15.03.1988
Neðri deild: 70. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 5776 í B-deild Alþingistíðinda. (3899)

341. mál, þjóðfundur um nýja stjórnarskrá

Flm. (Jón Bragi Bjarnason):

Herra forseti. Mér er það mikill heiður að í fyrsta skipti sem ég tek til máls á hinu háa Alþingi skuli ég fá að tala um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Ég mæli hér fyrir frv. um þjóðfund um nýja stjórnarskrá.

Síðast var þjóðfundur um stjórnarskrá fyrir Ísland haldinn árið 1851 og var þeim fundi slitið án þess að viðunandi niðurstaða fengist eins og alkunna er. Þessu mótmælti Jón Sigurðsson forseti einarðlega og aðrir þjóðkjörnir fulltrúar, eins og þingheimur er minntur á daglega með því stóra málverki sem hangir hér í forsal Alþingishússins. Þannig mistókst okkur á miðri síðustu öld að ná fram hugmyndum okkar um stjórnarskrá fyrir Ísland og enn hefur ekki verið gengið í það verk af fullri einurð og á þann hátt sem sæmir þessari frelsiselskandi þjóð.

Að vísu hafa nefndir á vegum Alþingis unnið í rúmlega 40 ár að endurskoðun stjórnarskrárinnar í þeim tilgangi að færa þjóðinni nýja stjórnarskrá. Svo virðist sem Alþingi telji sig þar í hlutverki konungs sem á sínum tíma færði þjóðinni stjórnarskrá sem rómuð er í ljóðum. Í slíkri afstöðu felst lítilsvirðing á hugmyndum nútímafólks um uppruna valds og um hlutverk þjóðkjörinna þinga í nútímanum.

Það er auðvitað ekki hlutverk Alþingis að færa þjóðinni nýja stjórnarskrá eins og útlendur einvaldskonungur forðum þó svo að núverandi stjórnarskrá mæli svo fyrir. Það er þjóðin sjálf sem á að velja sér stjórnarskrá. Með henni ákveður hún hvers konar stjórnarfar hún vill hafa og hvaða grundvallarreglur eigi að gilda í samfélaginu. Á sama hátt og það er hlutverk Alþingis að setja þegnunum reglur er það hlutverk þegnanna að setja Alþingi reglur. Þetta gerir þjóðin með því að kjósa til sérstaks stjórnlagaþings, hér nefnt þjóðfundur, sem hefur einungis það hlutverk að semja stjórnarskrá sem síðan yrði lögð fyrir dóm kjósenda með beinum hætti í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Stjórnarskrá kallast lög sem geyma meginákvæði um stjórnskipan ríkis og réttindi og skyldur þegnanna. Í lýðræðisríkjum gilda sérstakar reglur um setningu þeirra sem miða að því að betur sé til vandað en almennra laga og að góð eining sé um þau meðal þegnanna, enda er stjórnarskrá ætlað varanlegt gildi.

Efni flestra stjórnarskráa lýtur einkum að tvennu: stjórnskipulagi ríkisins og afstöðu einstaklinga til samfélagsins.

Stjórnarskrár í nútímaskilningi eiga rætur að rekja til miðalda. Þar var almennt litið svo á að lögin sameinuðu landsfólkið í félagsskap af ýmsu tagi: gildi, þorp og önnur sveitarfélög, bæi og svo samfélög sem náðu yfir víðáttumikil svæði og lutu konungi. Hin síðastnefndu eru einna helst sambærileg við ríki nútímans.

Þegar nálgaðist hámiðaldir tók það viðhorf að ryðja sér til rúms að konungur gæti sett lög að eigin vilja og án samráðs við landsfólkið. Til grundvallar lá sú hugmynd, sem rekja má til Rómarréttar, að konungur væri alvaldur og óbundinn af lögum. Þessari skoðun óx ásmegin þegar á leið uns hún náði mjög almennri viðurkenningu á 17. og 18. öld þegar einveldisskipan komst á víða í Evrópu.

En andstæðingar einveldisins leituðust við að tryggja forn lýðréttindi með því að skrá þau í einn bálk. Enn fremur voru festar á bók þær grundvallarreglur sem þjóðfélagið skyldi almennt lúta. Hér var farið inn á þá braut að bókfesta samfellt regluverk þar sem kveðið væri á um réttarstö3u landsfólksins og stjórnskipan samfélagsins. Með þessu var hafinn nýr áfangi í stjórnskipunarsögunni.

Í stjórnmála- og trúarbragðaátökum í Englandi á fyrri hluta 17. aldar tóku minnihlutahópar sig upp og hófu landnám í Norður-Ameríku, e.t.v. af svipuðum ástæðum og við sem byggjum þetta land fluttum út til Íslands átta öldum áður. Landnemarnir fluttu með sér fornar frelsishugmyndir sem þeir töldu best tryggðar í samfelldum stjórnlögum eins og Englendingar höfðu reynt. Íbúar hinna einstöku nýlenduríkja settu sér slík lög, stjórnarskrár, þar sem kveðið var á um meginatriði stjórnskipunarinnar og ákvæði sett til að tryggja réttindi þegnanna, einkum gegn alræði löggjafans.

Réttindi manna voru þó stundum bókfest í sérstökum réttindaskrám og er sú frægust sem Virginíumenn samþykktu 12. júní 1776. Var hún m.a. fyrirmynd mannréttindayfirlýsingar Frakka 1789. Stjórnarskrár einstakra nýlenduríkja og þá ekki síst stjórnarskrá Bandaríkjamanna 1789 urðu síðan fyrirmynd stjórnarskrár Frakka 1791, en eftir henni voru sniðnar flestar stjórnarskrár Evrópu á 19. öld. Þannig skiluðu Bandaríkjamenn Evrópu hinum forna arfi.

Það má geta þess hér til fróðleiks og gamans að sá sem stóð mest í þessu starfi að stjórnarskrá Virginíu var Thomas Jefferson sem ritaði uppkastið að sjálfstæðisyfirlýsingu Bandaríkjanna nokkrum dögum síðar, en hann varð sendiherra Bandaríkjanna í Frakklandi eftir Benjamín Franklín og ráðlagði þegnum þess lands um stjórnskipunarmál þó hann hafi ekki skipt sér beinlínis af málum þar. En hann stofnaði síðan Virginíuháskóla upp úr 1819.

Stjórnarskrá um hin sérstöku málefni Íslands frá 5. janúar 1874 var sniðin eftir grundvallarlögum Dana frá 5. júní 1849. Helsta fyrirmynd þeirra var stjórnarskrá Belgíu frá 1831 sem átti rót að rekja til frönsku stjórnarskrárinnar 1791. Þannig á hún rætur í andófi gegn einveldinu á 18. og 19. öld og setur það svipmót á hana. Það var raunar einvaldskonungur sem gaf Íslendingum hana „af frjálsu fullveldi“ án þess að Íslendingar ættu neitt atkvæði um.

Þessari stjórnarskrá var breytt með stjórnskipunarlögum nr. 16/1903 þegar komið var á heimastjórn, embætti innlends ráðherra stofnað og stjórnarráðið flutt frá Kaupmannahöfn til Reykjavíkur. Aftur var stjórnarskránni breytt með stjórnskipunarlögum nr. 12/1915, en aðalatriði þeirra breytinga var rýmkun kosningarréttar, m.a. það að konur fengu kosningarrétt.

Með sambandslögunum frá 1. des. 1918 varð sú breyting á réttarstöðu Íslands að setja varð nýja stjórnarskrá. Henni - stjórnarskrá konungsríkisins Íslands nr. 9/1920 — var breytt með stjórnskipunarlögum nr. 22/1934 og nr. 78/1942 sem hvor tveggja lutu að lagfæringu á kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi. Enn var gerð á henni breyting með stjórnskipunarlögum nr. 97/1942 þar sem heimilað var að gera þær breytingar á stjórnarskránni sem leiddi af sambandsslitum við Dani og stofnun lýðveldis með sérstökum hætti. Var lýðveldisstjórnarskráin sett á grundvelli þessara laga.

Við lýðveldisstofnunina 17. júní 1944 var samþykkt ný stjórnarskrá nr. 33/1944. Ekki voru aðrar breytingar gerðar á stjórnarskrá konungsríkisins en þær sem beint leiddi af stofnun lýðveldisins.

Stjórnarskránni nr. 33/1944 hefur svo verið breytt þrisvar: með stjórnskipunarlögum nr. 51/1959, þegar nýskipan var gerð á kjördæmum landsins, þeirri sem enn stendur, stjórnskipunarlögum nr. 9/1968, er kosningaaldur var lækkaður í tuttugu ár og fimm ára búseta felld niður sem skilyrði fyrir kosningarrétti, og stjórnskipunarlögum nr. 65/1984 um fjölgun þingmanna, lækkun kosningaaldurs og kjörgengi.

Þegar breytingar hafa verið gerðar á íslensku stjórnarskránni hefur umræðan snúist mest um einstök atriði, einkum kosningafyrirkomulag og kjördæmaskipan. Oftast hefur kveðið mest að alþingismönnum og öðrum fulltrúum stjórnmálaflokkanna sem eiga þar beinna hagsmuna að gæta umfram aðra menn. Þessi umræða virðist öll hafa byrjað á skökkum stað og verið miðuð við rangar forsendur. Svo virðist að nær hefði verið að spyrja um grundvallaratriðin sjálf: Hver er eðlileg skipan íslenskra stjórnlaga? Við hvað þarf hún að miðast? Hvaða atriði skipta þar mestu máli? Vart er ofmælt þótt sagt sé að grundvallarumræða um skipan íslenskrar stjórnarskrár hafi raunar aldrei farið fram.

Hvernig er stjórnarskrá íslenska lýðveldisins til komin? Að meginstofni stafar hún frá þeim tíma þegar Ísland var í ríkjasambandi við Danmörku og Danakonungur fór hér með völd þjóðhöfðingja eins og áðan gat. Danakonungar höfðu þá um aldir ákveðið stjórnskipan Íslands sem og Danmerkur sjálfrar. Einveldi konungs lauk í Danmörku árið 1849. Hins vegar lauk einveldi konungs á Íslandi raunverulega ekki fyrr en 1874. Þegar Íslendingar höfnuðu uppkasti Dana að stjórnarskipan fyrir hönd Íslands á þjóðfundinum 1851 framlengdist einveldi konungs hér á landi.

Það var því Danakonungur sem setti Íslandi stjórnarskrá 1874. Við tókum við henni úr konungs hendi. Eins og nærri má geta er sú stjórnarskrá alls ekki samin út frá íslenskum sjónarmiðum og hagsmunum fyrst og fremst, þótt þar væri tekið nokkurt tillit til ýmissa þeirra atriða sem deilum höfðu valdið með Íslendingum og Dönum fram að þeim tíma um stöðu Íslands í danska ríkinu. Þessi stjórnarskrá var fyrst og fremst samin út frá dönskum hagsmunum með það fyrir augum að tryggja áframhaldandi samband landanna um ófyrirsjáanlega framtíð. Og grundvallaratriði hennar fjallaði um stöðu konungs sem erfðaþjóðhöfðingja á Íslandi.

Svo fór sem alkunna er að sambandi Íslands og Danmerkur var að fullu slitið 1944 þótt þau sambandsslit yrðu með talsvert öðrum hætti en búist hafði verið við. Aðstæður voru þá þannig að lítill tími gafst til þess að hefja grundvallarumræður um gerð og innihald íslenskrar stjórnarskrár sem tæki mið af óskum og þörfum þjóðarinnar sjálfrar og miðuð væri við gjörbreyttar aðstæður, m.a. stöðu íslensks þjóðhöfðingja er forseti kom í stað konungs.

Auðvitað voru breytingar gerðar á íslensku stjórnarskránni, en þær voru aðeins hugsaðar til bráðabirgða þar til betra tóm gæfist til að undirbúa nýja stjórnarskrá frá grunni. Fæstum hefur þá til hugar komið að þessi umbreytta bráðabirgðastjórnarskrá mundi gilda jafnlengi og raun ber vitni.

Þetta ber að harma. Við hljótum að geta ætlað okkur tíma til þess að setjast niður til grundvallarumræðna um íslenska stjórnarskrá út frá því sjónarmiði hvern veg íslensk þjóð best hyggur sér fært að skipa meginatriðum stjórnskipunar sinnar. Og mér finnst vafalaust að fyrri reynsla hafi kennt okkur að atriði eins og kosningafyrirkomulag og kjördæmaskipan séu betur komin í almennum lögum en stjórnarskránni nema aðeins í aðalatriðum svo að við neyðumst ekki til þess á tiltölulega fárra ára fresti að endurskoða og breyta stjórnarskránni.

Stjórnarskrá lýðræðisríkis er ekkert einnar nætur tjald. Henni er ætlað að lýsa veigamiklum þáttum í hugarfari, lífsskoðunum og markmiðum þjóðar, hver hún telur meginréttindi sín og skyldur, hvernig hún telur sig best mega búa í sátt og samlyndi og með hvaða hætti samstjórn sé best borgið. M.ö.o. vitnar hún um það á hvern veg þjóð vill lifa lífi sínu sem þjóð.

Rökstuðnings fyrir breytingum á stjórnarskránni má helst leita í tvennu: Annars vegar í almennum rökum þess efnis að aðstæður séu nú allt aðrar en þegar stjórnarskráin var sett og hún hæfi okkur því ekki í heild við núverandi aðstæður, en hins vegar í afmarkaðri rökum þess efnis að við búum nú við sérstök vandamál og úrlausnarefni sem stjórnarskráin nái ekki til.

Þetta hvort tveggja á við um báða höfuðþætti stjórnarskrárinnar, þ.e. stjórnskipulag ríkisins og afstöðu einstaklinga til samfélagsins.

Eins og áður var getið er það eina mikilsverða breytingin á stjórnarskrá okkar allt frá upphafi að 1944 var þjóðkjörinn forseti settur í stað erfðakonungs. Þótt þessi grundvallarbreyting á stjórnarskránni hafi verið svona einföld í sniðum og svo farsæl sem raun ber vitni er það einkum hún sem ræður því að stjórnarskráin er nú í heild úrelt. Stjórnarskráin 1874 afmarkaði valdstofnanir okkar gagnvart stöðugu veldi konungs og miðaði að því að skapa jafnvægi milli þessara valdþátta. Þegar konungur er tekinn burt og í stað hans settur valdalaus forseti, sem aðeins situr skamman tíma, er þessu jafnvægi raskað og þar sem því valdi sem konungur hafði um langan aldur er ekki fundinn staður eða forsvar hefur það dreifst án skipulags, umhugsunar eða ábyrgðar. Í þessu er að finna rótina að því, sem menn hafa oft kvartað um hjá okkur, að framkvæmdarvaldið sé of veikt.

Hvarf konungsvaldsins hefur valdið því að þingið, sem upphaflega átti að veita framkvæmdum aðhald, hefur í raun yfirtekið framkvæmdahlutverkið, svo illa sem það er til þess fallið að allri gerð. Þegar sá formlegi aðskilnaður valdþáttanna þriggja, sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni 1944, styðst ekki lengur við raunverulegar aðstæður er borin von að ákvæðin virki eins og til er ætlast. Þegar enginn einn sterkur aðili er í forsvari, eins og hlýtur að vera með nýsjálfstæðum ríkjum, er nánast óhjákvæmilegt að hin fjölmenna löggjafarsamkoma hrifsi til sín framkvæmdarvaldið sem áður var sjálfstætt.

Löggjafanum hefur reynst framkvæmd og valdið sem henni fylgir svo heillandi að hann er nánast með öllu horfinn frá störfum að þeim efnum sem hann á í eðli sínu að gegna og honum eru falin í stjórnarskránni. Ákaflega lítið fer fyrir almennum löggjafarstörfum þingsins. Það fjallar nánast einvörðungu um framkvæmdir og rekstur ríkisins og gleymist þá oft að sérhver nýmæli í framkvæmd, hvort heldur er í umfangi eða aðferðum, eru íþyngjandi fyrir borgarana.

Eftirlits- og aðhaldshlutverk þingsins eru þannig líka horfin og enginn hefur tekið við þeim. Þetta hefur gerst þannig að framkvæmdarvaldið eða öllu heldur framkvæmdin og nauðsyn hennar hafa yfirtekið löggjafarsamkunduna svo að segja má að okkur skorti nú aðhaldssaman löggjafa fremur en sterkt framkvæmdarvald.

Þó er það líka á sinn hátt rétt að framkvæmdarvaldið er veikt og þá einmitt af því að það er svo mjög í höndum löggjafans. Það gefur auga leið að 63 manna samkoma væri illa fallin til framkvæmdastjórnar, jafnvel þótt menn væru til hennar valdir með sérstöku tilliti til kunnáttu. Þegar menn eru valdir til samkundunnar vegna þess að þeir njóta ótiltekinnar lýðhylli er lítil von til þess að þeir kunni sérstaklega til framkvæmda en mikil hætta á því að þeir noti framkvæmdir og vald sitt yfir þeim til að auka lýðhylli sína.

Herra forseti. Af þessum ástæðum og öðrum virðist auðsýnt að grundvallarbreytinga er þörf á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Skilgreina þarf frá grunni umfang og aðgreiningu valdþáttanna þriggja, löggjafarvalds, framkvæmdarvalds og dómsvalds, þar sem skýrt er kveðið á um það gagnkvæma eftirlit og aðhald sem þeir eiga að hafa hver með öðrum. Í þessu fælist væntanlega einnig endurskoðun á hlutverki forseta lýðveldisins.

Ýmsa aðra þætti stjórnskipunar og afstöðu þegnanna til samfélags og ríkis er brýnt að fjalla um á þjóðfundi og kveða á um í nýrri stjórnarskrá. Læt ég hér nægja að nefna nokkra brýnustu og augljósustu þættina, svo sem starfshætti Alþingis og deildaskiptingu þess, jafnræði þegnanna og almenn mannréttindi, hagsmunaárekstra, þjóðaratkvæðagreiðslur og síðast en ekki síst breytingar eða viðbætur við stjórnarskrána sjálfa og frumkvæði þar um.

Herra forseti. Okkur ber að endurskoða frá grunni þá bráðabirgðastjórnarskrá sem við nú búum við. Það er hvort tveggja í senn skuld okkar við fortíðina og skylda okkar við ókomna framtíð. En fyrst og síðast er skylt að þjóðin öll fái að taka þátt í því starfi með því að kjósa til sérstaks stjórnlagaþings og með því að greiða atkvæði um stjórnarskrártillögur slíks þings með beinum hætti í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Ég vil að lokum, herra forseti, þakka yður að leyfa mér að mæla fyrir þessu frv. til l. hér í dag. Einnig vil ég þakka Guðmundi Einarssyni fyrrv. alþm. veitta aðstoð við undirbúning þessa frv., en hann var 1. flm. er frv. sama eðlis var áður flutt á tveimur þingum. Þá vil ég og geta þess að við undirbúning þessa máls hef ég að mestu stuðst við greinaflokk þann sem fylgir þessu frv. sem fylgiskjal og birtist í DV fyrri hluta ársins 1983 undir heitinu Um stjórnskipun og stjórnarskrá. Greinarnar voru birtar undir höfundarheitinu Lýður, en að skrifunum stóðu Halldór Guðjónsson, Jónas Gíslason, Páll Skúlason, Vilhjálmur Árnason, Sigurður Líndal og Þórður Kristinsson.

Herra forseti. Ég vil svo leggja til að þessu máli verði vísað til 2. umr. og allshn.