23.02.1987
Efri deild: 42. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 3300 í B-deild Alþingistíðinda. (2998)

359. mál, stofnun hlutafélagsbanka um Útvegsbanka Íslands

Stefán Benediktsson:

Frú forseti. Það hefur ekki þótt drengilegt hér á Íslandi að sparka til liggjandi manna, en þannig stendur eiginlega ríkisstjórnin í þessu máli. Það er sannkallaður hetjuskapur að leggja í að mæla fyrir því hér í deildinni og verður að reiknast hæstv. ráðh. sem slíkt.

Það hefur náttúrlega ekki farið fram hjá mönnum að þessi bankamál hafa verið í brennidepli, ekki bara í vetur heldur bráðum hartnær á annað ár. Ástæðan er það áfall sem Útvegsbankinn varð fyrir við gjaldþrot Hafskips árið 1985. Það er reyndar þannig að Útvegsbankinn hefur alls ekki fullnægt ákvæðum laga um viðskiptabanka um hlutfall eiginfjár frá því í ársbyrjun 1986 og hefur starfað á grundvelli undanþágu frá þeim lagaákvæðum og á ábyrgð Seðlabankans.

Vandi Útvegsbankans er ekki bundinn því einstaka fjárhagslega áfalli sem hann varð fyrir árið 1985 þó það hafi verið nógu alvarlegt. Vandinn er um leið vísbending um veilur í bæði skipulagi og stjórnkerfi bankanna sem ráða þyrfti bót á.

Í fyrsta lagi þarf að haga rekstri banka sem fyrirtækja á sem hagkvæmastan hátt. Það þýðir í flestum tilfellum líklega það að rekstrareiningar í bankakerfinu þyrftu að stækka frá því sem nú er. Aftur á móti er líka nokkuð mikils vert að ekki myndist einokunarstaða á fjármagnsmarkaði. Það sjónarmið togast auðvitað á við hið fyrra. Í þriðja lagi er mjög mikilvægt að stjórnvöld geti beitt almennri peningastjórn til að auka stöðugleika í hagkerfi, en til þess er nauðsynlegt að það sé ákveðið jafnræði með bönkum eða peningafyrirtækjum og samkeppnin á milli þeirra á þeim grundvelli. Í fjórða lagi þarf bankakerfið að taka ábyrgð á eða miðla fé til þeirra verkefna sem arðvænlegust eru hverju sinni ef það á á annað borð að þjóna því mikilvæga hlutverki að beina fjárfestingu í þann farveg að hagvöxtur verði sem mestur þegar til langs tíma er litið.

Nú er það ekki bara mín skoðun heldur líka margra annarra að bankakerfi hér á landi sé að mörgu leyti áfátt þegar það er skoðað í ljósi þeirra atriða sem ég nefndi hér að framan og geti ekki fyllilega gegnt hlutverki sínu sem skyldi. Langvarandi verðbólga og neikvæðir raunvextir ásamt mjög víðtækum pólitískum afskiptum af bankamálum hafa verið þrándur í götu. Þrír stærstu bankar landsins, Landsbankinn, Útvegsbankinn og Búnaðarbanki, eru í eigu ríkisins og lúta þingkjörnum bankaráðum og flokkspólitískt völdum bankastjórum. Þegar raunvextir eru neikvæðir, eins og þeir voru um mjög langan tíma, er afar líklegt að eftirspurn eftir lánsfé verði meiri en framboð á sparifé. Þá er líka hætt við því að önnur sjónarmið en viðskiptaleg ráði því hver fær fé að láni og hver ekki.

Pólitískra áhrifa á starfsemi bankanna hefur ekki eingöngu gætt og kannske ekki fyrst og fremst við ákvarðanir um einstök lán því að verkaskipting milli banka og sérhæfing þeirra í þjónustu við ákveðnar atvinnugreinar og tiltekin viðfangsefni er skilgetið afkvæmi afskipta stjórnvalda af bankamálum. Menn þekkja hver þessi hlutverkaskipting, sérstaklega ríkisbankanna, er. Þessi sérhæfing hefur gert það að verkum að dreifing áhættu í útlánum einstakra banka hefur orðið einhæf og lítil og stundum beinlínis varasöm. Vandi Útvegsbankans er einmitt ljóst dæmi um hvernig verkaskipting milli bankanna gerir starfsemi þeirra áhættusama þegar áföll verða í einstökum atvinnugreinum eins og í siglingum eða sjávarútvegi.

Nú er það þannig að skömmtunarstjórn á fjármagni virðist vera á undanhaldi sem regla í stjórnun.

Um leið er mjög brýnt að efla hér á landi bankakerfi þar sem efnahagsleg og viðskiptaleg sjónarmið ráða ferðinni. Þannig litu menn til þeirra atburða sem gerðust árið 1985, að endanlega gætu þeir hugsanlega, þó hrapallegir væru, orðið til þess að menn sæju ástæðu til að bindast samtökum um að endurskipuleggja bankakerfið hér á landi í ljósi þeirra ágalla sem menn sjá á því.

Bankamálanefnd, sem skilaði áliti fyrir bráðum 14 árum, komst að þeirri niðurstöðu að æskilegast væri að stefna að því að hér á landi væru ekki fleiri en þrír til fjórir viðskiptabankar. Þannig væri tryggð nægileg samkeppni milli banka. Þróunin hefur reyndar ekki orðið þessi. Viðskiptabankarnir eru enn þá sjö að tölu.

Á síðasta ári dróst Útvegsbankinn verulega aftur úr öðrum bönkum hvað varðar aukningu innistæðna. Staða hans í Seðlabanka er neikvæð um 1 milljarð kr. og öll viðskiptasambönd hans eru í alvarlegri hættu. Starfsfólk og viðskiptavinir hafa hingað til búið við mikla óvissu og það er ekki fyrr en með þessu frv. ríkisstjórnarinnar að starfsfólkið hefur fengið þau svör við sínum spurningum sem með þurfti. Að vissu leyti hljóta viðskiptasambönd Útvegsbankans núna að vænkast þannig að menn vita þó betur í dag að hverju þeir ganga en áður.

En samt er það þannig að það frv. sem hér liggur fyrir okkur gengur í þá átt sem Seðlabanki Íslands lagði allra síst til í þeim tillögum sem hann setti fram í nóvember s.l. Hv. 3. þm. Norðurl. v. taldi upp áðan þær leiðir sem Seðlabankinn lagði til og þar var síðasta leiðin talin sú sísta, en bankastjórn Seðlabankans mælti, eins og öllum er kunnugt, eindregið með fyrstu leiðinni, þ.e. sameiningu Iðnaðarbanka og Verslunarbanka við Útvegsbankann. Sú leið reyndist ekki fær og höfðu reyndar æðimargir sagt það jafnvel um leið og stungið var upp á henni þar sem það var augljóst að ríkið var þegar búið að gefa upp sín sjónarmið í þeirri sameiningu í stað þess að leita fyrst eftir því hver áhugi þessara banka væri og hversu langt þeir væru reiðubúnir til að ganga áður en ríkið raunverulega gæfi til kynna hversu langt það væri reiðubúið að ganga og því vitað mál að samningsstaða ríkisins var engin og að það voru í sjálfu sér engin líkindi til þess að þessir bankar hefðu nokkurn áhuga á að ganga inn í þessi kaup nema með enn þá meiri meðgjöf en ríkið hafði þá þegar boðið, enda reyndist það þannig þegar fram í sótti að þeir misstu áhugann. 9. des. s.l. samþykkti þingflokkur Alþfl. ályktun þar sem fram kom skoðun Alþfl. á þessu máli og með leyfi forseta mun ég lesa hana hér:

„Þingflokkur Alþfl. telur að nú sé nauðsynlegt að gera róttækar breytingar á íslenska bankakerfinu sem miði að því að efla á Íslandi bankakerfi þar sem efnahagsleg og viðskiptaleg sjónarmið eru í fyrirrúmi. Rétt sé að hið opinbera stuðli að því að hér á landi starfi fáir allstórir viðskiptabankar er veitt geti atvinnulífi og einstaklingum alhliða þjónustu. Það er skoðun þingflokksins að markmið endurskipulagningar bankakerfisins skuli vera þríþætt:

1. Að eyða óvissu um framtíð þeirrar bankastarfsemi sem nú fer fram innan Útvegsbankans.

2. Að bæta skipulag og rekstur bankakerfisins frá sjónarmiði rekstrarhagkvæmni, samkeppni, þjónustu og stjórnar peningamála.

3. Að draga úr ábyrgð og afskiptum ríkisins af rekstri viðskiptabanka, fækka ríkisbönkum og draga skýrari línur hvað varðar stjórnarábyrgð í bönkunum.

Við þá endurskipulagningu bankakerfisins sem nú er óhjákvæmileg telur þingflokkurinn eðlilegast að líta á ríkisbankana þrjá í einu lagi. Eignum þeirra og skuldum verði steypt saman að viðbættum sama eiginfjárstuðningi og Seðlabanki Íslands hefur lagt til að veittur verði ef Útvegsbanki, Iðnaðarbanki og Verslunarbanki sameinast. Þessari bankastarfsemi, þ.e. ríkisbönkunum þremur, verði þegar skipt í tvo ámóta stóra fjárhagslega sterka banka þar sem Landsbankinn yrði uppistaðan í öðrum en Búnaðarbankinn og Útvegsbankinn í hinum. Öðrum þessara banka verði breytt í hlutafélagsbanka og allt hlutaféð boðið til sölu. Hinn bankinn starfi áfram sem ríkisbanki.

Þingflokkurinn telur það rökrétta afleiðingu af slíkri endurskipulagningu bankakerfisins að Alþingi hætti að kjósa fulltrúa í bankaráð viðskiptabanka. Bankaráð ríkisbanka verði skipuð af ráðherra bankamála út frá faglegum sjónarmiðum. Ráðherra tilnefni einnig einn fulltrúa í bankaráð hvers hlutafjárbanka hvort sem ríkið á hlut í bankanum eða ekki. Setja ber strangari ákvæði en nú gilda um viðskipti bankaráðsmanna og fyrirtækja í þeirra eigu við hlutaðeigandi banka. Ákveðið verði í lögum að meðal þeirra mála sem bankaráð skuli fjalla um og ákvarða eigi sjaldnar en árlega sé hámark lánveitinga til eins aðila í hlutfalli við eigið fé bankans.

Það er skoðun þingflokks Alþfl. að með þessu móti yrði stuðlað að eflingu bankakerfis þar sem ríkti nokkurt jafnræði með ríkisbönkum og hlutafjárbönkum og að slíkt kerfi gæti átt ríkan þátt í að efla efnahagslegar framfarir hér á landi, bæta bankaskipulagið til frambúðar og gæta almannahagsmuna í bráð og lengd.“

Í árslok 1985 var staða ríkisbankanna þannig að eignir Landsbanka Íslands voru alls 32 milljarðar, Útvegsbankans 9,7 milljarðar og Búnaðarbankans 9,8. Eigið fé Landsbankans var 2 milljarðar, eigið fé Útvegsbankans 90 millj. og eigið fé Búnaðarbanka Íslands 831 millj. Þannig var þá ástatt hjá bönkunum að eigið fé Landsbankans var rúm 6% af eignum, tæpt 1% hjá Útvegsbankanum og 8,4% hjá Búnaðarbankanum. Þetta er aðeins til upplýsingar svo að menn geti áttað sig á því hvernig þessir bankar stóðu innbyrðis hvað eignir og eigið fé áhrærir. Aftur á móti voru útlán þessara banka að því leyti jafnari að hlutfallið milli Búnaðarbanka og Útvegsbanka, þ.e. mismunurinn, var ekki eins mikið eins og gera mátti ráð fyrir miðað við eigið fé.

Sú ályktun sem Alþfl. gerði miðaði við að litið yrði á ríkisbankana þrjá sem eina heild og úr myndaðir tveir bankar, að ríkið legði fram 850 millj. eigið fé til sameiningar ríkisbankanna og síðan yrði öðrum bankanum breytt í hlutafélagsbanka. Þeim þætti sem sneri að stjórnkerfi og ábyrgð í bönkunum hafa Seðlabanki og ríkisstjórn enn alls ekki gert nein viðhlítandi skil. Till. Alþfl. var sú að lögum um viðskiptabanka yrði breytt þannig að Alþingi hætti að kjósa í bankaráð.

Ef við skoðum það frv. sem hér liggur fyrir, frú forseti, í ljósi þeirra þriggja atriða sem þingflokkur Alþfl. setti fram, í fyrsta lagi kröfuna um að óvissu um framtíð þeirrar bankastarfsemi sem nú fer fram innan Útvegsbankans yrði eytt, hefur þetta frv. að því leyti uppfyllt þá kröfu að menn vita núna hvað ríkisstjórnin ætlast fyrir.

Í öðru lagi var þess krafist að bætt yrði skipulag og rekstur bankakerfisins frá sjónarmiði rekstrarhagkvæmni, samkeppni, þjónustu og stjórnar peningamála. Það verður ekki séð af þessu frv. um að halda áfram að reka Útvegsbankann, þó í eilítið öðru formi sé en hingað til, að þau skilyrði verði á nokkurn hátt uppfyllt.

Í þriðja lagi var farið fram á að dregið yrði úr ábyrgð og afskiptum ríkisins af rekstri viðskiptabanka, fækkað viðskiptabönkum og dregnar skýrari línur hvað varðar stjórnarábyrgð í bönkum. Þó að eignaraðild ríkisins sé breytt með þeim hætti að í stað þess að eigið fé bankans sé beint á ábyrgð ríkissjóðs sé eignarhaldi ríkisins breytt í hlutafélagsform telst það að mínu mati ekki vera leið til þess að draga úr ábyrgð og afskiptum ríkisins af rekstri viðskiptabanka. Ekki fækkar bönkunum við þessa aðgerð né verða línur neitt skýrari hvað varðar stjórnarábyrgð í bönkunum. Þó má benda á að hér er gert ráð fyrir því að viðskrh. skipi bankaráðsmenn í hlutfalli við eignaraðild ríkisins að bankanum og þá sýnt að til að byrja með skipi hann meiri hluta þeirra.

Ef maður les þetta frv. eru nokkur atriði sem maður staldrar við. Ég hefði viljað spyrja hæstv. viðskrh. hvað átt sé við í athugasemdum við 4. gr. frv., en 4. gr. fjallar um matsnefnd sem á að meta eiginfjárstöðu Útvegsbankans miðað við þann dag sem hlutafélagsbankinn yfirtekur reksturinn. Þar segir neðarlega á bls. 6:

„Einnig á nefndin við mat á eiginfjárstöðu Útvegsbankans að meta til verðmæta það skattalega hagræði sem nýi hlutafélagsbankinn fær með yfirtöku á Útvegsbankanum.“

Er það réttur skilningur hjá mér að hér sé verið að höfða til 17. gr. frv. þar sem lagt er til að hlutafélagsbankinn taki við öllum skattaréttarlegum skyldum og réttindum Útvegsbanka Íslands, en þar kemur fram að seljandi bankans, sem er reyndar um leið kaupandi líka, þ.e. ríkið, telur að því leyti vera einhvers konar gullgæs á ferðinni að uppsöfnuð ónýtt rekstrartöp Útvegsbanka Íslands, sem eru veruleg, muni nýi hlutafélagsbankinn geta dregið frá tekjum sínum, ef og þegar rekstur hans skilar hagnaði í framtíðinni? Mér finnst þessi hugsunarháttur, þó að hann sé sjálfsagt rökréttur í ljósi bókhaldslaga og vinnu, samt sem áður mjög lýsandi dæmi fyrir íslenskt efnahags- og atvinnulíf, þar sem það er talið fyrirtæki til ágætis, sem verið er að selja, hvað það hefur tapað miklu. Það sé hlutur sem komi eigandanum til góða einhvern tíma ef og þegar rekstur hans skilar hagnaði í framtíðinni. Það mætti kannske leyfa sér að spyrja hæstv. ráðh.: Hve lengi getur nýi eigandinn átt innhlaup í þann rétt að draga þetta rekstrarlega tap frá hagnaði sínum í framtíðinni? Er það óendanlegt eða fyrnist þessi réttur á einhverjum ákveðnum tíma?

Hæstv. ráðh. gerði 5. gr. reyndar þó nokkur skil og lauk umfjöllun sinni um hana á þá leið, ég hef það ekki orðrétt eftir, en það var sú skoðun sem mér heyrðist hann vera að setja fram, að auðvitað væri nýja fyrirtækinu heimilt að segja upp starfsfólki eftir að endurráðning hefði farið fram eins og það væri meiri háttar kostur. En 5. gr. fjallar um að þessu nýja fyrirtæki er skylt að ráða allt það starfsfólk, sem núna starfar við bankann, á ný. Auðvitað er þetta góður kostur fyrir starfsfólk Útvegsbankans. Því ber ekki að neita. Og auðvitað vildu menn leysa þetta mál þannig að þessu starfsfólki yrðu boðnir þeir bestu kostir sem mögulegir eru. En aftur á móti hlýtur að verða að taka eitthvert tillit til þessa nýja fyrirtækis sem á nú líklega samkvæmt ætlun manna að fara að skila arði. Manni finnst það dálítið undarleg byrjun á slíkri endurskipulagningu að skuldbinda fyrirtæki til að ráða allt það starfsfólk sem þegar er í starfi hjá bankanum því að óneitanlega hlýtur bankinn að verða að leysa hluta af þeim vandamálum sem upp hafa komið í rekstri hans með einhvers konar samdrætti, með einhvers konar hagræðingu í rekstri, sem endanlega hlýtur alltaf að koma niður á starfsfólki.

6. gr. frv. lætur í sjálfu sér ekkert óskaplega mikið yfir sér, en hún fjallar samt sem áður trúlega um mjög stórar upphæðir. Ástæðan fyrir því að upphæðir eru ekki nefndar í því tilefni þegar verið er að fjalla um eftirlaunasjóð starfsmanna Útvegsbanka Íslands er sú, eins og segir efst á bls. 8 í athugasemdum við einstakar greinar frv., með leyfi frú forseta:

„Vegna þess hverjum erfiðleikum slíkir útreikningar eru bundnir og vegna þeirra áhrifa sem það hefði á mat á eiginfjárstöðu Útvegsbanka Íslands og uppgjör skv. 2. mgr. 4. gr., ef á honum hvíldu umræddar lífeyrisskuldbindingar við yfirtöku hlutafélagsbankans á honum, er kveðið svo á í 2. mgr. 6. gr. að ríkissjóður yfirtaki ábyrgð Útvegsbanka Íslands á skuldbindingum eftirlaunasjóðs Útvegsbanka Íslands sem stofnast hafa eða stofnast munu fram að yfirtökudegi.“

Engar upphæðir. Ríkissjóður yfirtekur einfaldlega heila klabbið, aðallega að því er virðist vegna þess að það er ekki hægt að reikna út hvað þetta er mikið. Einhvern tíma voru samþykkt lög í þessu landi um að öllum frumvörpum sem hefðu fjárskuldbindingar í för með sér fyrir ríkissjóð yrði að fylgja nákvæmt yfirlit um þær fjárskuldbindingar, en það er yfirlýst strax við samþykkt þessa frv. að slíka áætlun er alls ekki hægt að setja fram.

Í seinustu málsgr. umsagnar um einstakar greinar segir, með leyfi frú forseta:

„Tekið skal fram að um lífeyrisréttindi núverandi og fyrrverandi bankastjóra Útvegsbanka Íslands fer samkvæmt sérstökum samningum þeirra við bankann. Nýi hlutafélagsbankinn yfirtekur þessar skuldbindingar og eru þær á meðal þess sem matsnefnd skv. 4. gr. á að leggja mat á.“

Ekki hefði verið neinum erfiðleikum bundið að láta hér koma fram um hvaða upphæð væri að ræða, en mér býður í grun að hér muni vera um nokkuð á annan tug milljóna á ársgrundvelli að ræða. Kannske hefur hæstv. ráðh. þessar upplýsingar á reiðum höndum. Það er áberandi hvað bankastjórar Útvegsbanka Íslands hafa yfirleitt verið og eru ernir þegar þeir fara á eftirlaun. Ég þori ekki alveg að fara með hvort þeir eru fimm eða sjö sem eru núna á eftirlaunum.

Hvað er bankanum ætlaður langur tími til að aðlaga bókfært virði fasteigna og búnaðar sem viðskiptabankinn notar til starfsemi sinnar og má skv. viðskiptabankalögum ekki vera hærra en sem nemur 65% af eigin fé bankans? Hvað telja menn að það taki langan tíma að koma þessum hlutum hjá Útvegsbankanum í það horf að það samræmist gildandi lögum? Hér segir reyndar í athugasemdum að um sé að ræða sama aðlögunartíma og starfandi viðskiptabönkum sé veittur til að koma eigin fé í það horf sem lög áskilja. En telja menn að þessi aðlögunartími nægi eða telja menn að það þurfi hugsanlega að ætla þessum banka eitthvað lengri tíma? Mér finnst undarlegt ef það tækist á þeim aðlögunartíma sem lögin gera ráð fyrir, sérstaklega með tilliti til þess að það eru svo margar aðrar skuldbindingar sem menn verða að uppfylla.

Skv. lögum nr. 44 frá 1976 um Fiskveiðasjóð Íslands segir í athugasemdum um 14. gr.: Skal Útvegsbanki Íslands veita Fiskveiðasjóði nauðsynlega fyrirgreiðslu og starfsaðstöðu.“

Það er nokkuð ljóst einmitt af lestri þessara athugasemda hvað raunverulega er hér á ferðinni því að það sem áður var Fiskveiðasjóður, alla vega hvað rekstur hans snerti, ekki kannske hvað sjóðinn sjálfan snerti, var áður rekið á ábyrgð Útvegsbankans, en núna á að fara að reka Útvegsbankann á ábyrgð Fiskveiðasjóðs. Það er öll sú stóra breyting sem raunverulega verður gerð því að eiginfjárframlag ríkissjóðs til bankans breytir að því leyti bara um nafn að nú er það kallað hlutafé og síðan Fiskveiðasjóði gert með lagaboði nánast að gerast eignaraðili að bankanum, en Fiskveiðasjóður er náttúrlega ríkisfyrirtæki.

Auðvitað eru mörg önnur atriði sem hægt hefði verið að fjalla um í 1. umr. um þetta mál, en ég á sæti í þeirri nefnd sem fjallar um málið, þannig að maður hefur tækifæri og tíma til að gæta að þeim þar. Óneitanlega finnst manni gerður munur á Jóni og séra Jóni. Það væri auðvelt að stofna hlutafélög hér á landi ef maður gæti ákveðið það si svona heima hjá sér að það þyrfti ekki tilskilinn fjölda sem hlutafjárlög gera ráð fyrir til að stofna hlutafélagið. Það nægði einn aðili í byrjun. Það þyrfti enga fimm aðila eins og lög krefja. Það er lítill sómi að því þegar Alþingi gengur fram með sínu valdi í því að brjóta þau lög sem það sjálft hefur sett. Þetta hefur verið talið eitt af grundvallaratriðum laga um hlutafélög, að til þess að stofna hlutafélag þurfi tilskilinn fjölda aðila. Það er ekki fyrr en að uppfylltum þeim fjölda sem menn mega stofna hlutafélög. En hér er farin styttri leið að lausn þessa máls og sú leið einfaldlega opnuð að það sé einn aðili og hann kalli sig hlutafélag. Það er það eina sem breyst hefur í, hvað eigum við að segja, örlögum Útvegsbankans í sögu hans að hann er aftur orðinn „hf.“ eins og hann var fyrir hartnær 30 og eitthvað árum.