18.10.1978
Neðri deild: 5. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 37 í B-deild Alþingistíðinda. (59)

6. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Finnur T. Stefánsson):

Herra forseti. Frv. það um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands frá 17. júní 1944, sem hér liggur fyrir til umr., lýtur að afnámi deildaskiptingar Alþingis. Þm. Alþfl. hafa undanfarin þing flutt frv. þessa efnis og flytja nú enn að mestu óbreytt.

Alþingi starfaði óskipt frá endurreisn þess til ársins 1875. Deildaskipting Alþingis var ákveðin með stjórnarskránni 5. janúar 1874, en kom til framkvæmda á þinginu 1875. Kom varla til greina að skipta 26 þm. í deildir, enda tefldu Danir þá ekki í neina tvísýnu þar sem konungkjörnir þm. voru 6 og kosningarréttur miklum takmörkunum háður. Á þessum árum var mikið rætt og ritað um skipan Alþingis, og var ekki að undra þótt imprað væri á þeim möguleika að taka upp deildaskiptingu. Erlendis barðist borgarastéttin hvarvetna fyrir réttindum og völdum. Konungar og aðall létu undan síga, en vörðu sig með því að ríghalda í sérstakar þingdeildir fyrir forréttindastéttir. Trúðu þá margir, m.a. á Íslandi, að slík skipan væri eðlileg og sjálfsögð.

Þetta mál bar á góma á Þjóðfundinum 1851, en mikill meiri hluti fulltrúa undir forustu Jóns Sigurðssonar tók afstöðu með einni málstofu. Þeir viðurkenndu að vísu að tvískipting gæti átt rétt á sér þar sem stéttamunur og aðrar aðstæður væru fyrir hendi, en um það væri ekki að ræða á Íslandi.

Konungur lagði nýtt og að mörgu leyti merkilegt frv. til stjórnskipunarlaga fyrir Alþingi árið 1867. Þingið átti að fá aukin völd, en jafnframt taldi stjórnin rétt að setja á það nokkur höft enda þótt einni málstofu væri haldið. Nefnd alþm. fjallaði ítarlega um málið og gerði tillögu um deildaskiptingu, en einnig að þjóðkjörnum þm. yrði fjölgað verulega.

Jón Sigurðsson var ekki ánægður með þessa þróun mála, og í Nýjum félagsritum 1870 sagði hann: „Með því að þröngva frelsi Alþingis í frv. 1867 kom stjórnin því til leiðar, að stungið var upp á að skipta þinginu í tvær deildir, eða málstofur, sem eykur bæði málalenging og kostnað meira en þörf er á og gefur hinum konungkjörnu færi á að ónýta hvert mál á þinginu, ef þeir vilja. Stjórnin hefur líka fundið, að þetta var eins sterkt ófrelsisband eins og hitt, og hefur því samþykkt uppástunguna þótt hún í raun og veru sýnist vera henni mótfallin. En það hyggjum vér,“ segir Jón Sigurðsson, „að mjög fáir mundu vera með tvískiptu þingi, ef þeir ættu kost á að halda því heilu og óskiptu afarkostalaust.“

Skoðanir Jóns fengu stuðning frá ýmsum einstaklingum og í bænaskrám. Samt sem áður samþykkti næsta þing skiptinguna og henni var haldið í stjórnarskránni 1874, sem þó í heild var hin mesta stjórnarbót, ekki síst af því að Alþ. fékk löggjafarvald í sérmálum Íslendinga.

Á síðustu áratugum 19. aldar og fram eftir hinni 20. var meira rætt og deilt um sjálfstæðismálið en nokkuð annað og kom skipan Alþingis þar mikið við sögu. Það var Íslendingum að sjálfsögðu þyrnir í augum, að hinir konungkjörnu þm. gátu með helmingi atkv. í Ed. fellt hvaða mál sem þeim sýndist. Tókst loks að fá þessu breytt árið 1903 er þm. deildarinnar var fjölgað um tvo og hinum þjóðkjörnu þar með tryggður meiri hluti.

Óskipt þing átti sér ávallt nokkra formælendur á þessum árum, en flestir stjórnmálamenn virtust þó ekki reiðubúnir til að afnema deildaskiptinguna, a.m.k. meðan konungkjörnir þm. sátu enn á þingi. Benedikt Sveinsson sagði t.d. að með tímanum gæti svo farið að óskipt þing þætti hagkvæmast, en hann taldi það ekki tímabært. Í stað þess komu fram ýmsar hugmyndir, svo sem að láta kjósa til Ed. með takmörkuðum kosningarrétti, að láta kjósa deildarmenn tvöfaldri kosningu með kjörmönnum eða kjósa þá hlutfallskosningu, ýmist í fáum kjördæmum eða með landið allt eitt kjördæmi. Íslendingum reyndist, eins og Bjarni Benediktsson orðaði það, „vandi að mynda nýtilega Ed.“

Landskjörið var tekið upp 1915, þegar konungkjör þm. var lagt niður. Hinir 6 landsk. þm. voru kosnir fyrst til 12, en síðar til 8 ára hlutbundnum kosningum með landið allt eitt kjördæmi. Kosningarréttur og kjörgengi voru bundin við 35 ár þegar almennur kosningarréttur var miðaður við 25 ár. Árið 1934 var landskjörið afnumið og síðan haf þm. allir verið kjörnir á sama hátt á sama tíma, en sameinað þing hefur kjörið til Ed. „Er óneitanlegt, að deildaskiptingin hefur þar með a.m.k. að nokkru leyti misst sína fyrri þýðingu, þótt hún kunni enn að réttlætast af öðrum ástæðum,“ segir Ólafur Jóhannesson í Stjórnskipun Íslands.

Alþfl. hafði áður á stefnuskrá sinni að landið skyldi gert að einu kjördæmi og allir þm. sitja í einni málstofu. Flutti Jón Baldvinsson um þetta frv. 1933 og sagði þá í grg.: „Í einni málstofu geta þm. hvorki skotið sér undir það, að mál verði betur athugað í hinni deildinni né treyst því, að það verði tafið þar eða fellt. Afstaða alþm. til allra mála verður því hreinni og þau betur athuguð.“ Mótbárum um hættu á flausturslegri afgreiðslu mála í einni málstofu mætti Jón eins og margir aðrir á undan honum með því að benda á, að hafa megi fjórar umr. um lagafrv.

Núgildandi kjördæmaskipan, með algerum hlutfallskosningum í fáum kjördæmum og uppbótarþingsætum, fer svo nærri hugmyndinni um landið sem eitt kjördæmi að Alþfl. hefur látið þar við sitja. Hins vegar heldur hann enn fram hugmyndinni um eina málstofu, eins og þetta frv. ber með sér.

Bjarni Benediktsson kunni betri skil á deildaskiptingu Alþingis en nokkur annar. Kom út frá hans hendi mikið fræðirit um þetta efni 1939. Enda þótt Bjarni héldi sig við fræðilega könnun málsins sagði hann á einum stað: „Þýðing tvískiptingar þingsins hefur tvímælalaust farið minnkandi.“ Og á öðrum stað segir hann: „Í bili horfir helst þannig, að tvískipting þingsins muni smám saman hverfa.“

Lengst hefur verið gengið í þessu máli í forsrh.-tíð Bjarna í samstjórn Alþfl. og Sjálfstfl. Í stefnuræðu, sem hann flutti í upphafi fyrsta þings eftir kosningarnar 1967, gaf hann þessa yfirlýsingu: „Teknar verði upp viðræður milli stjórnmálaflokkanna um þá breytingu á stjórnarskránni, að Alþ. verði ein málstofa.“

Deilt hefur verið um hvort raunverulega eigi að telja Alþ. tvískipt þar eð allir þm. eru kjörnir á sama hátt og á sama tíma. Hafa sumir sagt að deildirnar væru lítið meira en nefndir kjörnir af Sþ. Aðrir hafa látið það ráða, að hvor deildin getur fellt mál og þær hafa þannig mikið sjálfstætt vald. Þetta þýðir að í rauninni gildir atkv. Ed.-þm. tvöfalt á við Nd.-þm. í öllum almennum löggjafarmálum. 6 þm. í Ed. geta fellt frv., ef 11 eru á fundi og greiða atkv.

Þess ber einnig að gæta, að Alþ. hefur í raun réttri ekki tvær málstofur, heldur þrjár. Sþ. hafði sáralítið hlutverk í fyrstu. Einar Arnórsson segir í Réttarsögu Alþingis um störf þess eftir breytinguna 1874: „Það má telja undantekningu, að Alþ. starfi í einni málstofu, því að venjulega fara störf þess fram í deildum.“ Eftir því sem árin hafa liðið hefur Sþ. þó vaxið að verkefnum og völdum og hefur nú meiri þýðingu en deildirnar. Fjárlög voru upphaflega afgreidd í deildum, en flutt til Sþ. 1934. Þáltill. þekktust varla fyrr á árum, en eru nú ekki aðeins umfangsmikið form þingmála, heldur eru þær einnig notaðar til að stofna lýðveldi, gera mikilvægustu alþjóðasamninga, ákveða aðild að alþjóðlegum samtökum, marka stefnu í landhelgismálum og fleiri stórmálum, staðfesta áætlanir um framkvæmdir og margt fleira. Fsp. höfðu áður litla þýðingu og voru fáar, en eru nú loftvog landsmálanna og eftirlætisauglýsingaform þm. Allt hefur þetta valdið því, að Sþ. tekur nú oft tvo af fjórum fundardögum Alþ. í viku hverri.

Eins og áður var getið hurfu síðustu forsendur fyrir deildaskiptingunni 1934 er landskjör var afnumið. Síðan hefur deildaskiptingin verið form eitt án réttlætingar í aðstæðum nútímans.

Nú vilja menn oft halda í gamlar venjur og siði af tilfinningaástæðum einum saman, og er ekkert við því að segja svo framarlega sem það veldur ekki sérstöku óhagræði. En þannig er einmitt komið fyrir deildaskiptingunni nú. Hún er ekki einungis ástæðulaus, hún veldur einnig óþægindum. Sérhvert lagafrv. þarf fullkomna meðferð í hvorri deild fyrir sig. Þetta er augljós tvíverknaður. Óhagræðið kemur skýrast í ljós þegar önnur þd. gerir breytingu á lagafrv. sem hin deildin hefur samþykkt. Þá getur frv. hrakist nokkrum sinnum milli deilda og endar að lokum í Sþ. Þetta fyrirkomulag er bæði dýrt og tímafrekt.

Því hefur verið haldið fram, að deildaskiptingin hafi þá þýðingu að hún stuðli að vandaðri vinnubrögðum í meðferð mála. Þessi staðhæfing á ekki við rök að styðjast. Flókin málsmeðferð veitir alls enga tryggingu fyrir því, að þm. vandi vinnubrögð sín. Þvert á móti tekur hún tíma sem annars mætti nota til málefnalegrar vinnu. Þá er þess að gæta, að telji menn þörf á að bæta vinnuvöndun á Alþ., þá eru önnur úrræði tiltæk sem ná þeim markmiðum miklu betur en deildaskiptingin og með mun útlátaminni hætti. Þannig mætti fjölga umr. um frv., ef mönnum sýnist svo, eða setja ákvæði um ítarlegri störf í þingnefndum.

Önnur þýðingarmeiri röksemd fyrir afnámi deildaskiptingar er sú einföldun á nefndaskipan sem því fylgdi. Við afnámið mundi þn. fækka úr 24 í 13. Sú fækkun gerði þm. kleift að einbeita sér að mun færri nefndum en nú er og að sérhæfa sig í einstökum málaflokkum. Sérhæfing er tímanna tákn og því verða þm. að lúta, ef þeir vilja ekki verða undir í samkeppninni við embættismenn og sérfræðinga framkvæmdavaldsins um áhrif á stjórn landsins. Einnig er mikilvægt fyrir Alþ. að hafa sem greiðust tengsl við fólkið í landinu. Deildaskiptingin er hér til trafala þar sem hún gerir almenningi erfiðara fyrir að fylgjast með gangi þingmála og átta sig á afstöðu þm. Það er haft að gamanmálum meðal fólks, hve mörg mál sofna í hinu flókna nefndakerfi Alþ. Afnám deildaskiptingarinnar mundi gera málsmeðferðina einfaldari og skiljanlegri. Þm. ættu erfiðara með að koma sér undan því að taka afstöðu til mála í trausti þess, að málið yrði tafið eða fellt í hinni deildinni. Stjórnmálaleg ábyrgð yrði skýrari, fólk ætti auðveldara með að fylgjast m eð.

Veigamikil rök fyrir afnámi deildaskiptingar Alþ. eru áhrif hennar á meirihlutavald og ríkisstjórn. Þm. eru nú 60, en ekki nægir fyrir flokk eða flokka að hafa 31 þm. til að stjórna landinu. Til þess þarf meiri hl. í báðum deildum, a.m.k. 21:19 í Nd. og 11:9 í Ed., verður ríkisstj. að hafa 32 stuðningsmenn hið minnsta eða 53.3%. Stundum hefur því verið haldið fram, að þessi krafa um aukinn meiri hl. stuðli að sterkum ríkisstj. Reynslan hefur þó sýnt hið gagnstæða. Deildaskiptingin hefur hvað eftir annað veikt stjórnir, sé þó höfðu meiri hl. þm. að baki sér, og leitt til margvíslegra erfiðleika.

Eftir kosningarnar 1931 hafði Framsfl. 23 þm. af 42 eða hreinan meiri hl. Vegna landsk. þm. í Ed. voru atkv. þar þó jöfn. Hafði ríkisstj. Tryggva Þórhallssonar því ekki starfhæfan meiri hl. á þingi og hraktist fljótlega frá völdum. Þessi stjórn var að vísu veik af því að hún hafði aðeins 35% kjósenda á bak við þinglið sitt, en þannig var kjördæmaskipunin þá.

Eftir kosningarnar 1934 höfðu Framsfl. og Alþfl. 25 þm. af 49. Þá skorti eitt atkv. í Nd. til þess að hafa starfhæfan meiri hl., en Ásgeir Ásgeirsson kom til bjargar svo og Magnús Torfason. Eftir að stjórn Emils Jónssonar var mynduð 1959 skapaðist það ástand, að með stuðningi Sjálfstfl. hafði hún 27 þm. gegn 25. Samt hafði stjórnarandstaðan, Framsfl. og Alþb., meiri hl. í Ed. Komust tvö meginmál stjórnarinnar því aðeins áleiðis að stjórnarandstæðingar fengust til þess að styðja þau til skiptis, enda var þingrof fram undan þá.

Ríkisstj. Ólafs Jóhannessonar naut eftir fráhvarf Bjarna Guðnasonar stuðnings meiri hl. þm., en hafði ekki meiri hl. í Nd. og gat ekki komið þýðingarmestu málum gegnum þingið. Þetta skapaði stóralvarlegt ástand og leiddi til þingrofs og kosninga, eins og kunnugt er.

Ábyrgir menn verða að hugsa þetta mál og gera sér grein fyrir því, hver hætta er á að deildaskiptingin haldi áfram að veikja íslenskt stjórnarfar, kalla á ábyrgðarlausar aðgerðir og draga úr trausti þjóðarinnar á stjórnkerfinu.

Það er ekki þörf á að ræða sérstaklega einstakar greinar þessa frv. Þær lúta allar að því að fella niður ákvæði stjórnarskrárinnar um þd. og um Sþ. og setja í staðinn Alþingi, þannig að greinarnar skýra sig að mestu sjálfar. Þó er í 4. gr. frv. um breytingu á 38. gr. stjórnarskrárinnar tillaga sem ég vil aðeins víkja nánar að. Þar er lagt til að frumkvæðisréttur þm. til að bera fram frv. til l. og annarra samþykkta verði stjórnarskrárbundinn. Þessi frumkvæðisréttur er ekki lögbundinn í stjórnarskránni nú, enda þótt hann sé alveg tvímælalaus í þingskapalögum, heldur er hann fenginn þd. Það er tryggara að binda þessi grundvallarréttindi þm. í stjórnarskrá, enda er sá háttur hafður á í Danmörku, Noregi og Svíþjóð. Þessi breyting hefur þá þýðingu m.a., að ekki er hægt að binda frumkvæðisréttinn skilyrðum í almennum lögum ein og nú er.

Herra forseti. Deildaskipting Alþingis er gamall arfur. Hún hefur aldrei átt sér forsendur í stéttlausu þjóðfélagi Íslendinga, heldur var hún innleidd sem tæki erlends valds til að viðhalda áhrifum á Íslandi. Eftir að þjóðin endurheimti sjálfstæði sitt hafa einnig þessar forsendur horfið. Deildaskiptingin er nú til trafala og gerir þingstörf óþarflega flókin. Hún kemur í veg fyrir að ríkisstj. geti stuðst við einfaldan meiri hl. þm. og veikir þannig stjórnarfarið. Hún torveldar samskipti þings og þjóðar. Af þessum sökum er brýnt og tímabært að afnema deildaskiptinguna.

Í tilefni af ummælum ýmissa hv. þdm. hér við fyrri umr. um þá stjórnlaganefnd, sem er á döfinni að skipa, vil ég taka það fram, að ég lít svo á að jafnvel þótt í bígerð sé að skipa aðskiljanlegar nefndir utan þings til að vinna að einstökum málaflokkum sé það alls ekki tilefni til að þingið sjálft og við alþm. hættum að starfa að okkar áhugamálum. Við getum auðvitað ekki treyst því, að einhverjar utanþingsnefndir úti í bæ fari að vinna verkin fyrir okkur. Okkar er ábyrgðin og okkar er skyldan. Þess vegna er það minn vilji og mín till., að þetta frv. fái fullkomlega lögmæta og rétta þinglega meðferð. Og ég leyfi mér að lokum að leggja til að frv. verði vísað til 2. umr. og allshn.