lagaskrifstofa Alþingis.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér í sjöunda sinn fyrir frumvarpi til laga um lagaskrifstofu Alþingis. Undir frumvarpið rita auk mín hv. þingmenn Karl Garðarsson, Brynjar Níelsson, Unnur Brá Konráðsdóttir og Höskuldur Þórhallsson.
Það er sammerkt með okkur flutningsmönnum að öll erum við lögfræðimenntuð sem gefur frumvarpinu aukna vigt og sýnir að við erum sammála um að þess sé þörf að við þingið verði stofnuð lagaskrifstofa eins og tíðkast annars staðar á Norðurlöndum, því að við sækjum rétt okkar að mestu leyti til Norðurlandanna. Það er að vísu blæbrigðamunur á hvar lagaskrifstofurnar eru staðsettar eftir löndum. Þær er stundum í dómsmálaráðuneytum ríkjanna, en við töldum rétt að hafa hana hér við Alþingi. Oft og tíðum er talað um hve framkvæmdarvaldið sé sterkt hér á landi og lítil hefð fyrir minni hluta ríkisstjórnum, þannig að til að auka sjálfstæði þingsins frá framkvæmdarvaldinu er lagt til í frumvarpinu að þessi lagaskrifstofa verði hér.
Hlutverk hennar er að sjálfsögðu að þjónusta þingmenn, lesa yfir lagafrumvörp og þingsályktunartillögur og aðstoða þingmenn við að semja frumvörp. Oft og tíðum skortir á það að frumvörp sem koma fyrir þingið séu nægilega vel unnin og spurning hvort þau standast yfir höfuð stjórnarskrá. Á síðasta þingi var til dæmis farið með frumvarp í gegnum þingið sem varð að lögum sem síðar voru dæmd ógild fyrir Hæstarétti. Einn þáttur hinna svokölluðu Árna Páls laga var dæmdur ógildur þar sem hann stríddi gegn stjórnarskrá hvað varðaði afturvirkni laga, þ.e. að óheimilt var að setja vaxtaákvarðanir aftur fyrir gildistöku laganna. Þetta er nefnt sem dæmi, virðulegi forseti, um það hve mikilvægt er að hér fari fram fagleg vinna, að lagafrumvörp verði ekki lögð fram fyrr en farið hefur verið yfir þau af sérfræðingum á umræddri lagaskrifstofu.
Það er líka mjög mikilvægt að ekki séu lögð fram frumvörp sem verða að lögum sem stríða mót alþjóðasamningum sem Ísland er bundið af. Það er því mjög þarft mál að þessi lagaskrifstofa verði stofnuð hér við þingið og sett verði í verkefnið viðhlítandi fjármagn til þess að þetta verði virkt strax í upphafi.
Eins og ég hef farið yfir þá hefur þetta mál margoft áður verið lagt fram og nú eru nokkuð margir þingmenn sammála um að það sé mjög brýnt að þessi sérstaka lagaskrifstofa verði sett á stofn. Eins og við vitum þá er álag á dómstóla sífellt að aukast, sífellt er verið að biðja um meira fé til að setja í dómstólana. Ef lagasetning er góð þá leiðir það eðlilega til færri dómsmála en ef lög eru óskýr og óskiljanleg rísa fleiri dómsmál.
Ég hef stundum verið harðorð og sagt að mjög óvönduð lagafrumvörp fari hér í gegn og að oftar en ekki hafi lagabætur verið stundaðar í stað lagasetningar. Oft og tíðum eru mjög mörg mistök gerð í lagasetningu sem þarf að lagfæra mjög fljótt aftur. Ég vona því að þetta mál fái brautargengi í þetta sinn hér á Alþingi. Þetta er bráðnauðsynlegt fyrir faglegt starf hér í þinginu.
Í Danmörku, svo að ég taki dæmi, hefur það einungis gerst einu sinni að dæmt hafi verið á þann veg að lög stríddu gegn stjórnarskránni. Það hefur einungis gerst í það eina skipti, það hefur ekki gerst aftur. Þar er undirbúningur lagasetningar afar faglegur; einu sinni voru gerð mistök en ekki aftur. Það er til fyrirmyndar og til eftirbreytni og ætti að vera okkur áminning um að hafa hlutina með sama sniði hér á landi, líka til að létta álagi af dómstólunum — og ekki veitir af, bæði hvað varðar héraðsdóm og ekki síður Hæstarétt.
Frumvarpið á nokkra sögu hér í þinginu því að leita má allt aftur til 116. löggjafarþings þegar þáverandi hv. þm. Páll Pétursson lagði fram þingsályktunartillögu um að sett yrði á stofn lagaráð sem væri til ráðgjafar um lögfræðileg álitaefni, einkum hvað varðar stjórnarskrá lýðveldisins, mannréttindi og alþjóðlegar skuldbindingar og til að gæta lagasamræmis. Lagt var til að skylt yrði að leggja fyrir lagaráð öll stjórnarfrumvörp sem reyna kynnu á ákvæði stjórnarskrárinnar. Í greinargerð með þeirri þingsályktunartillögu kom fram að Alþingi skorti mjög óháðan aðila til að kanna og kveða upp úr um lögfræðileg álitaefni. Það væri einkum bagalegt þegar um væri að ræða viðkvæm deilumál er snertu stjórnarskrá Íslands, mannréttindamál og alþjóðlegar skuldbindingar og þegar gæta þyrfti lagasamræmis.
Þessi hugmynd er frá árinu 1992 og studdist flutningsmaðurinn við yfirlit sem danska þingið hafði látið taka saman um lögfræðilegt eftirlit og sérfræðiráðgjöf í ýmsum þjóðríkjum Evrópu. Þar kom fram að í öllum þeim ríkjum sem athuguð voru á þessum árum væri það skylda þingforseta að athuga hvort frumvörp væru í samræmi við stjórnarskrá áður en þau yrðu tekin á dagskrá. Ef efasemdir kæmu samt fram við meðferð máls, um hvort frumvarpið væri í samræmi við stjórnarskrá, væri mismunandi úrræðum beitt í einstökum ríkjum. Páll Pétursson, þáverandi þingmaður Framsóknarflokksins, lagði þessa þingsályktunartillögu fram á einum tveimur þingum til viðbótar en hún hlaut ekki brautargengi.
Til fróðleiks skal það rifjað upp að 1992, fyrir hartnær 25 árum, var til umræðu hér í þinginu hvort Ísland ætti að gangast undir EES-samninginn. Þar skiptist þingheimur í tvo hópa, um það hvort EES-samningurinn gengi gegn stjórnarskránni gagnvart framsali valds sem dæmi. Ekkert gerðist á þessum árum og við vitum hvernig fór með EES-samninginn. Hann var samþykktur hér í þinginu þrátt fyrir mikla andstöðu minni hlutans sem þá var. Það fór meira að segja svo að þingflokkar klofnuðu í afstöðu sinni, en ekki fékkst úr því skorið hvort samningurinn færi gegn stjórnarskrá, sem síðar kom í ljós, þegar hann breyttist í tímans rás; fullveldisframsalið, svo að það sé nefnt, er orðið afar mikið og sumir telja að það brjóti gegn stjórnarskrá. Á þessum tíma voru fengin lögfræðiálit varðandi það hvort EES-samningurinn stæðist stjórnarskrá. Komu afgerandi lögfræðiálit þar sem komist var að ólíkri niðurstöðu, en enginn einn úrskurðaraðili hafði það hlutverk að samræma þau lögfræðiálit og komast að hinu sanna.
Þetta hefur verið til umræðu í þinginu allan þennan árafjölda, en svo gerist það að á 126. löggjafarþingi var tillaga Páls Péturssonar endurvakin í formi lagafrumvarps. Þá voru flutningsmenn þáverandi þingmenn Bryndís Hlöðversdóttir, Jóhanna Sigurðardóttir og Lúðvík Bergvinsson. Þar kemur þessi hugmynd upp aftur og í því frumvarpi var lagt til að á vegum Alþingis starfaði lagaráð sem hefði það sama hlutverk og ég fór yfir áðan, að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála. Lagaráðið yrði Alþingi og Stjórnarráði til ráðgjafar um undirbúning löggjafar um það hvort frumvörp stæðust stjórnarskrá eða alþjóðasamninga sem íslenska ríkið væri bundið af eða hvort á frumvörpunum væru lagatæknilegir ágallar.
Ágæt greinargerð fylgdi frumvarpinu og voru meðal annars færð fram rök fyrir því hvers vegna lagaráð ætti að heyra undir Alþingi en ekki Stjórnarráð Íslands. Það var gert með þessum orðum, með leyfi forseta:
„Ástæðan fyrir því að sú leið er farin hér að stofna lagaráð en ekki lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands sem hefði sama hlutverk með höndum, er fyrst og fremst sú að með þessu fyrirkomulagi er verið að styrkja þátt Alþingis í lagasetningunni. Sú stjórnskipan sem við búum við og byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins í löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdarvald hefur réttilega verið gagnrýnd fyrir það hversu sterkt framkvæmdarvaldið hefur verið á kostnað hinna þáttanna tveggja og úr því þarf að bæta til þess að efla og bæta lýðræðið hér á landi.“
Þetta frumvarp náði heldur ekki fram að ganga og var það endurflutt einu sinni í viðbót.
Frumvarpið sem nú er til umfjöllunar endurspeglar þá hugsun sem kemur reglulega upp hér í þingsölum, þ.e. að bráðnauðsynlegt sé að stofnun af þessu tagi sé við þingið. Flutningsmenn eru úr tveimur flokkum, þannig að lárétt sátt er um að málið þurfi að fara í gegn hér í þinginu. Nú er tímabært að látið verði til skarar skríða og að þetta verði að veruleika. Það er okkur lífsnauðsynlegt sem sjálfstæðu ríki að hafa vandaða lagasetningu; að þingið búi til lagalegan rétt og umgjörð sem allir þegnar landsins geta farið eftir og að lagalegur ágreiningur verði eins lítill og hægt er.
Sú þróun sem hefur átt sér stað hér síðustu 10–15 árin, sem sótt er til ríkja Evrópu, er á þann veg að verið er að framselja eins konar lagavald. Hér er kannski sagt að um lagalega óvissu sé að ræða en í stað þess að leysa hana hér innan húss hefur viðkvæðið verið að dómstólar skeri úr um hvað sé rétt í málunum. Þetta er óásættanlegt miðað við það lagakerfi sem við búum við sem sjálfstætt ríki. Þarna er verið að færa framkvæmd lagasetningarinnar nær því sem gerist hjá enskumælandi þjóðum, þar sem byggt er á fordæmisgefandi dómum hæstaréttar en svo setur þingið lög eftir á.
Við búum við það lagakerfi sem tíðkast á Norðurlöndunum. Það er löggjafinn sem leggur línurnar og skapar lagaumgjörðina, svo eru það dómstólar sem dæma eftir lögunum. Með því að hafa þetta svona óskýrt er raunverulega verið að breyta allri uppbyggingu lagakerfisins hér á landi og þess vegna er þetta sérstaklega mikilvægt. Í framhjáhlaupi er líka rétt að geta þess að lagasetningin á að vera í höndum Alþingis, en það hefur færst í vöxt undanfarin ár að nánari ákvæðum laga eigi að framfylgja í reglugerð sem er skilin eftir í ráðuneytunum; embættismenn koma að því að skrifa reglugerðir um viðkomandi lög og ég tel að það sé fullmikið og of mikið valdaframsal frá löggjafanum sjálfum.
Margir dómar hafa fallið í þá veru að reglugerð hefur gengið framar lögum. Ekki eru ákvæði um ákveðin atriði í reglugerðinni þannig að viðkomandi gjörningar eru dæmdir ólöglegir og bent á að um valdaframsal sé að ræða; reglugerðir þá verið ítarlegri en lögin sögðu til um. Þetta væri þá tækifæri til að taka lagasafnið okkar og skoða það. Ég boða í þessari umræðu fyrirspurn til forseta þingsins þar sem ég ætla að spyrja um hver þróun reglugerðarákvæða í lagasetningu Alþingis hefur verið undanfarin 20 ár. Það er líka eitt sem væri hægt að girða fyrir hér ef lagaskrifstofa yrði að veruleika.
Þetta frumvarp er í sex greinum. Það fékk ítarlega umfjöllun í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd í fyrra. Komnar voru tillögur að breytingum eins og til dæmis um það hverjir ættu að sitja á lagaskrifstofu Alþingis. Raunverulega er mér alveg sama hvernig sá hópur yrði skipaður og hverjir mundu skipa hópinn. Í 2. gr. frumvarpsins segir:
„Forseti Alþingis skipar fimm menn á lagaskrifstofu sem allir skulu lögfræðimenntaðir og að minnsta kosti tveir með doktorspróf í lögum. Forseti Alþingis skipar einn að tillögu forsætisnefndar Alþingis sem skal vera doktor í lögum og vera í forsvari lagaskrifstofu, tveir skulu skipaðir að tillögu lagadeildar Háskóla Íslands og skal annar þeirra vera doktor í lögum og tveir skulu skipaðir að tillögu Lögmannafélags Íslands. Skipunartími skal vera fimm ár en ef sá sem er skipaður fær lausn áður en skipunartíma er lokið skal skipa annan í hans stað eftir sömu reglum. Kjararáð skal úrskurða um starfskjör.“
Hafi þingmenn aðra skoðun á því hvernig skipa eigi þá fimm aðila sem sitja eiga á lagaskrifstofu er það mér algjörlega að meinalausu. Ég vil að samkomulag verði um það hvernig þessu skuli háttað. Frumvörp eru lögð fram í þinginu og þau taka breytingum. Það er kannski ýmislegt í frumvarpinu sem þingmenn eru ekki á eitt sáttir um. En markmiðið er samt það að þingmenn komi sér saman um að lagaskrifstofa Alþingis verði að veruleika og á þeim forsendum sem ég hef farið hér yfir, að minna verði um lagaslys; að yfirlestur verði í upphafi þannig að mál komi ekki fyrir þingið nema þau standist stjórnarskrá og alþjóðasamninga og hafi ekki á sér lagatæknilega galla.
Það er nefnilega svo að allt of mikill tími fer í það hjá þingmönnum að ræða tæknileg atriði lagafrumvarpa í stað þess að fjalla um efnisatriði mála sem koma fyrir þingið. Þingmenn eiga að vera uppteknir af því að fjalla efnislega um málin en eiga ekki að þurfa að hafa áhyggjur af því að um lagatæknilega ágalla sé að ræða, eins og hefur margoft sýnt sig síðastliðin ár. Ég er bráðum búin að sitja sjö ár hér á þingi og oftar en ekki hef ég þurft að hafa uppi fyrirspurnir og vangaveltur um það hvort lagafrumvörp standist yfir höfuð þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til frumvarpa.
Frumvarpið er á fimm síðum. Fyrir þá sem eru áhugasamir um að kynna sér málið þá er það að finna á vef Alþingis, þskj. 30, 30. mál. Þetta kom mjög snemma fram og því er bagalegt að ekki skuli hafa verið hægt að mæla fyrir málinu fyrr en nú í lok febrúar. Raunverulega má segja að haustið hafi farið forgörðum í nefndastarfinu, við að ræða þetta mál. Ég held að hægt sé að fullyrða að enginn þingmaður sé á móti málinu heldur þarf að finna því farveg, finna ásættanlega niðurstöðu sem allir þingmenn geta verið sáttir við, hvernig skuli skipað á lagaskrifstofu Alþingis og í hvaða umfangi hún á að vera.
Eins og ég sé þetta fyrir mér þá er það þannig að lagaskrifstofa Alþingis mundi renna saman við nefndasvið Alþingis þar sem afar gott starf er unnið. Þá er hægt að efla til mikilla muna faglegt starf í þinginu og miðað við reynslu síðastliðinna 5–15 ára veitir ekki af vegna fjölda dómsmála og ágreiningsmála í landinu. Þeim ber að fækka. Þetta er líka liður í því að skapa sátt um þingið, skapa því virðingu. Ágreiningur milli þingmanna mundi stórminnka þegar þeir þurfa einungis að takast efnislega á um mál en ekki tæknilega.
Virðulegi forseti. Nú fer þetta til nefndar. Ég fagna því að ég hafi loksins fengið að mæla fyrir þessu í sjöunda sinn. Ég vonast til þess að málið fái mjög faglega og góða umfjöllun í nefnd þingsins. Að öllum líkindum fer það til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar vegna eðlis málsins. Ég vona að við berum gæfu til að gera þetta að lögum áður en þingi lýkur í vor.
