,,Gullhúðun" við innleiðingu EES-gerða frá árinu 2010 til 2022.
Virðulegi forseti. Hér erum við að ræða hlut sem er mjög mikilvægur, sem er skýrsla um innleiðingu EES-gerða í landsrétt. Hún á sér þá forsögu að á 153. löggjafarþingi, 2022–2023, lagði hópur þingmanna með Diljá Mist Einarsdóttur í broddi fylkingar fram beiðni um skýrslu frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra, þar sem skoðað yrði sérstaklega hvort svokölluð „gullhúðun“ hefði átt sér stað á málefnasviði ráðuneytisins á tímabilinu 2010–2022 með þeim afleiðingum að skapast hefði meira íþyngjandi regluverk hér á landi ef þörf var á.
Hugtakið gullhúðun er notað um það þegar stjórnvöld einstakra ríkja ganga lengra og setja íþyngjandi ákvæði umfram þær lágmarkskröfur sem gerðar eru í EES-gerðum við innleiðingu. Slíkt er heimilt samkvæmt íslenskum lögum og reglum en þó eru gerðar kröfur um að ef slík leið sé valin sé það tilgreint og að rökstuðningur fylgi, sbr. 8. gr. reglna um þinglega meðferð EES-mála, sbr. og 1. mgr. 37. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, og 13. gr. samþykktar ríkisstjórnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa.
Ráðuneytið fól Margréti Einarsdóttur, prófessor við lagadeild HR, að vinna rannsóknina. Meginhluti rannsóknarinnar fól í sér ítarlega skoðun á 27 stjórnarfrumvörpum sem innleiddu tilskipanir í íslenskan rétt og átta stjórnarfrumvörpum sem innleiddu reglugerðir. Rannsóknin leiddi í ljós að gullhúðun var beitt í 11 stjórnarfrumvörpum þar sem tilskipanir voru innleiddar í landsrétt, eða 41% tilvika. Engar vísbendingar eru um að slíkum tilfellum fari fækkandi og á tímabilinu 2019–2022 var gullhúðun til að mynda beitt í fjórum af átta innleiðingarfrumvörpum. Eins og við var að búast fundust hins vegar engin dæmi um beitingu gullhúðunar í þeim átta innleiðingarfrumvörpum sem innleiddu reglugerðir.
Að því er varðar hrein innleiðingarfrumvörp leiddi rannsóknin í ljós að fram til 2018 var algengt að lögð væru fram frumvörp sem höfðu að geyma bæði innleiðingu á EES-gerðum og önnur ákvæði sem ekki áttu rætur sínar að rekja til EES-samningsins. Þannig var í þeim 24 frumvörpum sem lögð voru fram á tímabilinu 2010–2018 einungis um að ræða hrein innleiðingarfrumvörp í tæpum helmingi þeirra. Þá var í hinum eldri frumvörpum oft erfitt að greina hvort um væri að ræða hreint innleiðingarfrumvarp eður ei. Eftir breytinguna á reglum um þinglega meðferð EES-mála 13. ágúst 2018 fjölgaði hreinum innleiðingarfrumvörpum en þó voru enn í u.þ.b. þriðjungi tilfella á tímabilinu, frá breytingunni 2018 til 2022, lögð fram frumvörp sem bæði fólu í sér innleiðingu EES-gerðum og öðrum ákvæðum sem ekki áttu rætur sínar að rekja til EES-samningsins.
Sem fyrr segir er ekki óheimilt að gera meiri kröfur í innleiðingarlöggjöf en leiðir af lágmarkskröfum viðkomandi gerðar. Hins vegar, og þetta er lykilatriði, skal það tilgreint sérstaklega og skal rökstuðningurinn fylgja slíkri ákvörðun. Rannsóknin leiðir í ljós að misbrestur er á að framangreindar kröfur séu uppfylltar. Það er mjög alvarlegt. Í um helmingi þeirra innleiðingarfrumvarpa sem skoðuð voru þar sem gullhúðun var beitt er þess getið með skýrum hætti að verið sé að gera meiri kröfur en leiðir af lágmarkskröfum viðkomandi EES- gerðar. Rökstuðningur fyrir því að sú leið er valin er þó iðulega takmarkaður. Í hinum helmingnum er hins vegar erfitt að átta sig á hvort verið sé að gera ríkari kröfur en nauðsynlegt er. Jafnan er þörf á umfangsmikilli og tímafrekri greiningarvinnu til að átta sig á því hvort verið sé að beita gullhúðun og þá að hvaða leyti.
Niðurstaða skýrslunnar er sú að þörf er á að endurskoða og bæta verklag að því er varðar meðferð innleiðingarfrumvarpa. Að því er varðar gullhúðun skiptir höfuðmáli að vekja athygli alþingismanna og hagsmunaaðila á því ef ætlunin er að gera meiri kröfur í innleiðinguarlöggjöfinni en leiðir af lágmarkskröfum viðkomandi EES-gerðar. Æskilegt er að vekja athygli á því eins fljótt og unnt er í undirbúningsvinnu frumvarpsgerðar, jafnvel strax í opnu samráði, sbr. 3. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar.
Þá er brýnt að í innleiðingarfrumvörpum verði greint frá því með skýrum og aðgengilegum hætti ef ætlunin er að beita gullhúðun og/eða víkja frá meginreglunni um hreint innleiðingarfrumvarp. Skýr og skilmerkileg leið væri að kveðið væri á um í samþykkt ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og handbók um undirbúning og frágang lagafrumvarpa að ávallt ætti að vera sérstakur kafli í greinargerð innleiðingarfrumvarpa þar sem greint væri frá því hvort í frumvarpinu væru gerðar meiri kröfur en nauðsynlegt er eða hvort fylgt væri lágmarkskröfum viðkomandi EES-gerðar.
Virðulegur forseti. Til að gera langa sögu stutta þá er ágætt að fara hér á bls. 28 í skýrslunni og áfram þar sem eru tilgreind raunveruleg dæmi um það hvað áhrif þessi gullhúðun hefur. Þá er vísað í dæmi þar sem innleiðingin átti að fela í sér að 10 km langar leiðslur og 50 cm í þvermál, það sem væri fyrir ofan þyrfti að fara í mat á umhverfisáhrifum. Ég biðst velvirðingar, virðulegur forseti, það sem um er að ræða er að tilskipunin gerði ráð fyrir að leiðslur sem væru stærri en 40 km langar og 80 cm í þvermál færu í umhverfismat en hins vegar var innleiðingin með þeim hætti að það voru ekki 40 km heldur 10 km og ekki 80 cm í þvermál heldur 50 cm án þess að það væri rökstutt eða tilgreint. Það sama er upp á teningnum með ýmislegt annað sem tilgreint er í skýrslunni. Ég tek bara þetta eina dæmi.
Hér er einfaldlega um það að ræða að þing og þjóð veit ekki af því að sá texti sem menn telja að feli í sér kröfur sem við höfum ákveðið, með því að vera í samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, að við þurfum að taka upp — það er bara ekki rétt. Það er verið að ganga lengra. Þetta er nokkuð sem var tekið fyrir og við höfum beitt okkur fyrir lengi og ég beitti mér fyrir því sem utanríkisráðherra þegar ég fól Birni Bjarnasyni ásamt tveimur öðrum einstaklingum að gera úttekt á EES-samningnum. Þá var þetta tekið sérstaklega fyrir því að þetta væri ein af ástæðunum fyrir því að það væri verið að grafa undan EES-samningnum. Af hverju? Vegna þess að það er verið að kenna EES-samningnum um eitthvað sem hefur ekkert að gera með EES-samninginn heldur er eitthvað sem við tókum ákvörðun um sjálf. Það sem er enn þá alvarlegra er að það er verið að gera hluti sem þing og þjóð veit ekki um. Það er verið að koma með texta sem gengur lengra heldur en sá texti sem við höfum undirgengist að innleiða út af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og það er íþyngjandi fyrir íslenskt atvinnulíf og íslenskan almenning.
Þessi skýrsla var gerð að frumkvæði hóps þingmanna og þar fremst í flokki var hv. þm. Diljá Mist Einarsdóttir. Þessi skýrsla var ekki gerð til að geyma hana og láta hana rykfalla. Við brugðumst strax við niðurstöðunni með því að setja strax af stað vinnu við að endurskoða innleiðingu á EES-gerðum í löggjöf um mat á umhverfisáhrifum með það að markmiði að leggja fram frumvarp til að færa löggjöfina að EES-gerðum, þ.e. nær því sem gerist í nágrannalöndunum þannig að regluverkið hérlendis sé ekki meira íþyngjandi en þar. Sá aðili sem mun stýra þeirri vinnu er dr. Margrét Einarsdóttir, sami aðili og skrifaði skýrsluna eins og vel þekkt er.
Virðulegi forseti. Ég er mjög ánægður með að þessi skýrsla er komin fram og ég er afskaplega ánægður með þetta frumkvæði, sem ég er búinn að vísa í, hv. þingmanna undir forystu Diljár Mistar Einarsdóttur. En að sama skapi olli niðurstaðan mér miklum vonbrigðum. Við vísum hér í þær reglur sem voru settar 2018 en þær komu einmitt í kjölfar þeirrar vinnu sem ég vísaði í áðan. Það átti að vera skýrt, algjörlega skýrt, að þegar þingið væri að taka við þessum verkefnum þá vissi þingið hvað þyrfti að innleiða. Það gæti síðan breytt — því það er auðvitað ekkert bannað að þingið ákveði það, þingið gerir bara það sem það vill, að breyta hlutum, setja í þessu tilfelli meira íþyngjandi reglur eða setja eitthvað inn sem þingið vill setja inn um leið og það gengur frá innleiðingu. En það verður að vera uppi á borðum og það verða allir að vita af því. Þetta er grundvallaratriði. Okkur greinir á um hvaða leiðir við eigum að fara og höfum mismunandi skoðanir á hinum ýmsum málum en gullhúðun, án þess að um sé að ræða vitneskju þings og þjóðar, er aldrei réttlætanleg, aldrei. Það er afskaplega mikilvægt, ekki bara í því ráðuneyti sem ég fer fyrir, umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu, að við förum í gegnum þessi mál og hefjum þá vinnu sem við nú þegar höfum hafið. Það er mjög mikilvægt að önnur ráðuneyti geri slíkt hið sama. Það er afskaplega mikilvægt að verklagið þegar kemur að innleiðingum EES-gerða sé skýrt og að þingið og hagsmunaaðilar og þjóðin geti treyst því að í því sem er lagt fyrir þingið og kynnt í samráði sé algjörlega skýrt hvað sé innleiðing og hvað sé það sem ríkisstjórn hvers tíma eða hæstv. ráðherra hvers tíma vill gera meira.
Virðulegi forseti. Ég þakka fyrir tækifærið fyrir að kynna þetta fyrir þinginu og vonast til þess að hér verði góðar umræður um málið, en ekki bara það, ég vonast til þess að þessi skýrsla verði til þess að við bæði breytum verklaginu og förum í það sem við erum að gera í umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu, að afhúða. Það er lykilatriði. Það er ekkert sem mælir með því að við séum að ganga fram með þeim hætti sem þessi skýrsla sýnir; að það sé verið að bæta í og setja íþyngjandi reglur án þess að þingið og þjóðin viti af því.
