stjórnarskipunarlög.

Herra forseti. Frumvarp til stjórnskipunarlaga er hér á dagskrá. Því var komið inn í þingið með tiltölulega stuttum fyrirvara og án þess að um það hafi verið fjallað og það unnið á hefðbundinn hátt eins og tíðkast hefur í sögu lýðveldisins og jafnvel fyrir tíma lýðveldisins.

Frumvarpið samanstendur í meginatriðum af fjórum greinum fyrir utan gildistökuákvæðið. Í 1. gr. er fjallað um umhverfismál og eignarrétt á náttúruauðlindum. Í 3. gr. er fjallað um þjóðaratkvæðagreiðslur og frumkvæði almennings til þess að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Í 4. gr. er fjallað um stjórnlagaþing, frekar sérstakt stjórnlagaþing mundi ég telja. Í 2. gr. er svo fjallað um það hvernig breyta megi stjórnarskrá. Ég vil í ljósi þess hvernig staðið hefur verið að því máli sem hér er til umræðu fjalla örlítið um það hvernig staðið hefur verið að því að breyta stjórnarskrá á umliðnum árum, bæði hér á landi og annars staðar, og sjá hvernig það passar við þá aðferðafræði sem hér er breytt.

Í meginatriðum getum við sagt að um þessa breytingu hafi verið haft lítið samráð, undirbúningur lítill, stuttur tími sem gefst til að fjalla um málið og ekki sátt á milli allra þeirra flokka sem á Alþingi sitja eins og nánast hefur verið undantekningarlaust á tíma lýðveldisins. Þó að dæmi séu um að einstaka þingmenn hafi greitt atkvæði á móti hefur það ekki verið byggt á því að heilu flokkarnir hafi verið á móti því að gera breytingar á stjórnarskránni. Það er svolítið annað að taka pólitíska slagi á hv. Alþingi um pólitísk mál heldur en að taka pólitískan slag um sjálfa stjórnarskrána.

Í grunninn er íslenska stjórnarskráin byggð á danskri stjórnarskrá sem upphaflega var samþykkt á stjórnlagaþingi 5. júní 1849 en var síðan var afhent okkur Íslendingum sem stjórnarskrá úr hendi Danakonungs 5. janúar 1874 án þess að hún hefði verið samþykkt af Alþingi.

Þetta er löng saga sem hægt er að rifja upp og fara yfir bæði hvað varðar íslensku stjórnarskrána og út af fyrir sig þá dönsku sem hún byggist á en þeirri dönsku hafði þá verið breytt og sú sem við fengum í hendur var í meginatriðum samkvæmt breytingum sem gerðar voru 1866. Síðan hafa verið gerðar þó nokkrar breytingar á stjórnarskránni gagnstætt því sem haldið hefur verið fram í umræðunni en samkvæmt henni gæti maður haldið að það hefðu ekki verið gerðar neinar breytingar á íslensku stjórnarskránni á umliðnum árum. Henni var breytt árið 1903, 1915, 1919, 1920, 1927, 1934, 1942 og svo 17. júní 1944 þegar Ísland varð lýðveldi. Fram að stofnun lýðveldisins var stjórnarskránni breytt alls átta sinnum og þá í meginatriðum eins og núverandi 79. gr. kveður á um, þó með þeirri undantekningu sem gerð var við lýðveldisstofnunina en þá var sett inn sérstakt tímabundið ákvæði sem gerði ráð fyrir að stjórnarskrána yrði að samþykkja í þjóðaratkvæðagreiðslu. Síðan þá hefur ekki farið fram þjóðaratkvæðagreiðsla hér á landi.

Frá því að lýðveldið var stofnað hefur stjórnarskránni verið breytt nokkrum sinnum þó að heildarendurskoðun hafi ekki farið fram eins og ætlast var til þegar lýðveldið var stofnað. Það var 1959, 1968, 1984, 1991, 1995 og síðast 1999. Stjórnarskránni hefur því verið breytt alls sex sinnum frá stofnun lýðveldisins. Má segja að í öll þau skipti sem stjórnarskránni hefur verið breytt hafi það verið gert í góðu samráði og samstarfi á milli flokka. Það kemur meira að segja fram í greinargerð með frumvarpinu að þegar á heildina sé litið megi segja að víðtæk samstaða hafi jafnan ríkt um þær breytingar sem gerðar hafi verið á stjórnarskránni.

Hvernig skyldi breytingum á stjórnarskrám vera háttað annars staðar, ef við veltum því fyrir okkur í samanburði við það sem hér er verið að gera? Það er þannig að sumum hlutum stjórnarskráa annarra ríkja er alls ekki hægt að breyta? Það er ekki algilt að hægt sé að breyta öllum ákvæðum stjórnarskrár. Þetta á t.d. við um norsku stjórnarskrána þar sem ekki er hægt að breyta anda hennar og meginreglum. Í þýsku stjórnarskránni er gengið enn þá lengra, þar má t.d. hvorki breyta skiptingu sambandsríkisins í sambandslönd og þátttöku þeirra í löggjafarferlinu né ákvæðum stjórnarskrárinnar um grundvallarréttindi. Í ítölsku stjórnarskránni og þeirri frönsku eru ákvæði um að ekki megi afnema þar lýðveldi. Þá er bæði í frönsku og spænsku stjórnarskránni ákvæði um að ekki megi breyta stjórnarskránni á ófriðartímum. Þetta finnst mér vera umhugsunaratriði fyrir okkur þegar við erum að vinna að þessari breytingu á stjórnarskránni og fyrir því eru færð þau rök að nauðsynlegt sé að breyta stjórnarskránni af því að það séu svo miklir umrótstímar og við höfum orðið fyrir svo miklum áföllum, ekki bara efnahagslega heldur stjórnarfarslega og hvaðeina, að það sé nauðsynlegt að breyta henni.

Ég segi ekki að það séu ófriðartímar hjá okkur en ég held að það sem hér hefur gerst á síðustu mánuðum sé næst því sem við höfum komist að upplifa ófriðartíma, a.m.k. síðustu hundrað árin hér á landi, og því mætti kannski færa rök að því í þessu samhengi að einmitt núna, einmitt á tímum eins og þessum eigi ekki að breyta stjórnarskránni. Það eigi að bíða þess að um hægist og lygni í þjóðfélaginu og menn hafi betri tíma til að gaumgæfa málin og við verðum komin út úr þeim efnahagslega stormi sem við erum í núna.

Í flestum tilfellum er frumkvæðisrétturinn til að hrinda af stað stjórnarskrárbreytingum sá sami og varðandi lagafrumvörp en þó eru sums staðar skilyrði um að það þurfi lágmarksfjölda þingmanna til að standa að slíku frumvarpi, t.d. í Eistlandi, Lettlandi og Litháen. Sums staðar þekkist það einnig að þjóðin geti knúið fram stjórnarskrárbreytingar með því að hluti kjósenda skrifi undir slíka tillögu og það á einnig við um Lettland og Litháen eins og ég nefndi áðan og einnig reyndar um Ítalíu.

Samkvæmt dönsku stjórnarskránni verður henni ekki breytt nema samþykktar séu breytingar á tveimur þingum með kosningum á milli, eins og við þekkjum hér, en að auki sé þjóðaratkvæðagreiðsla látin fara fram. Þar er áskilið að aldrei greiði færri en 40% kosningabærra manna atkvæði með breytingunni. Sú aðferðafræði sem viðhöfð er í Danmörku er reyndar eins og gert var ráð fyrir í stjórnarskrárfrumvarpi því sem Gunnar Thoroddsen, þáverandi forsætisráðherra, lagði fram. Það er líka ágætt að hafa það í huga að stjórnarskrá Danmerkur var síðast breytt árið 1953 en við höfum gert einar sex breytingar á stjórnarskrá okkar frá því að Danir breyttu sinni stjórnarskrá síðast. Þess vegna er tæplega hægt að halda því fram að við séum eftirbátar annarra í því að breyta okkar stjórnarskrá.

Finnsku stjórnarskránni hefur nýlega verið breytt, það var samþykkt 1999 og gekk í gildi árið 2000. Í Finnlandi eru nokkuð flóknar reglur um það hvernig hægt er að breyta stjórnarskránni. Það þarf að gerast þannig að það sé samþykkt í tveimur umræðum á þingi og síðan þarf að bíða með þriðju umræðuna uns nýtt þing kemur saman í kjölfar kosninga og þá þurfa tveir þriðju þingmanna að samþykkja frumvarpið óbreytt. Þó eru undantekningar ef fimm sjöttu þingmanna, sem taka þátt í atkvæðagreiðslu, samþykkja brýnar breytingar þá er hægt að láta lokaumræðu fara fram án þess að þingkosningar fari fram, og síðan eru sérstök ákvæði um minni háttar breytingar. En ég held að engar af þeim tillögum sem hér eru til umræðu mundu nokkurn tímann eða nokkurs staðar flokkast undir það að vera minni háttar breytingar.

Samkvæmt sænskum stjórnlögum taka breytingar ekki gildi nema frumvarpið hafi verið samþykkt óbreytt af tveimur þingum með þingkosningum á milli og þjóðaratkvæðagreiðsla hafi farið fram um frumvarpið samhliða þingkosningunum.

Norska stjórnarskráin gerir ráð fyrir því að tillögur að stjórnarskrárbreytingum þurfi að leggja fyrir þingið í síðasta lagi á þriðja ári eftir kosningar — en eins og við vitum er ekki hægt að rjúfa þing í Noregi, þar eru föst fjögurra ára kjörtímabil — og ekki má samþykkja þær tillögur fyrr en að loknum næstu kosningum þar á eftir. Við afgreiðslu tillagnanna verða a.m.k. tveir þriðju þingmanna að sitja þingfund og taka breytingar á stjórnarskránni ekki gildi nema frumvarpið hafi verið samþykkt með tveimur þriðju meiri hluta þingmanna. Ekki má gera breytingar, eins og ég sagði áðan, hvað varðar meginreglur og á anda stjórnarskrárinnar. Þetta eru býsna stífar kröfur sem gerðar eru til breytinga á stjórnarskrám í nágrannalöndum okkar og því vart hægt að tala um að við værum að leita eftir fyrirmyndum hjá nánustu samstarfsmönnum okkar erlendis með því að gera breytingar á því hvernig við breytum stjórnarskránni.

Í Austurríki, þar sem nýlega hefur farið fram breyting á stjórnarskránni, þarf samþykki tveggja þriðju hluta þingmanna og auk þess þarf við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar að fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla en slíkt er ekki áskilið varðandi aðrar breytingar sem ganga skemmra nema þriðjungur þingmanna í annarri hvorri þingdeildinni krefjist þess.

Belgía, Holland og Lúxemborg eru með svipaða aðferðafræði og er við lýði hjá okkur í dag. Frakkland hefur tvenns konar leiðir. Þar er hægt að samþykkja þetta í báðum þingdeildum og bera síðan undir þjóðaratkvæði og þá gildir einfaldur meiri hluti. Ekki þarf hins vegar að bera frumvarpið undir þjóðaratkvæði ef forsetinn hefur kallað saman báðar þingdeildir og þrír fimmtu hlutar greiddra atkvæða eru með frumvarpinu.

Á Írlandi er áskilið að til að stjórnarskrárbreytingar öðlist gildi þurfi samþykki beggja þingdeilda auk þjóðaratkvæðagreiðslu og einfaldur meiri hluti nægir til að breytingarnar öðlist gildi í þjóðaratkvæðagreiðslunni. En þar eru líka sérstök ákvæði um að óháð nefnd skuli koma á framfæri upplýsingum við kjósendur um þau málefni sem til úrlausnar eru.

Á Ítalíu er gert ráð fyrir því að hægt sé að breyta stjórnarskránni með samþykki beggja þingdeilda. Þar þurfa að fara fram tvær umræður í hvorri deild og að minnst þrír mánuðir líði á milli umræðna. Ég vek sérstaklega athygli á þessu ákvæði, herra forseti, að þrír mánuðir þurfa að líða á milli umræðna og þar með er verið að girða fyrir það að hægt sé að keyra í gegn breytingar með mjög skömmum fyrirvara við einhverjar einstakar eða sérkennilegar aðstæður. Það má kannski segja að þetta sé viðlíka öryggisákvæði og það sem varðar ófriðartíma í spænsku og frönsku stjórnarskránni.

Í Sviss þarf samþykki sambandsþingsins, meiri hluta í þjóðaratkvæðagreiðslu og einnig meiri hluta kantónanna í sambandsríkinu til að samþykkja stjórnarskrárbreytingar, en frumkvæðið getur komið frá kjósendum og eins frá sambandsríkinu. Hver kantóna er síðan líka með sína stjórnarskrá og þar eru ýmsar aðferðir notaðar við það að gera breytingar. Svissneska stjórnarskráin fyrir sambandsríkið sætti nýverið heildarendurskoðun, hún tók gildi 1. janúar árið 2000. Þá höfðu breytingarnar sem samþykktar voru verið í undirbúningi í rúma tvo áratugi sem sýnir okkur að menn eru ekkert að flýta sér við þetta verk sums staðar í þeim löndum sem við höfum náið samstarf við eins og Sviss. Þar var stjórnarskráin samþykkt með tæplega 60% greiddra atkvæða en þátttakan var 36%.

Þýska stjórnarskráin gerir einfaldlega ráð fyrir því að þar þurfi meiri hluta beggja þingdeilda og eins og við vitum er ákveðin samsetning á efri deildinni þar sem sambandsríkin hafa sína fulltrúa. En eins og áður sagði eru ákveðnir þættir óbreytanlegir.

Þannig er þetta, herra forseti, á ýmsa vegu og alls ekki þannig að ætlast sé til að það sé einfalt eða auðvelt að breyta stjórnarskránni og alls ekki ætlast til að það sé gert með einhverju hraði á skömmum tíma við einhverjar sérstakar aðstæður, erfiðleikatíma eða slíkt, sem þjóðir gætu hugsanlega verið að upplifa. Athyglisvert er að bera saman þá tillögu sem er í frumvarpinu sem er hér til umræðu við tillöguna sem stjórnarskrárnefndin á síðasta kjörtímabili lagði til. Tillagan sem stjórnarskrárnefndin lagði til á sínum tíma er að vissu leyti lík þeirri tillögu sem í þessu frumvarpi en þó er sá reginmunur á þeim að í tillögu stjórnarskrárnefndarinnar frá síðasta kjörtímabili var gert ráð fyrir að um tillögur til stjórnarskrárbreytinga færu fram fjórar umræður á Alþingi og skyldu þrjár vikur hið minnsta líða á milli umræðna. Þótt talað sé um að hægt sé að breyta stjórnarskránni með samþykki tveggja þriðju hluta atkvæða á Alþingi og síðan í þjóðaratkvæðagreiðslu þar sem minnst 25 af hundraði allra kosningabærra manna skuli staðfesta frumvarpið þá er sá reginmunur á þessum tillögum að fram skuli fara fjórar umræður og þrjár vikur líða á milli umræðna. Í þessari tillögu er farið nákvæmlega eftir þeim anda sem er alls staðar að finna hvað varðar stjórnarskrárbreytingar í nágrannalöndum okkar og í þeim löndum sem við störfum og líkjum okkur við. Það er verið að koma í veg fyrir að breytingar á stjórnarskránni séu keyrðar í gegn með hraði undir erfiðum eða óvenjulegum kringumstæðum Það er þess vegna stór munur á því sem hér er verið að leggja til og því sem áður hefur verið lagt til í þessum efnum og því sem áður hefur tíðkast og verið hefðbundið hjá okkur a.m.k. allt lýðveldistímabilið og sennilega lengur.

Það er langt liðið á tíma minn, herra forseti, en ég er tiltölulega skammt kominn í því að fjalla um málið. Ég hef einungis náð að fjalla um eina grein frumvarpsins en ætla þó að reyna að fjalla örlítið um 3. gr. sem er um þjóðaratkvæðagreiðslur og frumkvæði kjósenda til þess að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Þetta er vissulega mjög athyglisvert mál sem vert er að gaumgæfa vel — ef ég fyndi nú pappírana mína. Það er auðvitað gert í þeim tilgangi, herra forseti, að reyna að efla beint lýðræði og skapa borgurunum möguleika til þess að taka á milliliðalausan hátt þátt í ákvarðanatökunni og frumvarpið stefnir vissulega að því að það sé gert.

Í nágrannaríkjum okkar eru undir ákveðnum tilteknum aðstæðum viðhafðar þjóðaratkvæðagreiðslur og stjórnarskrá okkar gerir einnig ráð fyrir því að það geti farið fram þjóðaratkvæðagreiðsla undir vissum tilteknum aðstæðum eins og við frávikningu forseta, breytta kirkjuskipan og þegar forseti synjar lagafrumvörpum staðfestingar, en um þetta atriði höfum við engin lög eins og stendur og höfum ekki haft og engin þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram, eins og ég sagði áðan, frá því að lýðveldið var stofnað 1944. Í stjórnarskránni er ekki heimild til þess að frumkvæðið geti komið frá kjósendum, það er hins vegar eitthvað sem ég tel mjög athyglisvert og vert að við skoðum gaumgæfilega.

Þjóðarfrumkvæðið var til staðar í Grikklandi hinu forna og það hefur verið heimilað í mörgum ríkjum Bandaríkjanna og þar hefur það skilað mörgum athyglisverðum breytingum. Hins vegar er það ekki við lýði mjög víða en eins og ég nefndi áður er það í Sviss og á Ítalíu og eins í Litháen, Lettlandi og Makedóníu. (MÁ: Og Frakklandi.) Ekki samkvæmt mínum heimildum en við skulum ræða það á eftir, hv. þingmaður. Það sem er athyglisvert við þetta er að af sex ríkjum eru þrjú þeirra fyrrverandi austantjaldsríki og reyndar tvö þeirra fyrrverandi sovétlýðveldi, tvö þeirra eru sambandsríki og sjötta ríkið er Ítalía sem ekki er frægt fyrir stöðugleika í stjórnmálum.

Þrátt fyrir að þetta sé athyglisvert ákvæði, sem ég held að við ættum að skoða gaumgæfilega, þá (Forseti hringir.) held ég að það sé líka rétt hjá okkur, herra forseti, að velta því fyrir okkur hvers vegna það hefur ekki verið tekið upp víðar en raun ber vitni.

Tími minn leyfir ekki að ég komist lengra í umfjöllun að þessu sinni þó að ég eigi vissulega eftir fimm mínútna ræðu í annarri umferð, sem vonandi telst ekki til málþófs (MÁ: Nei, nei.) þó að ég nýti mér þann rétt síðar í umræðunni.