rannsókn og saksókn í skattalagabrotum .
Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum er varða rannsókn og saksókn skattalagabrota. Það varðar það sem nefnt er tvöföld refsing og varðar sömuleiðis málsmeðferð þessara mála. Markmið frumvarpsins er að styrkja eftirlit og rannsóknir skattundanskota og er þess vænst að verði það að lögum aukist þungi í baráttunni gegn skattsvikum.
Meðal tillagna frumvarpsins er að embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins verði lagt niður og þess í stað verði til sérstök eining innan Skattsins en skattrannsóknarstjóri mun heyra beint undir ríkisskattstjóra. Jafnframt er lagt til að útiloka að álagi verði beitt samhliða stjórnvaldssektum eða refsingum vegna skattalagabrota. Til viðbótar felast í frumvarpinu ýmsar tillögur um að skýra nánar fyrirkomulag rannsóknar í kjölfar skattalagabrota sem eiga að stuðla að því að gera kerfið gagnsærra og skilvirkara. Er þar reynt að styrkja réttaröryggi einstaklinga við rannsókn skattalagabrota og þar einkum horft til styttingar málsmeðferðartíma og einföldunar málsmeðferðar. Er þar jafnframt höfð hliðsjón af því sem fram hefur komið í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu að öruggasta leiðin til að tryggja að ekki sé brotið gegn 4. gr. samningsviðauka nr. 7 við mannréttindasáttmála Evrópu sé að beita ekki álagi samhliða refsingu.
Mun ég nú fara yfir helstu efnisatriði frumvarpsins. Lagt er til að embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins verði lagt niður og verkefni þess flutt til embættis ríkisskattstjóra. Stofnuð verði sérstök eining innan Skattsins, sem skattrannsóknarstjóri stýrir og heyrir undir ríkisskattstjóra, þar sem fram fari rannsóknir á skattalagabrotum og ákvarðanir sekta vegna slíkra brota. Með þessu verður gætt að því að skattrannsóknarstjóri haldi sjálfstæði sínu við rannsóknir skattalagabrota og sektarákvarðanir. Er gert ráð fyrir að fjárstjórnarvaldið verði hjá ríkisskattstjóra en faglegri starfsemi einingarinnar verði stýrt af skattrannsóknarstjóra. Ekki eru lagðar til neinar breytingar á þeim heimildum sem skattrannsóknarstjóri hefur að núgildandi lögum til rannsóknar skattalagabrota og heldur hann þeim áfram óbreyttum eftir þær breytingar sem hér eru lagðar til.
Með því að sameina undir eina stofnun allt skatteftirlit og rannsóknir vegna skattalagabrota verður mótun slíkra reglna einfaldari og fyrirkomulagið skilvirkara þar sem ríkisskattstjóri sker úr um í hvorn farveg mál fari í vafatilvikum. Þar með ættu jafnframt að mótast viðmið innan skattkerfisins um hvenær mál skulu sæta sérstakri skattrannsókn.
Ekki er stefnt að breytingu á heimildum Skattsins til beitingar viðurlaga, svo sem vegna síðbúinna framtalsskila og skila á hlutafjármiðum og launamiðum.
Lögð eru til skýr skil milli stjórnsýslumála sem eru afgreidd innan skattkerfisins annars vegar og hins vegar alvarlegri mála sem sæta refsimeðferð, samkvæmt útgáfu fyrirmæla ríkissaksóknara á grundvelli 21. gr. laga um meðferð sakamála. Hér erum við að tala um alvarlegri mál sem sæta refsimeðferð.
Rannsókn og ákvörðun sekta vegna skattundanskota verði í höndum skattrannsóknarstjóra, í þeim tilvikum þegar þau falla ekki undir fyrirmæli ríkissaksóknara. Þar með er lagt til að yfirskattanefnd fari ekki með sektarheimildir í stærri málum heldur verði nefndin í hlutverki sjálfstæðrar kærunefndar sem tekur við kærum vegna ákvarðana skattrannsóknarstjóra um að leggja á sektir. Eftir sem áður stendur dómstólaleiðin opin, og geta skattaðilar borið niðurstöðu um álagningu sektar og sektarfjárhæð undir dómstóla.
Í frumvarpinu er einnig gerð tillaga um að ríkissaksóknari gefi fyrirmæli á grundvelli laga um meðferð sakamála um hvaða málum skuli vísað til lögreglu. Í þeim fyrirmælum fælist því mat á hvaða brot teljist meiri háttar brot í skilningi 262. gr. almennra hegningarlaga, þannig að þeim verði vísað strax til rannsóknar og ákærumeðferðar. Við útgáfu slíkra fyrirmæla mætti líta til þeirra breytinga sem gerðar eru í frumvarpinu á sektarheimildum skattrannsóknarstjóra auk þess sem eðlilegt er að taka jafnframt tillit til alvarleika brota, stigs ásetnings, hvort um ítrekun eða, eftir atvikum, brotasamsteypu sé að ræða. Með því að fyrirmæli komi frá ríkissaksóknara verður jafnframt tryggt að skýrt sé hvaða mál verði rannsökuð sem sakamál frá upphafi og undir stjórn ákærenda eða rannsakenda með lögregluvald.
Þá er tekið af skarið um að rannsókn sakamála vegna skattalagabrota fari fram undir stjórn ákæranda. Eðlilegt er að fela embætti héraðssaksóknara rannsókn slíkra mála, þar sem sakamálarannsókn þarf að vera stýrt af lögreglu enda þarf rannsakandi að fara með lögregluvald. Erfitt er að útfæra þá breytingu að færa lögregluvald til skattrannsóknarstjóra, umfram það sem segir nú þegar um réttarstöðu þeirra sem sæta rannsókn skattrannsóknarstjóra eftir gildandi lögum. Með reglum frumvarpsins er ekki ætlað að stuðla að því að sérþekking á skattalagabrotum verði byggð upp á tveimur stöðum, þ.e. innan skattkerfisins og hjá lögreglu. Stefnt er að því að meiri hluti mála verði leystur innan skattkerfisins og einungis stærri og alvarlegri málin verði tekin til rannsóknar lögreglu.
Jafnframt er lögð til breyting þess efnis að héraðssaksóknari geti vísað máli aftur til skattyfirvalda ef hann telur ekki rétt að halda áfram rannsókn málsins eða ekki eru skilyrði til útgáfu ákæru. Í slíku tilviki gæti málinu lokið innan skattkerfisins, hugsanlega með möguleika á álagsbeitingu en þó ekki samhliða sektarákvörðun. Með því að héraðssaksóknari geti forgangsraðað rannsókn mála er um leið fengin endurgjöf yfir í skattkerfið og ætti því að mótast framkvæmd um rannsókn skattalagabrota. Slíkt ætti að geta leitt til hagkvæmari nýtingar mannafla við rannsókn annarra mála innan beggja kerfa. Í reglum frumvarpsins er auk þess gætt að því að ekki verði aðhafst neitt það annars staðar innan skattkerfisins sem gæti spillt rannsókn sakamálsins auk þess sem forðast á miklar endursendingar innan skattkerfisins sem kalla á endurteknar rannsóknir. Það kemur þó ekki í veg fyrir endurákvörðun skatta, til að mynda ef hætta er á að endurákvörðun þeirra fyrnist á meðan á rannsókn málsins stendur.
Þá er í frumvarpinu lagt til að ef málið fer í rannsókn hjá héraðssaksóknara sem hefur í för með sér útgáfu ákæru, leiði það til endurákvörðunar skatta án álagsbeitingar innan skattkerfisins. Það er óháð því hvernig málinu reiðir af innan dómstóla, hvort heldur um er að ræða áfellisdóm eða sýknu. Jafnframt leiðir rannsókn skattamáls hjá héraðssaksóknara til endurákvörðunar skatta án álagsbeitingar. Ef mál er síðar fellt niður hjá embættinu þar sem rannsóknin þykir ekki líkleg til að leiða til sakfellingar, gæti það hugsanlega leitt til beitingar álags samhliða endurákvörðun skatta. Mikilvægt er að héraðssaksóknari upplýsi í öllum tilvikum um niðurstöðu rannsóknar til að endurákvörðun geti farið fram og gert er ráð fyrir að nánari reglur verði settar um það í reglugerð um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna.
Að lokum er lagt til að beiting álags samhliða sektarákvörðun verði útilokuð. Nú hefur verið leitt í lög sérstakt bráðabirgðaákvæði um að álag verði ekki lagt á samhliða sektum í skattamálum. Það var gert með lögum nr. 33/2020. Hér er lagt til að ákvæðið verði fest varanlega í sessi, en þó með nánar tilteknum breytingum sem leiða af tillögum frumvarpsins.
Virðulegi forseti. Mig langar til að geta hér sérstaklega um eitt atriði sem nokkuð má lesa um í samráðskafla frumvarpsins, en þar má sjá að sumir af umsagnaraðilum málsins vildu, eins og það var orðað, ganga lengra en hér er gert. Ég vil láta þess í fyrsta lagi getið að ég tel að við séum hér að gera löngu tímabæra réttarbót, löngu tímabæra. Reyndar er það svo að við höfum haft það mál, sem hér er komið fram sem þingmál, til skoðunar í fleiri en einni nefnd sérfræðinga í mörg ár. Það hefur verið vandað mjög til verka við að útfæra það sem við höfum verið sannfærð um að væru nauðsynlegar breytingar á málsmeðferð þessara mála. Hér er ég sérstaklega að vísa til athugasemda sem gerðar hafa verið við þá framkvæmd sem hefur falið í sér að mati Mannréttindadómstólsins tvöfalda refsingu.
Ég ætla kannski fyrst segja að ég held að það sé orðið algjörlega óumdeilt að þetta kerfi er langt frá því að vera gallalaust. Það verður þó að taka fram að þær athugasemdir sem Mannréttindadómstóllinn hefur gert við þetta atriði varða það að tiltekin málsmeðferðaratriði geta ráðið úrslitum um það hvort málsmeðferðin og beiting álags og síðar sektar telst fara í bága við mannréttindasáttmálann. Þar skipta miklu máli þættir eins og hvort sá aðili sem í hlut á mátti vel gera sér grein fyrir að málið myndi halda áfram og samfella í málsmeðferðinni skiptir einnig höfuðmáli.
Það er samt þannig, sama hvernig maður lítur á það, að það er mikilvæg réttarbót að færa málsmeðferðina í þann farveg að menn geri bara einu sinni upp reikningsskil gagnvart því sem athugasemdir hafa verið gerðar við. Sama hversu alvarlegt brotið er er ekki eðlilegt að menn eigi að þurfa að fara tvisvar sinnum í gegnum það ferli að mál séu rannsökuð og leidd til lykta, heldur hljótum við ávallt að stefna að því að slík málalok séu í eitt skipti fyrir öll. Jafnvel þótt mál rati á fleiri en eitt dómstig o.s.frv., þá er það eftir sömu brautinni, ef ég gæti orðað það þannig.
Hvers vegna er ég að rekja það sérstaklega að þetta sé mikilvæg réttarbót? Það er vegna þess að í samráðskafla frumvarpsins er vikið að því að sumir umsagnaraðila vilji ganga lengra í þeim skilningi að láta þetta mál jafnframt taka til þeirra mála sem enn eru óafgreidd í réttarvörslukerfinu hjá okkur í dag. En hér er ekki lagt upp með það. Við stigum þó þetta skref með lögum nr. 33/2020, sem var eins konar bráðabirgðaráðstöfun þá þegar til að stöðva þá framkvæmd sem hafði tíðkast fram á þann dag og til að tryggja, meðan þetta mál væri í smíðum, að við myndum færa verklagið til samræmis við það sem stefnt væri að. Það held ég að hafi verið bráðnauðsynleg aðgerð. Það var samt sem áður í sjálfu sér ekki endanlegur úrskurður um það hvernig við færum með þau mál sem enn lifa.
Í frumvarpinu sem ég er hér að mæla fyrir er ekki gerð tillaga um að fella niður málsmeðferð vegna þeirra mála sem enn lifa í kerfinu. Ég ætla að láta það fylgja að það er niðurstaða frumvarpshöfunda eftir að hafa lagt mat á umsagnir. Eins og fram kemur í samráðskaflanum þá voru um þetta atriði skiptar skoðanir, eins og segir hér í niðurlagi samráðskaflans:
„Mikið samráð átti sér stað við hagsmunaaðila við samningu frumvarpsins og ýmsar leiðir að settu markmiði vinnuhópsins skoðaðar. Skiptar skoðanir um þá leið sem varð fyrir valinu þykja ekki óeðlilegar en leiða þó ekki til breytinga á frumvarpinu.“
Í efnisgreininni á undan er það rakið að í fleiri en einni umsögn hafi verið kallað eftir því að ganga ætti lengra.
Ég er aðeins að leggja krók á leið mína við framsögu í þessu máli til að vekja athygli á þessu sérstaklega. Mér finnst mikilvægt að þingið leggi mat á þetta atriði sjálfstætt. Ég segi sjálfstætt vegna þess að mér finnst þetta mál hafa verið unnið sérstaklega vel og undirbúið og ég legg það þannig fyrir þingið. En ég fylgi því þó eftir með þessum orðum að mér þykir þetta ekki alveg einhlít niðurstaða um þau mál sem enn eru opin. Þá finnst mér skipta miklu, þegar maður horfir til þessa atriðis, að við erum að reyna að gera réttarbót með þessu máli. Við erum að færa mál til betri vegar. Það er auðvitað ekki alveg sjálfsagt á meðan unnið er að umbótum að maður sé sáttur við að önnur mál, sem eru í eldri farvegi og maður hefur ekki verið sáttur við, haldi áfram eins og ekkert hafi í skorist. Þetta er ekki alveg einhlítt. Ég hvet nefndina til að taka þessi sjónarmið sérstaklega til skoðunar og horfa til þess hvort ástæða sé mögulega að ganga lengra.
Það verður að hafa í huga að stjórnkerfi okkar hefur verið mjög að vanda sig við framkvæmd mála. En það er ákveðin brotalöm í skattframkvæmd hjá okkur að hafa fengið þessar athugasemdir og við höfum komist að niðurstöðu um að þær eigi rétt á sér. Þá stendur eftir spurningin hvað eigi að gera við þau mál sem út af standa. Þetta bið ég menn um að skoða mjög vandlega. Ég er ekkert að skjóta mér undan ábyrgð á því að leggja málið án þessarar breytingar hér fyrir þingið. Frumvarpið kemur fyrir þingið eins og ég hef fengið það úr sérfræðingavinnunni. Þar hefur verið unnið mjög gott verk. Það er ástæða til að láta þess getið að við höfum átt gott samstarf við þær stofnanir sem málið snertir sérstaklega, þannig að mér þykir hafa tekist vel til að fást við þau úrlausnarefni sem þar eru undir.
Virðulegi forseti. Ég tel mig hafa gert grein fyrir öllu því sem máli skiptir í þessu frumvarpi. Hér eru gerðar tillögur um einfaldari og skýrari meðferð skattamála. Reglur við rannsókn og saksókn eru gerðar skýrari og gagnsærri og við stefnum að hagkvæmari nýtingu starfskrafta þeirra embætta sem koma að rannsókn og saksókn skattalagabrota. Að sjálfsögðu er sömuleiðis stefnt að styttri meðferð skattalagabrota í tíma og með því aukast líkur á betri innheimtu sekta og álags þegar það á við. Það verður tímabundinn kostnaðarauki af sameiningu embættanna en til frambúðar ætti að nást fram aukið hagræði með sameiginlegri nýtingu stoðkerfa og hagkvæmari nýtingu mannafla.
Virðulegi forseti. Að þessu sögðu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til hv. efnahags- og viðskiptanefndar og til 2. umr. að lokinni þessari umræðu.
