einstökum aðilum;
iii. hámarkshlutfall fjárfestinga í einstökum löndum;
iv. hámarkshlutfall fjárfestinga eftir atvinnugreinum;
v. hámarkseignarhlut í hlutabréfum einstakra fyrirtækja sem hlutfall af heildarhlutafé þeirra;
vi. samsetningu skuldabréfasafns eftir lánshæfismati, svo sem hámarks- og lágmarksfjárfestinga í fjárfestingahæfum flokkum, hámarksfjárfestinga í skuldabréfum í lánshæfisflokkum undir fjárfestingarhæfi takmarkana á fjárfestingum í skuldabréfum án lánshæfismats og takmarkana á fjárfestingum í starfsemi sem stangast á við gott siðferði.
Stjórn sjóðsins skal með samningi fela aðila með viðeigandi sérþekkingu á erlendum fjármálamörkuðum, svo sem eignastýringarfyrirtæki, að framfylgja fjárfestingarstefnunni í daglegum rekstri, sbr. skýringar við 4. gr.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Starfsemi Þjóðarsjóðs mun að mestu snúast um fjárfestingar. Sjóðurinn skal hlíta alþjóðlegum skuldbindingum sem um slíka starfsemi gilda og íslenska ríkið hefur samþykkt eða undirgengist að fylgja. Frumvarpið tekur mið af alþjóðlega viðurkenndum viðmiðunum um starfsemi þjóðarauðssjóða, svokölluðum Santíagóviðmiðum. Viðmiðin eru ekki skuldbindandi að þjóðarrétti.
Engin stjórnskipuleg álitaefni tengjast stofnun eða starfsemi sjóðsins. Gert er ráð fyrir að ríkið geti sótt fé í sjóðinn þegar skilyrði til útgreiðslu eru uppfyllt og að farið verði að ákvæðum stjórnarskrár um öflun fjárheimilda Alþingis.
5. Samráð.
Forsætisráðherra fól sérfræðingahópi að semja drög að frumvarpinu. Hópurinn leitaði víða upplýsinga og ræddi ítarlega hvernig skilgreina skyldi tilgang sjóðsins. Í því skyni fékk hann fjölda sérfræðinga á ýmsum sviðum til fundar við sig, þeirra á meðal forstjóra og fleiri fulltrúa Landsvirkjunar, sérfræðinga úr forsætisráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti, umhverfis- og auðlindaráðuneyti og Seðlabanka Íslands, sérfræðinga í náttúruvísindum, hagfræðinga og endurskoðendur. Á þessum fundum leitaðist hópurinn m.a. við að öðlast yfirsýn yfir sennilegar arðgreiðslur Landsvirkjunar á komandi árum, að kynnast sjónarmiðum um starfrækslu þjóðarauðssjóðs, að glöggva sig á tryggingum Náttúruhamfaratryggingar Íslands og líkum á náttúruhamförum og alvarleika afleiðinga þeirra, öðrum viðbúnaði sem fyrir hendi er og fleira þess háttar. Þá kynnti hópurinn sér sjónarmið fjármála- og efnahagsráðuneytis, m.a. um skattamál og reikningshald varðandi rekstur slíks sjóðs, og yfirstandandi vinnu sem laut að breytingum á hamfarasjóði og skilgreiningu gjalds fyrir afnot af auðlindum. Hópurinn átti fundi með forsætisráðherra og með fulltrúum stjórnmálaflokka, sem áttu fulltrúa á Alþingi eftir kosningar haustið 2016, til að ræða hugmyndir um sjóðinn og tilgang hans í því skyni m.a. að kanna hvort hugmyndir hópsins hefðu breiðan hljómgrunn og að hlýða á sjónarmið sem að gagni kæmu í áframhaldandi vinnu hópsins. Þegar líða tók á samningu frumvarpsdraganna átti hópurinn fund með ráðherranefnd um efnahagsmál og endurskipulagningu fjármálakerfisins.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði tillögur um útfærslu einstakra greina þegar frumvarpsdrög sérfræðingahópsins voru á vinnslustigi auk þess sem forsætisráðuneytið kom ábendingum á framfæri við hópinn um tiltekin atriði. Í júlí 2018, eftir að hópurinn hafði skilað af sér frumvarpsdrögunum, var vinnsla frumvarpsins færð til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Í öllum aðalatriðum var unnið áfram eftir sömu viðmiðum við vinnslu og frágang frumvarpsins. Ráðuneytið hóf innra samráðsferli Stjórnarráðsins vegna áforma um lagasetninguna í ágúst 2018 og í september fóru áformin í opið samráð.
Alls bárust sjö umsagnir í opnu samráðsferli um áformin. Í þeim voru efnislegar ábendingar um mikilvægi þess að sjóðnum væri tryggt sjálfstæði, gætt væri að kynjahlutföllum í stjórn hans, horft yrði til Noregs varðandi fyrirmyndir og skýr mörk væru á milli hlutverks Náttúruhamfaratryggingar Íslands og Þjóðarsjóðs. Þessar ábendingar eru allar í samræmi við það sem lagt var upp með frá upphafi af hálfu ráðuneytisins sem og sérfræðingahópsins.
Í umsögn Samorku (samtaka orku- og veitufyrirtækja) var bent á mikilvægi þess að ekki yrðu um nýja og íþyngjandi gjaldtöku af orkufyrirtækjum að ræða. Engin gjaldtaka er fyrirhuguð í frumvarpinu heldur einungis gert ráð fyrir auknum tekjum sem leiðir beint af eignarhaldi á fyrirtækjum og auðlindum. Einnig er af hálfu samtakanna bent á að of rík arðsemiskrafa geti skert samkeppnishæfni. Undir þetta tekur ráðuneytið enda hluti af almennri eigandastefnu ríkisins að ríkissjóður skuli einungis fá „eðlilegan arð af eigin fé í samræmi við áhættu rekstrar“. Gert er ráð fyrir að auknar tekjur af eignarhaldi orkufyrirtækja og auðlinda komi til vegna aukinnar arðsemi fyrirtækjanna og eðlilegs gjalds vegna nýtingar auðlinda.
Þá er kallað eftir því af hálfu Samtaka iðnaðarins að fjárfestingarstefna sjóðsins liggi fyrir þegar málið verði tekið til afgreiðslu á Alþingi, sem og skilyrði útgreiðslu. Sú ábending á rétt á sér upp að vissu marki, enda er ætlunin með samningu frumvarpsins að meginlínur fjárfestingarstefnu verði lögákveðnar og skilyrði útgreiðslu lögbundin. Gagnrýnt er í sömu umsögn að hluti af fjárveitingum til sjóðsins fari fyrst um sinn í önnur verkefni eins og sú gerð frumvarpsins var og því lýst að þar með hafi freistnivandi vegna fjármunanna þegar raungerst. Sú tilhögun sem átti að vera tímabundin samkvæmt bráðabirgðaákvæði byggðist á stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar og fól í sér að framlög í sjóðinn hefðu orðið minni en ella, fyrst um sinn. Þau verkefni hafa verið fjármögnuð á þeim tíma sem liðinn er og hefur þetta bráðabirgðaákvæði því verið fellt niður í þessari gerð frumvarpsins.
Í umsögnum Viðskiptaráðs og Samtaka atvinnulífsins er vikið að stöðu lífeyrisskuldbindinga ríkisins og því velt upp hvort fjármunum væri betur varið til uppgreiðslu þeirra. Jafnframt er bent á möguleg ruðningsáhrif sjóðsins á gjaldeyrismarkaði. Af hálfu síðarnefnda hagsmunaaðilans er auk þess lagt til að fremur verði ráðist í lækkun skatta vegna þess svigrúms sem aukinn arður af orkuauðlindum kann að skapa. Þessu er til að svara, í fyrsta lagi, að ríkisábyrgð á skuldbindingum A-deildar LSR var aflétt eftir uppgjör á deildinni árið 2016. Með ráðstöfunum af hálfu ríkissjóðs, sem þegar eru hafnar og m.a. er gerð grein fyrir í fjármálaáætlun, er gert ráð fyrir að B-deild LSR geti staðið skil á skuldbindingum sínum að fullu, eins og nánar er rakið í kafla 2.4 í þessari greinargerð. Í öðru lagi, varðandi áhrif á gjaldeyrismarkað, ber að líta til þess að þeim auknu tekjum sem um ræðir hefði að öðrum kosti mögulega verið varið í að greiða skuldir orkuvinnslufyrirtækja, sem eru að miklu leyti í erlendri mynt. Þá er ástæða til að skoða þann möguleika við arðgreiðslur að þær verði að hluta til í erlendri mynt og renni þannig inn á innstæðureikning ríkissjóðs í stað þess að fara í gegnum gjaldeyrisjöfnuð þótt þetta fjárstreymi verði varla í þeim mæli að það hafi teljandi áhrif. Loks, að því er varðar hugmyndir um skattalækkanir, þá er til þess að líta að ekki er fullvissa um auknar tekjur af orkufyrirtækjum til langs tíma litið og því ekki æskilegt að nýta þær eins og hefðbundna tekjustofna til að standa undir auknum ríkisútgjöldum eða sem forsendu fyrir lækkun skatttekna, auk þess sem fjárhagslegur viðbúnaður til að mæta stóráföllum yrði lakari fyrir vikið.
Opið samráðsferli vegna frumvarpsdraganna stóð yfir í október og nóvember 2018. Þær þrjár umsagnir sem bárust voru ekki þess eðlis að tilefni þætti til að gera efnisbreytingar á texta frumvarpsins. Í einni umsögninni, frá Samorku, var vísað til orðalags í greinargerð um „umtalsverðar nýjar tekjur af arðgreiðslum eða auðlindaafnotagjöldum frá orkuvinnslufyrirtækjum vegna nýtingar á orkuauðlindum á forræði ríkisins“ og „auknar tekjur ríkissjóðs af nýtingu þeirra á orkuauðlindum“. Sú ályktun er dregin í umsögninni að með þessu sé gert ráð fyrir „innheimtu auðlindagjalda af orkufyrirtækjum“. Hið rétta er að í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að taka upp auðlindagjöld, þ.e. skattlagningu vegna auðlindanýtingar, heldur er vísað til leigutekna og sambærilegra tekna sem gert er ráð fyrir að kunni að aukast við endurskoðun á því hvernig endurgjaldi vegna nýtingar (afnota) á auðlindum í eigu ríkisins og í þjóðlendum er háttað. Með öðrum orðum er í frumvarpinu tekið tillit til þess að í framtíðinni kunni tekjur ríkissjóðs af orkuvinnslu að breytast þannig að vinnslufyrirtækin fari að greiða afnotagjöld, sem mun lækka arðgreiðslur.
Samráð átti sér stað á fyrri hluta árs 2019 á vegum Alþingis þegar frumvarpið var lagt fram á 149. löggjafarþingi. Í nefndaráliti þáverandi meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar er farið ítarlega yfir mörg af þeim sömu atriðum og hér eru til umfjöllunar, m.a. nauðsyn þjóðarsjóða, fjárfestingarstefnu og að tekið skuli mið af stefnu stjórnvalda í loftslagsmálum og svokölluðum Santíagóviðmiðum, samanburð við hlutverk Náttúruhamfaratryggingar, efnahagslega stöðu landsins, skuldastöðu ríkissjóðs og lífeyrisskuldbindingar.
Tekið hefur verið tillit til þeirra breytingartillagna sem meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar lagði til við meðferð á því frumvarpi og tengdust einkum ábendingum Fjármálaeftirlitsins og Ríkisendurskoðunar.
6. Mat á áhrifum.
Ótvírætt er að tilvist Þjóðarsjóðs og tekjur, sem útlit er fyrir að hann geti notið, muni efla burði íslenskra stjórnvalda til þess að takast á við áföll, sem sagan kennir að geta verið mikil að umfangi og dunið yfir án fyrirvara. Sjóðurinn verður eign ríkisins og verður færður á efnahagsreikning þess. Fjárhagsleg staða ríkisins batnar því sem stærð sjóðsins nemur. Þó þarf að hafa í huga að tekjur sjóðsins hefðu ella haldist eftir í starfsemi viðkomandi orkufyrirtækja eða verið varið til annarra verkefna ríkisins. Stofnun sjóðsins mun endurspegla aga í meðferð fjármuna ríkisins. Með sjóðnum mun sjálfbærni opinberra fjármála styrkjast, en það er til þess fallið að auka traust á íslenskt hagkerfi og þjóðarbúskap og þar með efla lánshæfi Íslands. Sá samfélagslegi ávinningur felur hins vegar í sér frestun á annars konar fjárfestingum, bata í skuldastöðu eða samtímaneyslu sem ella kynni að hafa átt sér stað. Vegna mikillar óvissu um stærðargráðu áhrifa af atburðum sem valdið geta stórum fjárhagsáföllum fyrir ríkissjóð er ógerlegt að segja til um heildarábata af sjóðsfyrirkomulaginu. Takist að ávaxta sjóðinn í svipuðum mæli og felst í lögboðnu viðmiði fyrir lífeyrissjóði má þó telja að fórnarkostnaðurinn verði veginn upp.
Gert er ráð fyrir að daglegur rekstur sjóðsins verði hóflegur að umfangi og að kostnaður vegna sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé þannig að hann hafi ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs. Þar sem nokkur kostnaður getur myndast við rekstur áður en fyrstu greiðslur renna til sjóðsins er gert ráð fyrir að rekstrarfé sem sjóðurinn þarf á að halda fyrst í stað við undirbúning starfseminnar verði fjármagnað tímabundið úr ríkissjóði.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur markað eiganda- og arðgreiðslustefnu gagnvart orkuvinnslufyrirtækjum í eigu ríkisins, sem felur í sér auknar tekjur ríkissjóðs af nýtingu þeirra á orkuauðlindum, einkum frá Landsvirkjun. Þessar forsendur hafa skapast þar sem eiginfjárstaða fyrirtækisins hefur styrkst mikið á undanförnum árum. Ávallt verður nokkur óvissa um fjárhæð arðgreiðslutekna af þessum toga en á opinberum vettvangi hefur verið rætt um 10–20 milljarða kr. á ári. Hér er miðað við að tekjur ríkissjóðs aukist árlega um 15 milljarða kr. af þessum völdum og að jafnhátt framlag verði veitt til Þjóðarsjóðs.
Í þessu sambandi má benda á að þetta verða að teljast vera fremur óvenjulegar tekjur þar sem þær eru upprunnar í auðlindarentu sem óvíst er að verði viðvarandi um alla framtíð sökum þess að ýmislegt getur haft áhrif á þær, svo sem breytingar í orkubúskapnum, sviptingar á alþjóðlegum orkumörkuðum og tæknibreytingar, t.d. aukin hagnýting vind- eða sólarorku. Ef slíkar forsendur verða hagstæðari en nú er gert ráð fyrir gæti uppbygging sjóðsins orðið hraðari en á hinn bóginn hægari ef þær reynast óhagstæðari.
Ástæða þykir til að stefna að því að byggja sjóðinn upp þar til stærð hans verði orðin allt að 10% af landsframleiðslu, eða sem nú svarar til 400–450 milljarða kr. Miðað við bráðabirgðaforsendur um innstreymi í sjóðinn og að það takist að ávaxta hann í sama mæli og lögboðið viðmið fyrir lífeyrissjóði má ætla að þeirri stærðargráðu verði náð á um tuttugu árum, að því gefnu að ekki þurfi að bæta fjárhagsáföll úr sjóðnum á því tímabili.
Í bráðabirgðaákvæði III er gert ráð fyrir að árleg framlög í Þjóðarsjóð verði tímabundið lægri en arðgreiðslutekjurnar, eða sem svarar til 10% þeirra. Sjóðsmyndunin verði því hægfara fyrst um sinn á meðan verið er að treysta betur skuldastöðu hins opinbera eftir afleiðingar kórónuveirufaraldursins og lækka skuldahlutfallið aftur niður í lögboðið hámark.
Stefnt er að því að skuldastaða ríkissjóðs verði aftur orðin hófleg í alþjóðlegum samanburði á næstu fimm til tíu árum miðað við skuldahlutfall samkvæmt lögum um opinber fjármála. Eftir að því marki hefur verið náð þykir skynsamlegt að fara „blandaða leið“ við að halda áfram að styrkja fjárhagsstöðuna með því móti að mynda nokkurn uppsafnaðan sparnað í sjóði samhliða því að skuldir verði greiddar niður. Í þessu sambandi er einnig litið til þess að ekki verður ráðlegt að draga svo mikið úr skuldabréfaútgáfu ríkisins að það hamli virkni innlends fjármálamarkaðar heldur þurfi fremur, eins og felst í skuldareglu laga um opinber fjármál, að horfa til nettóstöðunnar, brúttóskulda að frádregnum sjóðum og innstæðum. Ljóst er þó að umfang sjóðsins verður lengi vel ekki það mikið að það hafi umtalsverð áhrif á skuldastigið.
Þar sem sjóðnum verður skylt að fjárfesta í erlendum verðbréfum mun hann að óbreyttu þurfa að kaupa erlendan gjaldeyri fyrir framlögin sem hann fær úr ríkissjóði. Það hefur að því leyti áhrif á gjaldeyrisjöfnuð landsins en fjárstreymið verður þó ekki í þeim mæli að þau áhrif geti talist vera veruleg. Hér má þó einnig líta svo á að samsvarandi fjármunum hefði að öðrum kosti mögulega verið varið til að greiða niður skuldir orkuvinnslufyrirtækja sem að mestu eru í erlendri mynt. Einnig kemur vel til álita að haga arðgreiðslum þannig að erlendar tekjur orkufyrirtækja fari beint inn á erlenda innstæðureikninga ríkissjóðs og renni þá ekki í gegnum gjaldeyrisjöfnuðinn.
Ekki er gert ráð fyrir að starfræksla Þjóðarsjóðs muni hafa mikil áhrif á heildareftirspurn í landinu, m.a. þar sem árleg framlög í hann verða að öllum líkindum undir 0,5% af VLF. Framlög til sjóðsins fela í sér þjóðhagslegan sparnað. Uppbygging sjóðsins mun þó varla að öllu leyti fela í sér aukningu þjóðhagslegs sparnaðar frá því sem ella væri þar sem einnig má líta svo á að tekjunum gæti að öðrum kosti verið haldið eftir í orkufyrirtækjum að einhverju marki til að halda áfram að lækka skuldastöðu þeirra líkt og undanfarin ár.
Komi til stóráfalls fyrir fjárhag ríkissjóðs sem uppfyllir skilyrði um endurfjármögnun úr Þjóðarsjóði, þ.m.t. að tjónið nemi a.m.k. 5% af meðaltekjum síðustu þriggja rekstrarára, mun framlag úr honum með upplausn eigna vega á móti afkomubresti eða kostnaði af mótvægisráðstöfunum ríkisins sem stjórnvöld hafa gripið til. Hins vegar er ógjörningur að segja fyrir um hvort þær tekjur mundu mæta kostnaðinum að fullu sökum óvissu um stærðargráðu áfalls og þar sem fyrirhugað er að einungis verði heimilt að ganga á helming eigna sjóðsins vegna eins atburðar. Í ljósi áforma um stærð sjóðsins og þess að allnokkrar tryggingar eru fyrir hendi hvað varðar atburði sem leiða af náttúruhamförum og miðað við að nokkrir áratugir líði á milli stóráfalla má þó telja góður líkur á að unnt yrði að bæta ríkissjóði mjög verulegan ef ekki allan kostnað sem til félli. Um væri að ræða nýjar tekjur og útgjöld vegna framlaga sem mundu tengjast stofnsetningu Þjóðarsjóðs með lögum frá Alþingi á grundvelli arðgreiðslustefnu vegna orkuvinnslufyrirtækja sem stjórnvöld ganga út frá. Fjárhagsáhrif af starfrækslu sjóðsins munu koma fram í fjárlögum og fjármálaáætlun á hverjum tíma. Í þessu sambandi er vakin athygli á umfjöllun um fjárhagsáhrif sjóðsins og reikningshaldslega framsetningu áhrifanna í rammagrein um Þjóðarsjóð á bls. 72 í fjármálaáætlun fyrir árin 2020–2024.
Ljóst er að uppbygging sjóðsins getur treyst mjög stöðugleika í opinberum fjármálum og þar með getu ríkissjóðs til að tryggja stöðugleika í þjóðarbúskapnum komi til stóráfalls af þeim toga sem hér um ræðir. Slíkur viðbúnaður getur með tíð og tíma haft jákvæð áhrif á mat sérhæfðra ráðgjafarfyrirtækja og fjármálamarkaðarins á lánshæfi ríkissjóðs og þar með dregið úr fjármagnskostnaði. Alþjóðlegu lánshæfisfyrirtækin sem og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafa sett fram slík sjónarmið í álitsgerðum sínum eftir að frumvarp um sjóðinn var fyrst lagt fram.
Að því er varðar fjárhag sveitarfélaga verður stuðlað að meiri stöðugleika í efnahagslífinu með því að treysta fjárhagslega burði ríkissjóðs til að takast á við stórt áfall fyrir þjóðarbúið. Þar með er skotið traustari stoðum undir rekstur sveitarfélaga. Þá kann að vera að slíkt áfall hefði að öðrum kosti meiri staðbundin áhrif á rekstrarskilyrði tiltekinna sveitarfélaga en annarra. Einnig má ætla að sveitarfélög njóti að einhverju marki góðs af betra lánshæfismati vegna þessa og vegna áhrifa af bættu lánshæfismati ríkissjóðs af sömu ástæðum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Við val á stjórnarmönnum ber ráðherra og Alþingi að fara að fyrirmælum greinarinnar um sérfræðiþekkingu. Gert er ráð fyrir að stjórnin sé skipuð sérfræðingum sem njóta trausts. Settar eru kröfur um menntun, þekkingu og reynslu. Það leiðir af eðli starfsemi sjóðsins að þekking og reynsla á sviði fjárfestinga, stjórnunar og hagfræði þarf að vera fyrir hendi í stjórninni hverju sinni. Þær lágmarkskröfur eru settar fram í 1. mgr. að stjórnarmenn skuli vera lögráða og hafa gott orðspor auk þess sem þeir megi ekki hafa misst forræði á búi sínu eða hlotið dóm eða sætt íþyngjandi stjórnvaldsviðurlögum fyrir fjármunabrot í tengslum við atvinnurekstur. Viðlíka kröfur til stjórnarmeðlima eru til að mynda í lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, um stjórn Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Jafnframt er tekið fram að stjórnarmenn megi ekki hafa með höndum önnur störf sem dregið geti úr óhlutdrægni þeirra. Þá þarf skipan stjórnarinnar að samræmast öðrum lögum og reglum, svo sem reglum í almennri eigendastefnu sem ráðherra setur skv. 44. gr. laga um opinber fjármál og lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Til að undirbyggja sjálfstæði sjóðsins er tekið fram að skipun stjórnarmanns verði ekki afturkölluð nema á málefnalegum og lögmætum grundvelli.
Í 2. mgr. kemur fram að stjórnin hafi yfirumsjón með rekstri og fjárfestingum. Ekki er gert ráð fyrir að hún annist sjálf fjárfestingar eða ráði starfsfólk til sjóðsins í þeim tilgangi, heldur semji við hæfa aðila um vörslu sjóðsins, áhættustýringu og fjárfestingar, sbr. 4. gr. frumvarpsins. Stjórnin ber ábyrgð á að ganga frá slíkum samningum og hefur eftirlit með að starfsemi sjóðsins samræmist þeim og fjárfestingarstefnu.
Fram kemur í 3. mgr. að stjórninni beri að gera ráðherra tafarlaust viðvart fái hún vitneskju um málefni eða atvik sem geta að mati hennar haft veruleg áhrif á fjárhagsstöðu og ávöxtun sjóðsins. Mikilvægt er að ráðherra, sem ber ábyrgð á framkvæmd laganna, sé sem best upplýstur um stöðu sjóðsins og hvernig stjórnin hyggst bregðast við komi upp málefni eða atvik sem geta haft framangreind áhrif.
Stjórnin setur sjóðnum starfsreglur sem ráðherra staðfestir, sbr. 4. mgr. Gert er ráð fyrir að þar verði kveðið á um ábyrga stjórnarhætti í störfum stjórnarinnar, þ.m.t. um heimildir hennar til að taka ákvarðanir í einstökum málum, um þátttöku stjórnarmanna í meðferð mála og um framkvæmd reglna um sérstakt hæfi stjórnarmanna.
Ráðherra ákveður þóknun til stjórnarmanna sem ásamt öðrum kostnaði af rekstri sjóðsins greiðist af tekjum hans eða eigin fé. Gera má ráð fyrir að vinnuframlag geti verið mismikið eftir því hvort um formann stjórnar er að ræða eða aðra stjórnarmenn. Jafnframt er gengið út frá því að vinnuframlag kunni að verða breytilegt frá einu ári til annars en einnig að það geti aukist eftir því sem sjóðurinn vex að umfangi.
Um 4. gr.
Gert er ráð fyrir að stjórnin fái reglubundið upplýsingar um fjárfestingar sjóðsins og afkomu og leggi mat á það á hverjum tíma hvort og hvernig rétt sé að breyta stefnunni. Um upplýsingaskilin fer nánar eftir fyrirmælum stjórnar sjóðsins samkvæmt samningi. Eignastýringaraðilinn yrði skuldbundinn af umboði stjórnarinnar og fjárfestingarstefnunni og bæri ábyrgð gagnvart stjórn sjóðsins á að fjárfestingarákvarðanir samræmdust henni og öðrum viðmiðum stjórnar. Þá kann að reynast nauðsynlegt fyrir stjórnina að hafa starfsmann eða kaupa aðstoð til að annast framkvæmdamál fyrir rekstur sjóðsins, svo sem undirbúning og breytingar á fjárfestingarstefnu, gagnaöflun, samskipti varðandi reikningshald, gerð árshluta- og ársskýrslna o.þ.h.
Komi upp frávik frá fjárfestingarstefnu, t.d. vegna skyndilegra og verulegra breytinga á fjármálamörkuðum, ber eignastýringaraðilanum að upplýsa stjórn sjóðsins um slíkt eins fljótt og auðið er. Við þær aðstæður ber stjórn í samráði við hann að stýra hvernig slík frávik skuli leiðrétt með sem minnstum tilkostnaði.
Samkvæmt 3. mgr. mun kostnaður af rekstri greiðast af tekjum eða eigin fé sjóðsins en í bráðabirgðaákvæði er þó gert ráð fyrir fjármögnun úr ríkissjóði til að standa undir rekstrinum þar til greiðslur fara að berast í sjóðinn.
Í 4. mgr. er gert ráð fyrir að tillaga um rekstrar- og kostnaðaráætlun komandi árs verði borin undir ráðherra til samþykktar í byrjun maí á ári hverju til að ráðrúm gefist til að taka tillit til hennar áður en gengið er frá talnaefni árlegs fjárlagafrumvarps. Mat og afstaða ráðherra til þeirra áætlana er mikilvægur þáttur í eftirliti með því að kostnaður við bæði eiginlegan rekstur sjóðsins og þóknanir til umsýsluaðila fyrir sjóðsstýringu og verðbréfaviðskipti verði innan eðlilega marka, á líkan hátt og á við um eftirlit með rekstrarkostnaði annarra ríkisaðila eins og áskilið er í 32. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.
Um 5. gr.
Þá er í síðari málsgrein gert ráð fyrir að tekjur og hagnaður sjóðsins af fjármunaeign hans renni óskipt til hans sem flýtir fyrir vexti hans. Af ákvæðum frumvarpsins leiðir að eignir sjóðsins verða varðveittar og ávaxtaðar í erlendum gjaldmiðlum. Þetta felur í sér að sjóðurinn þarf að kaupa erlendan gjaldeyri fyrir framlögin sem hann fær úr ríkissjóði, verði þau í íslenskum krónum. Einnig gæti komið til álita að fyrirtæki sem hafa tekjur í erlendum gjaldmiðlum reiði greiðslur sínar af hendi í þeirri mynt.
Um 6. gr.
Það er skylda ríkisins að tryggja öryggi borgaranna og efnahagslega hagsmuni samfélagsins. Sjóðnum er ætlað að bæta ríkissjóði áfall sem hann verður fyrir vegna afkomubrests eða kostnaðarsamra ráðstafana sem stjórnvöld verða óhjákvæmilega að grípa til vegna áfalls eða til að varna afleiðingum af því. Það á þó aðeins við ef tjónið er verulegt. Tilgreint er að umfang hins fjárhagslega tjóns ríkisins skuli vera a.m.k. 5% af meðaltekjum A1-hluta ríkissjóðs undanfarin þrjú rekstrarár svo að skilyrði verði til greiðslu úr sjóðnum. Miðað við núverandi veltu svarar það til 60−70 milljarða kr. Rétt er að taka fram að ekki er gert ráð fyrir að ríkið geti sótt fé í sjóðinn vegna tjóns sem Náttúruhamfaratrygging Íslands eða aðrar tryggingar bæta.
Að skilyrðum uppfylltum yrði heimilt að veita fé úr Þjóðarsjóði til ríkissjóðs vegna tiltekins áfalls sem næmi allt að helmingi eigna sjóðsins á hverjum tíma og skal þá miðað við eignir hans í lok næstliðins almanaksárs. Þannig verður aldrei tekið meira úr sjóðnum vegna eins atburðar en sem nemur helmingi eigna hans. Með þessari takmörkun er leitast við að tryggja að ekki verði gengið svo á sjóðinn að mjög langan tíma taki að byggja hann upp á ný.
Ráðherra hefur frumkvæði að tillögum um útgreiðslur úr sjóðnum. Í síðari málsgrein kemur fram að telji ráðherra skilyrði vera fyrir hendi fyrir framlagi úr Þjóðarsjóði í ríkissjóð vegna áfalls skv. 1. mgr. skipar hann matsnefnd skv. 7. gr. Að fengnu áliti hennar á fjárhagsáhrifum áfallsins leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um úthlutun úr Þjóðarsjóði. Ráðherra er ekki bundinn af áliti matsnefndarinnar en með áliti hennar liggur fyrir álit óháðra sérfræðinga. Að minnsta kosti . hluta greiddra atkvæða þarf til að samþykkja tillöguna. Að þingsályktunartillögunni samþykktri gerir ráðherra tillögur um viðeigandi heimildir í næsta frumvarpi til fjárlaga. Rétt þykir með öðrum orðum að Alþingi lýsi vilja sínum til samþykkis í þingsályktun, m.a. vegna þess að hér yrði um að ræða ráðstöfun fjár sem miðað við þá umgjörð sem frumvarpið gerir ráð fyrir um sjóðinn væri eðlilegt að afgreiða með hefðbundnum aðdraganda og afgreiðslu sem tengist fjárlögum.
Á grundvelli samþykktra heimilda í fjárlögum skal stjórn Þjóðarsjóðs hafa umsjón með því að viðkomandi framlag verði greitt til ríkissjóðs á fjárlagaárinu. Stjórn sjóðsins er þó heimilt, að höfðu samráði við ráðherra, að taka tillit til hagsmuna sjóðsins og verðmætis eigna hans við tímasetningu greiðslna. Með þessu er átt við að við tímasetningu greiðslnanna verði þess gætt að eignir verði ekki losaðar við óhagstæð skilyrði heldur verði tekið tillit til markaðsaðstæðna í því skyni að hámarka verðmæti fjáreigna sjóðsins sem losa þarf úr fjárfestingum. Vegna þessa er ekki útilokað að hluti þeirra fjármuna sem heimilt er að greiða úr sjóðnum komi til útgreiðslu að liðnu fjárlagaárinu og að hagkvæmara verði að ríkissjóður fjármagni sjálfur fjárhagstjónið tímabundið.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Gert er ráð fyrir að stjórn birti jafnframt fjárfestingarstefnuna opinberlega á sínum vegum, svo sem á vefsíðu sjóðsins, og að stjórnin endurmeti og aðlagi fjárfestingarstefnuna eins oft og þurfa þykir. Það leiðir af aðkomu ráðherra að breytingar á fjárfestingarstefnunni verður að leggja fyrir ráðherra til samþykktar.
Kveðið er á um að við gerð fjárfestingarstefnu skuli útiloka með öllu fjárfestingar í fjármálagerningum sem gefnir eru út af fyrirtækjum eða stofnunum sem stunda eða eru viðriðin starfsemi sem telja má að stangist á við góða siði, svo sem misnotkun vinnuafls, framleiðslu og sölu vopna sem nýtt eru í hernaði o.s.frv. Eðlilegt er að stjórnin leiti aðstoðar utanaðkomandi sérfræðinga við mótun og útfærslu þessa þáttar fjárfestingarstefnunnar áður en tillagan er lögð fyrir ráðherra.
Um 9. gr.
Til nánari skýringar á svonefndum grænum skuldabréfum, sem eru nýlunda á fjármálamörkuðum, þá eru þau að öllu leyti sambærileg við önnur skuldabréf en hafa hins vegar þann viðbótareiginleika að útgefandinn skuldbindur sig í útboði þeirra til þess að verja söluandvirðinu til tiltekinna verkefna sem hafa jákvæð áhrif á loftslag eða umhverfi. Um getur verið að ræða verkefni sem snúa að því að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, auka framleiðslu á hreinni eða endurnýjanlegri orku, hreinsa mengun af landsvæðum og þess háttar. Í slíkum skilmálum er gengið út frá alþjóðlegum samþykktum um viðmið og mælikvarða. Gert er ráð fyrir að slík skuldabréf séu vottuð af sérhæfðum vottunaraðila sem staðfestir og hefur eftirlit með því að þau standist kröfur á þessu sviði.
Vegna ákvæðis 4. mgr. 11. gr. um að óheimilt sé að stofna til hvers konar ótakmarkaðra skuldbindinga getur sjóðurinn aðeins átt afleiðuviðskipti sem fela í sér skýrt afmarkaða skuldbindingu. Þannig getur sjóðurinn t.d. keypt kauprétti og sölurétti á verðbréf og hlutabréfavísitölur, hvort sem er til þess að ávaxta fé sitt ellegar takmarka tap af mögulegri verðrýrnun eigna. Hins vegar getur sjóðurinn aðeins selt kauprétti til tekjuöflunar að því gefnu að hann hafi mótvægi í eignum í safni sínu sem takmarkar áhættu af slíkum viðskiptum. Að sama skapi getur sjóðurinn keypt og selt markaðsverðbréf framvirkt, sbr. skýringu við 10. gr.
Um 10. gr.
Kveðið er á um heimild sjóðsins til að lána fjármálagerninga skráða á skipulegum verðbréfamarkaði í eigu sinni til fagfjárfesta, til skortsölu, gegn þóknunartekjum. Ekki er gert ráð fyrir að sjóðurinn hafi heimild til þess að fá markaðsverðbréf að láni til eigin skortsölu, sbr. takmarkanir á lántökum í 1. mgr. Sjóðurinn getur hins vegar tekið skortstöður með kaupum á sölurétti einstakra verðbréfa eða verðbréfavísitalna.
Um 11. gr.
Ákvæðið takmarkar á engan hátt heimild sjóðsins til að skuldbinda sig til þátttöku í fjárfestingarsamlögum þar sem ádráttur á framlög á sér stað innan tiltekins skilgreinds tímabils. Þá takmarkar það ekki möguleika sjóðsins til þess að eiga framvirk viðskipti með markaðsverðbréf að því gefnu að stjórn telji mótaðila traustan.
Ákvæði 2.−4. mgr. þarfnast ekki skýringa.
Um 12. gr.
Í síðari málsgrein er kveðið á um skyldu stjórnar til að skila ráðherra ársfjórðungslega skýrslu um starfsemi, fjárfestingar og rekstur til þess að ráðherra geti rækt eftirlitshlutverk sitt. Skýrslan skal staðfest af ríkisendurskoðanda. Ráðherra getur einnig á hverjum tíma kallað eftir upplýsingum sem nauðsynlegar eru í tengslum við eftirlitshlutverk sitt. Ársfjórðungsskýrslur stjórnar skulu birtar opinberlega. Opinber birting á skýrslunum getur verið á vefsíðu sjóðsins verði hún opnuð eða á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Jafnframt kveður málsgreinin á um að ráðherra geri árlega grein fyrir starfsemi sjóðsins með upplýsingagjöf til Alþingis. Með þessu er stuðlað að gagnsæi í starfseminni og aðhaldi með henni.
Um 13. gr.
Einnig koma til sjónarmið um að ekki sé ráðlegt að draga um of úr skuldabréfaútgáfu ríkisins vegna virkni fjármálamarkaðar þótt pólitískur ásetningur um að styrkja skuldastöðuna enn frekar sé fyrir hendi. Það getur þá gerst að einhverju marki með auknum sparnaði í stað skuldaniðurgreiðslu. Við undirbúning frumvarpsins var því gengið út frá því að hann mundi sem slíkur falla undir hugtakið „sjóður“ í 7. gr. laga um opinber fjármál og koma til frádráttar skuldum og þar með til lækkunar á hlutfalli þeirra af VLF á sama hátt og bein niðurgreiðsla skulda. Við nánari skoðun má þó skilja hugtakið sem reiðufé og gjaldeyrir, með hliðstæðu við enska orðið „currency“, fremur en eign í sjóði sem felst í markaðsverðbréfum. Auk þess kynnu að vakna upp álitamál varðandi aðra sjóði í eigu ríkisins. Með hliðsjón af þessu og sérstöðu Þjóðarsjóðs sem tækis til að efla fjárhagsstyrk ríkissjóðs þykir rétt að taka af öll tvímæli um það í túlkun skuldareglunnar að veiting fjármuna til sjóðsins jafngildi því að leggja þá fyrir í innstæðureikningum eða greiða niður útistandandi skuldir.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
Um ákvæði til bráðabirgða III.
