lokafjárlög 2011.
Forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti fjárlaganefndar um lokafjárlög fyrir árið 2011. Fjárlaganefnd fór allítarlega yfir þetta frumvarp og fékk til liðs við sig í þeim tilgangi Lúðvík Guðjónsson, Ingþór Karl Eiríksson og Viðar Helgason frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Nefndin fór yfir frumvarpið með starfsmönnum fjármála- og efnahagsráðuneytisins og sendi í kjölfarið skriflegar fyrirspurnir til allra ráðuneyta sem talið var rétt að spyrja spurninga varðandi lokafjárlögin og þá fjárlagaliði sem þörf var á að afla nánari skýringa á. Ráðuneytin svöruðu síðan skriflega og eru fyrirspurnir og svör ráðuneytanna ásamt athugasemdum nefndarinnar vegna einstakra mála hluti af áliti þessu.
Í 45. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, segir að með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi skuli fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Það hefur hins vegar aldrei gerst og frumvarp til lokafjárlaga ávallt verið lagt fram mun síðar en ríkisreikningur. Ríkisreikningur 2011 var áritaður 18. júní 2012, en frumvarpið lagt fram fjórum mánuðum síðar og hefur aldrei verið fyrr á ferðinni.
Í frumvarpinu er tvær lagagreinar. Annars vegar eru lagðar til breytingar á fjárheimildum vegna frávika á ríkistekjum stofnana, þ.e. frávikið á uppgjöri ríkisreiknings 2011 og áætlunar fjárlaga og fjáraukalaga fyrir viðkomandi tekjulið. Hins vegar eru gerðar tillögur um niðurfellingar á stöðu fjárheimilda í árslok 2011.
Í fjárreiðulögunum kemur ekki fram hvort og þá hvernig eigi að breyta fjárheimildum stofnana í þeim tilvikum sem ríkistekjur sem bókaðar eru hjá þeim og falla til á árinu reynast aðrar en fram kemur í fjárlögum og fjáraukalögum. Sú venja hefur skapast að breyta fjárheimildum í lokafjárlögum til samræmis við þann mun sem myndast hefur. Ef tekjur reynast umfram áætlun hækkar gjaldaheimild stofnunar að sama skapi, en lækkar ef tekjur eru undir áætlun. Þessi regla er þó ekki algild eins og fram kemur í greinargerð lokafjárlagafrumvarpa. Til að bæta hér úr þyrfti að koma inn ákvæði í fjárreiðulögin sem segði til um með hvaða hætti ætti að fara með þennan mismun í stað þess að veita formlega fjárheimild eftir á eins og gert er nú. Nefndin vekur athygli á því að von er á frumvarpi um opinber fjármál þar sem meðal annars verður fjallað um þessi mál. Með núgildandi fjárreiðulögum var ákveðið að gera reikningsskil A-hluta stofnana sambærilegri því sem tíðkast hjá fyrirtækjum og ákveðið að tekjufæra hlutdeild þeirra í mörkuðum tekjum og rekstrartekjum í stað þess að birta þær sem fjármögnun eins og gert er í fjárlögum. Þessi framsetning hefur leitt til torveldari útgjaldastýringar hjá stofnunum sem njóta þessara tekna en hinna sem fá þær ekki. Við mat á rekstrarárangri stofnana virðist fremur litið til afkomu þeirra en að borin séu saman útgjöld samkvæmt fjárlögum og ríkisreikningi. Að mati nefndarinnar breytir þessi aðferð framkvæmdarvaldsins fjárheimildum sem Alþingi hefur áður samþykkt. Eftir að lokafjárlög hafa verið samþykkt má segja að fallist sé á hana með staðfestingu laganna.
Fjárlaganefnd hefur beitt sér fyrir breyttu fyrirkomulagi uppgjörs á frávikum ríkistekna. Í því felst að afnema markaðar tekjur í heild sinni og færa þær eingöngu á tekjuhlið fjárlaga og ríkisreiknings og veita ríkisframlag til þeirra stofnana sem áður nutu markaðra tekna. Í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur nefndin unnið frumvarp sem miðar að því að afnema þessar tekjur. Ávinningur af slíkri breytingu fælist m.a. í mikilli einföldun á frumvarpi til lokafjárlaga þar sem 1. gr. núverandi frumvarps félli niður. Endanleg fjárheimild kæmi þá strax fram í stað þess að bíða lokafjárlaganna. Jafnframt yrði þessi breyting til þess að einfalda og flýta reikningsuppgjöri ársins. Frumvarpið hefur ekki enn verið lagt fyrir Alþingi. Þverpólitískur vilji er fyrir því í fjárlaganefnd að draga úr umfangi markaðra tekna eins og kostur er.
Nefndin hefur lengi verið þeirrar skoðunar að samþykkja þurfi yfirfærslu fjárheimilda strax í upphafi næsta árs. Það hefur ekki reynst unnt þar sem ríkisreikningur hefur ekki legið fyrir fyrr en í lok júní ár hvert og frumvarp til lokafjárlaga enn síðar. Þess í stað hefur stjórnsýslan gengið út frá því að vissum fjárlagaliðum sé ekki breytt við meðferð frumvarpsins til lokafjárlaga. Slík eftirásamþykkt er ekki til fyrirmyndar að mati fjárlaganefndar í fjárstjórn ríkisins og verður að breyta.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpinu er það lagt fram með hefðbundnu sniði og er lagt til að felldar verði niður fjárheimildarstöður á fjárlagaliðum þar sem útgjöld eru lög- eða samningsbundin. Hér er meðal annars átt við lífeyristryggingar, sjúkratryggingar, eftirlaunaskuldbindingar og ríkisábyrgðir sem og útgjöld sem eru hagræns eðlis eins og vaxtagjöld og afskriftir krafna. Nefndin telur tímabært að endurskoða niðurfellingu á nokkrum þessara fjárlagaliða, jafnvel þannig að frávik allra lög- og samningsbundinna útgjalda flytjist milli ára, enda beri að grípa til aðgerða innan ársins til að tryggja að ekki verði farið fram úr fjárheimildum.
Nefndin fór yfir millifærslur milli fjárlagaliða þar sem fram kemur í vinnureglum fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem birtar eru með frumvarpinu að ekki sé heimilt að ráðstafa afgangi eða umframgjöldum milli ára af einum fjárlagalið á annan, t.d. frá stofnkostnaði til rekstrarkostnaðar. Niðurstaðan af þeirri yfirferð var sú að fjármála- og efnahagsráðuneytið mun herða á reglum sem um millifærslur gilda. Þá verður einnig lögð áhersla á að fjárlög endurspegli umfang aðalskrifstofa.
Nefndin gagnrýnir enn og aftur að lokafjárlög eru ekki lögð fram um leið og ríkisreikningur eins og lög um fjárreiður ríkisins mæla þó fyrir um.
Íslensk stjórnskipan byggist á því að ráðherra, hver á sínu sviði, beri ábyrgð á þeim málaflokkum sem undir hann heyra, samanber 14. gr. stjórnarskrárinnar. Meðal þess sem ráðherra ber ábyrgð á er að forstöðumenn ríkisstofnana og stofnanir á málefnasviði hans fylgi þeim lögum og reglugerðum sem um starfsemina gilda. Þar á meðal eru ákvæði um ábyrgð forstöðumanna í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og reglugerð um framkvæmd fjárlaga. Gæti ráðherrar ekki að skyldum sínum í þessu sambandi hlýtur að koma til kasta Alþingis að meta hvaða leiðir séu færar til þess að tryggja betri framkvæmd fjárlaga, þar á meðal hvort skilyrði laga um ráðherraábyrgð séu til staðar. Rétt er að vekja athygli á því í þessu sambandi að skaðabótaábyrgð ráðherra gagnvart ríkissjóði fellur niður samþykki Alþingi ríkisreikning án fyrirvara, nema ráðherra hafi beitt svikum, samanber 13. gr. laga um ráðherraábyrgð. Ekki er hefð fyrir því að látið sé reyna á fjárhagslega ábyrgð ráðherra samkvæmt framangreindum lögum.
Í skýrslu fjármálaráðherra um áætlun um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009–2013 kemur meðal annars fram að ríkisstjórnin og ráðherranefnd á hennar vegum hefur pólitíska forustu um að ákvarða helstu markmið ríkisfjármálanna sem snúa einkum að tekju- og útgjaldastefnu, afkomu og skuldastöðu, en einnig að áhrifum ríkisfjármálanna á efnahagslífið. Stefnan verður jafnan tekin til umræðu á vorþingum Alþingis. Meginútlínur stefnumörkunarinnar fyrir næstu fjögur árin koma fram í skýrslunni en ráðherra telur rétt að telja til nokkur áhersluatriði og er hér hluti þeirra nefndur:
1. Í samræmi við takmarkað hlutverk fjáraukalaga samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins verði þar tekin fyrir framlög til nýrra verkefna, aukins umfangs eða rekstrarhalla stofnana umfram setta ramma.
2. Framkvæmd fjárlaga verði hert verulega og óheimilt verði að draga á fjárveitingar framtíðar heldur verði í öllum slíkum tilvikum að grípa til mótvægisaðgerða.
3. Ráðherrar geri fjárlaganefnd grein fyrir málum ef frávik verða frá fjárlögum.
4. Þrengdar verða heimildir til að nota óráðstafaðar fjárheimildir fyrri ára. Tekjur, þar með taldar óreglulegar tekjur, á tímabilinu umfram áætlun gangi til að bæta afkomu ríkissjóðs nema óhjákvæmilegt sé að þær gangi að hluta til að mæta ófyrirséðum útgjöldum, t.d. vegna atvinnuleysis.
5. Útgjaldarammar ráðuneyta verði bindandi og ekki breytt eftir á, svo sem með málum sem borin eru upp í ríkisstjórninni, nema jafnmikil lækkun annarra málaflokka komi á móti.
Í endurskoðaðri áætlun frá því í júlí 2009 eru þessi markmið ítrekuð. Fjárlaganefnd telur að þrátt fyrir erfiðar aðstæður í efnahagsmálum þjóðarinnar hafi að mörgu leyti tekist betur en ætla mátti að fylgja framangreindum markmiðum eftir. Það breytir því þó ekki að markmið stjórnvalda hafa ekki öll náð fram að ganga og árangurinn ekki sá sem stefnt var að á öllum sviðum.
Í töflu sem fylgir með nefndarálitinu má sjá að vægi yfirfærðra heimilda sem hlutfall af fjárlögum ríkisins hefur verið í rétta átt á undanförnum árum og afar mikilvægt að mati fjárlaganefndar að haldið verði áfram á þeirri braut. Má þar taka sem dæmi að hlutfall yfirfærðra fjárheimilda á árinu 2006 sem hlutfall af fjárlögum var 5,9% og hefur farið minnkandi síðan og er komið niður í 2,6% á árinu 2011 frá því ári sem þetta lokafjárlagafrumvarp snýr að.
Virðulegi forseti. Fjárhæðir frumvarpsins eru ekki fyllilega í samræmi við ríkisreikning. Skýringin liggur í mismunandi afrúnningi fjárhæða. Nefndin leggur til að í frumvarpi til lokafjárlaga fyrir árið 2012 verði þetta misræmi fært til betri vegar með því að færa einskiptisleiðréttingar inn í frumvarpið.
Virðulegi forseti. Í því nefndaráliti sem ég mæli hér fyrir, sem er býsna langt og ítarlegt, á þriðja tug síðna fyrir utan breytingartillögur sem lagðar eru til, er fjallað ítarlega um þá liði sem fjárlaganefnd taldi nauðsynlegt að spyrjast fyrir um hjá hinum ýmsu ráðuneytum. Fjárlaganefnd lagði mikla vinnu í þetta nefndarálit ásamt starfsmönnum nefndarinnar og starfsmönnum fjármála- og efnahagsráðuneytisins og ber að þakka þeim öllum fyrir gott samstarf við að vinna þetta nefndarálit.
Það tíðkaðist ekki hér, eftir því sem ég best veit, að fjárlaganefnd skilaði ítarlegu nefndaráliti, hvað þá að leggjast í rannsóknir og skoðanir á einstökum liðum eins og hér er gert, en þetta er í annað skipti sem fjárlaganefnd leggur fram ítarlegt nefndarálit varðandi lokafjárlög, í fyrsta skipti vegna lokafjárlaga 2010 og síðan núna vegna lokafjárlaga 2011. Það er von mín að sú fjárlaganefnd sem tekur við af þessari á næsta kjörtímabili haldi þessari vinnu áfram því að það er afar mikilvægt að þeir sem sitja í fjárlaganefnd sinni þessari eftirlitsskyldu sinni, sérstaklega varðandi fjárlagavinnuna, lokafjárlög og ríkisreikning sem var kannski ekkert allt of vel sinnt lengi vel. Ég lít á þetta sem ágætisvitnisburð um breyttar áherslur innan fjárlaganefndar, breytt viðhorf til fjárlaga, lokafjárlaga og þess sem snýr að ríkisfjármálum og enn frekar hversu góð samstaða hefur náðst um þessa vinnu. Fjárlaganefnd hefur skipað sérstaka undirnefnd til að forvinna þetta mál fyrir nefndina. Það er líka góð vísbending um þverpólitískan vilja til þess að standa betur að málum hvað þetta varðar en lengst af var gert.
Fjárlaganefnd leggur til breytingartillögur á sérstöku fylgiskjali í fimm liðum þar sem lagt er til að fjárheimildir verði felldar niður. Það þarf svo sem ekkert að gera sérstaklega grein fyrir þeim. Í fyrsta lagi er liður um framhaldsfræðslu undir menntamálaráðuneyti, annar liður undir menntamálaráðuneyti varðar listir og framlög, undir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti er framkvæmd ýmissa búvörusamninga, undir heilbrigðisráðuneyti eru heilbrigðismál, ýmis starfsemi þar, og undir efnahags- og viðskiptaráðuneyti er liður varðandi ýmis verkefni tengd skuldavanda heimilanna.
Virðulegi forseti. Ég vil að lokum þakka nefndarmönnum öllum í fjárlaganefnd fyrir ágætisvinnu og samstarf við þetta nefndarálit og þá rannsókn og skoðun sem við tókum á þessu máli sem nefndarálitið vitnar nú um. Eins og ég sagði hér áðan var þverpólitísk samstaða um að vinna þetta með þessum hætti og allri nefndarmenn fjárlaganefndar skrifa undir nefndarálitið, Björn Valur Gíslason, sá sem hér talar, Ásbjörn Óttarsson, Björgvin G. Sigurðsson, Lúðvík Geirsson, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Valgerður Bjarnadóttir, Ragnheiður Ríkharðsdóttir og Höskuldur Þórhallsson skrifar undir álitið með fyrirvara.
