17.11.1987
Efri deild: 10. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 994 í B-deild Alþingistíðinda. (653)

63. mál, lánsfjárlög 1988

Ásmundur Stefánsson:

Virðulegi forseti. Í umræðunum um fjárlögin benti ég á að það væri ekki ágreiningur um það að jöfnuður á fjárlögum er nauðsynlegur. Deilan stendur um hvaða leiðir sé rétt að fara til þess að ná þeim jöfnuði.

Ég vil ítreka það í upphafi þessarar umræðu að ég tel ekki að valin sé rétt leið. Ég tel leiðina ekki eiga að vera matarskatt með hugsanlegum gagnaðgerðum. Mér þykir heldur ekki rökrétt sú leið að hækka tekjuskattinn um 25–26% um leið og sveitarfélögunum er álasað fyrir að hækka útsvör um 20%. Þótt einhver hluti söluskattsins verði hugsanlega notaður þar til að milda, þá tel ég að leiðin sé ekki rétt. Það sem á að gera að mínu mati er tiltölulega einfalt. Ég tel að það eigi að skattleggja fyrirtækin í meira mæli en gerðar eru tillögur um og vil í því sambandi minna á það frv. sem liggur fyrir þessari deild og Svavar Gestsson talaði fyrir hér í deildinni fyrir stuttu. Sömuleiðis vil ég minna á skattlagningu á stórum eignum sem hefur stundum verið til umræðu áður. Ég ætla ekki að fara frekar í þá umræðu hér, enda á hún eflaust betur heima á öðrum stað. En ég vildi í upphafi minna á það að sú stefna sem ríkisstjórnin kaus sér er ekki sú rétta.

Umræðuefnið núna eru lánsfjárlög og það er kannski rétt hjá fjmrh. að ekki sé ástæða til mikilla ræðuhalda um það efni í 1. umr. Menn munu eflaust benda á að plaggið hefur reynst marklítið. Plaggið byggist í grundvallaratriðum á tveimur þáttum, þ.e. annars vegar þjóðhagsáætlun og hins vegar á fjárlögum, og um báða þessa þætti á það sterklega við um þessar mundir að óvissan er yfirgnæfandi.

Ef við lítum aðeins á þjóðhagsáætlunina þá er þar ekki bara óvissa um forsendur hvað snertir verðlag og laun. Það vantar pólitískar ákvarðanir til þess að hægt sé að setja saman stærsta póstinn í þjóðhagsáætluninni, þ.e. aflamagnið sem áformað er að veiða á komandi ári. Ákvörðun um það hefur enn ekki verið tekin og ég er auðvitað ekki til frásagnar um það hvenær hún muni verða tekin. En á meðan er óvissan mikil, ekki bara vegna þess að menn viti ekki hver verður hagvöxtur í heiminum, menn geti ekki metið hvert verði gengi dollarans, heldur vegna þess að það skortir nauðsynlegar pólitískar ákvarðanir sem leggja verður til grundvallar.

Í umræðum um þessi mál núna að undanförnu hefur svartnættið verið yfirgnæfandi í spádómum, hvort sem við tökum stjórnarsinna eða þá stofnanamenn sem helst hafa um málið fjallað. Það er í sjálfu sér ekki nýtt þegar kjarasamningar eru í uppsiglingu að þannig sé á málum haldið og kemur kannski engum á óvart. En ég vil hins vegar benda á að ef þær svartnættisspár ganga eftir, þá er fjárlagafrv. líka allt í maski, þá gengur þar fátt eftir. Og það á við hvort sem við tölum um tekjuhliðina, sem auðvitað raskast ef þær forsendur ganga úr lagi, eða lánsfjárþörfina.

Ég hef ekki mikla reynslu í þingstörfum hér þannig að það er kannski ekki mitt að gefa leiðbeiningar um það hvernig taka eigi á málum. En mér kemur það satt að segja nokkuð undarlega fyrir sjónir að fjárlög og lánsfjárlög skuli með þeim hætti sem raun ber vitni vera í sitt hvorri meðferðinni á Alþingi vegna þess að hér er um að ræða mál sem tengjast mjög náið og annað verður raunverulega ekki afgreitt nema sem afleiðing hins. (Fjmrh.: Laukrétt.)

Í öðru lagi vil ég benda á að það er ekki gert yfirlit eftir á yfir hvað komið hefur út úr lánsfjárlögunum á sama hátt og gert er með fjárlögin sjálf í ríkisreikningi. Það teldi ég að væri eðlilegt til þess að gefa fólki betri yfirsýn yfir það hvað raunverulega hefur gerst.

Ég vil líka benda á það að lánsfjárlögin gefa ekki nema takmarkað yfirlit yfir peningamarkaðinn sem er þó kannski meginumfjöllunarefni lánsfjárlaganna og þeirrar greinargerðar sem þeim fylgir. Það vantar þar inn í bæði bankakerfið og verðbréfasöluna og um það ætla ég aðeins að fjalla betur á eftir.

Í lánsfjárlögunum eru ýmis framlög til sjóða skert verulega. Ég ætla þó ekki að fjalla um það í einstökum atriðum hér. Ég held það sé rétt að fylgja ráðum fjmrh. um það að halda sig frekar við það almenna í þessari fyrstu umferð, hitt eigi frekar heima í umræðunni eftir að málið hefur gengið í gegnum nefndir.

Ég vil hins vegar skjóta hér inn athugasemd við eitt atriði. Stærsti liðurinn í lánsfjármögnuninni, eins og kom réttilega fram hjá fjmrh. hér áðan, eru kaup lífeyrissjóðanna og má kannski segja, eins og hann gerði hér áðan, með sjálfvirkum hætti af húsnæðiskerfinu. Hann sagði þó í ræðu sinni núna að það væri gert samkvæmt samningum milli byggingarsjóðanna og lífeyrissjóðanna og það vil ég sérstaklega taka undir vegna þess að það gengur nokkuð á snið við það sem fjmrh. sagði í fjárlagaumræðunni í fyrri viku. Ég vil aðeins, með leyfi forseta, koma hér með stutta tilvísun í síðari ræðu hans það kvöld. Þar sagði hann um kaup lífeyrissjóðanna af byggingarsjóðunum:

„Við búum hér við löggjöf sem kveður á um skyldu lífeyrissjóða til að leggja fé inn í þessa sjóði.“

Svipuð hugsun virðist nokkuð hafa verið ríkjandi víðar því að ef marka má t.d. ræðu félmrh. undir stefnuræðu forsrh. þá var þessu fjármagni jafnað við tekjuskatt eða sem skattheimtu ríkissjóðs. Þess vegna finnst mér mjög nauðsynlegt að draga það fram að hér er ekki um lögbundin kaup að ræða, heldur er um kaup að ræða sem fara fram samkvæmt samningum sem gerðir hafa verið milli lífeyrissjóðanna og húsnæðiskerfisins.

Af ýmsum ástæðum er kannski rétt að ég endurtaki að ég er ekki ósammála hæstv. félmrh. um að rétt sé að takmarka sjálfvirkni húsnæðiskerfisins þó að ég hafi sett fram mjög eindregnar efasemdir um að þær tillögur sem hæstv. ráðherra hefur sett fram nái þeim tilgangi sem að er stefnt. En ég gerði í fjárlagaumræðunni athugasemd við fjárveitinguna til almenna kerfisins. Ég benti þar á að þó að þakkarvert sé að aukið er framlag til félagslega kerfisins, þá er framlagið til almenna kerfisins raunverulega skorið allverulega niður.

Á síðasta ári var fjárveiting til almenna kerfisins 1 milljarður kr. sléttur og var raunar sama krónutala og þeir sem undirbjuggu frv. höfðu reiknað með að þyrfti að lágmarki til að kerfið gæti staðið undir sér til lengdar, og þá miðað við aprílverðlag 1986, sem mun á verðlagi komandi árs væntanlega vera eitthvað yfir 1500 millj. kr. Í fjárlagafrv. sem nú hefur verið lagt fram eru 1150 millj. kr. settar til almenna kerfisins jafnhliða því sem ákveðið er að verja 150 millj. kr. til greiðsluerfiðleikalána þannig að það eru raunverulega 1000 millj. sem ganga inn í almenna kerfið. En þetta er hins vegar ekki öll sagan því að eins og ég benti á í umræðunni um fjárlögin, þá er ætlan ríkissjóðs að taka 500 millj. kr. að láni af því fé sem inn í húsnæðiskerfið gengur.

Ég vil í þessum umræðum vara við því að tólfta hver króna, sem kemur samkvæmt hinum samningsbundnu kaupum lífeyrissjóðanna til húsnæðiskerfisins, verði fryst í ríkissjóði. Það er ekki skynsamleg ráðstöfun. Það er satt að segja beinlínis óskynsamleg ráðstöfun. Það er rétt, eins og kom fram hjá hæstv. fjmrh., að mikil aukning hefur orðið á ráðstöfunarfé húsnæðiskerfisins. Það er hins vegar rangt að það sé fyrir sérstakt frumkvæði hins opinbera. Þvert á móti er það samkvæmt ákvörðun sem samningsaðilar tóku í fyrra og gerðu um samkomulag við ríkisvaldið. Ég vil líka ítreka að það samkomulag byggði á því að lífeyrissjóðirnir hver fyrir sig væru tilbúnir til að standa að því.

Það er kannski rétt að draga það fram sérstaklega í þessum umræðum að það gekk ekki allt af sjálfu sér í undirbúningi málsins innan okkar vébanda, ósköp einfaldlega vegna þess að lífeyrissjóðirnir eru sér mjög meðvitandi um að það er gerð krafa til þess að þeir ávaxti sitt fé á sem hagkvæmastan hátt. Það er gerð krafa til þess að þeir leitist við að tryggja ellilífeyrisþegunum þann lífeyri sem lífeyrissjóðirnir gefa vilyrði um að þeir muni veita — og reyndar liggja fyrir í dag rannsóknir á því sem sýna að það muni reynast lífeyrissjóðunum mjög erfitt, sem auðvitað eykur kröfuna um að þeir veiti fullt aðhald í því hvernig þeir koma fé sínu fyrir og tryggi að það sé jafnan á hinum bestu vaxtaskilmálum. Þar er því ekki um að ræða fé sem ríkisvaldið hefur ráðstöfunarrétt yfir. Það er reyndar rétt að taka það sérstaklega fram að þar er heldur ekki um að ræða fé sem heildarsamtökin á okkar vettvangi, t.d. í Alþýðusambandinu, geta ráðstafað að vild sinni. Sjóðirnir eru sjálfstæðir aðilar sem taka sínar ákvarðanir hver fyrir sig.

Hins vegar er rétt að taka undir það að fjármagnið hefur vaxið mjög með kaupmáttaraukningu og breyttum iðgjaldagrunni. Og það er kannski rétt að minna þingheim á það að þegar lögin voru til umfjöllunar, þegar samkomulag okkar í verkalýðshreyfingunni við stjórnvöld var í bígerð á síðasta ári, þá gerðum við raunar ráð fyrir því að það fjármagn sem til viðbótar kæmi með þessu samkomulagi inn í húsnæðiskerfið kæmi inn í lífeyrissjóðina aftur með breyttum iðgjaldagrunni þannig að lífeyrissjóðirnir hefðu að fjögurra ára aðlögunartímanum liðnum sambærilegt fjármagn getum við sagt, ef við miðum við óbreytt verðlag eða óbreytt laun, svipað fjármagn og þeir höfðu áður en samningurinn var gerður vegna þess að það var áætlað að iðgjaldagrunnurinn mundi auka ráðstöfunarféð um 40% á fjórum árum.

Hins vegar má skjóta því inn, þó að ég ætli ekki að rekja smáatriði í því efni, að það stingur líka nokkuð í stúf þegar borið er saman að í lánsfjárlögunum er ekki gert ráð fyrir nema 7% aukningu húsbygginga á milli ára þrátt fyrir það að kerfið sé að mati ríkisstjórnarinnar svo ofhlaðið peningum að ekki sé óhætt að leyfa því að fá alla peningana. Það er beini rökstuðningurinn sem notaður er í fjárlögunum, reyndar með þeim fyrirvara að gangi kjaraskerðingar eftir í þeim mæli að ekki verði mikið inni í sjóðunum, þá megi kannski víkja þar frá. Ég held að þetta hljóti að vera til umhugsunar vegna þess að það minnir e.t.v. á að það gæti verið skynsamlegt einmitt í húsnæðiskerfinu bæði að auka hinar félagslegu byggingar og eins hugsanlega að veita almenn framkvæmdalán til þess að stuðla að frekari íbúðabyggingum til að mæta sveiflunni þegar hún gengur í kerfinu frá eldri íbúðum yfir í nýjar. Ég ætla ekki að segja meira um það.

Þegar menn horfa á lánsfjárlögin hljóta menn að byrja á því að spyrja sig: Hvernig hefur árið í ár komið út í samanburði við það sem gert var ráð fyrir þegar lánsfjárlög voru kynnt hér síðast? Og þá sjá allir að þar hefur raunveruleikinn vikið óravegu frá þeim lánsfjárlögum sem samþykkt voru á liðnum vetri. Og satt að segja bendir allt til þess að fram undan sé ekki minna frávik.

Verðbólguhorfurnar eru ekki þær sem fjárlagafrv. gerir ráð fyrir. 1. nóv. mældist verðbreyting yfir einn mánuð 3,2%, reyndar verður helmingur af því eða 1,6% með beinum hætti rakið til opinberra ákvarðana. Verðbólgan er í dag væntanlega u.þ.b. 2% hærri en hún var þegar fjárlagafrv. var undirbúið. Þó stuttur tími sé liðinn, þá er frávikið orðið þetta stórt. Og þá tek ég tillit til þess að matarskatturinn hefur þó þrátt fyrir allt ekki enn gengið yfir, en ef hann fer fram þá leiðir hann væntanlega af sér um 31/2% hækkun á verðlagi og þá u.þ.b. 5% hækkun á framfærslukostnaði lágtekjufólks. Hvaða gagnaðgerðir kynnu þar að koma til ætla ég að láta liggja á milli hluta. Verðbólguspáin er þannig að mestu út í bláinn.

Það er líka fullkomlega ljóst, og kannski ástæða til að ítreka það hér, að launahækkanir verða tæplega í takt við það sem fjárlagafrv. gerir ráð fyrir eða þær forsendur sem lánsfjárlögin byggja á.

Það sem í lánsfjárlögum snýr að lántökum einkaaðila virðist nánast vera frómar óskir. Á þessu ári t.d. verður eitt stórt frávik þar sem fjármögnunarleigur reyndust skyndilega hafa tekið tvo milljarða að láni erlendis, að því er virðist án þess að nokkur hafi vitað af. Það virðist sem það hafi uppgötvast í kerfinu núna í októbermánuði, öllum að óvörum. Fjármögnunarleigurnar eru dæmi um nýtt form á þessum markaði sem hefur verið stutt skattahagræði. Það er í rauninni ekki frjálsa samkeppnin sem þar er að fara fram með þeim þunga sem gerst hefur, heldur er raunverulega það að gerast að nýtt form er að ryðja sér til rúms fyrir forgöngu hins opinbera vegna þess skattahagræðis sem forminu er samfara. Það er kannski verið að gera ráðstafanir til að draga úr þessu núna, en það er augljóst að það er þetta sem hefur verið að gerast að undanförnu.

Verðbréfamarkaðirnir eru annað dæmi um þetta. Ef við lítum til þess hvernig bankar verða að standa að sínum málum, þá liggur fyrir að þeir verða að leggja 13% af innistæðunum inn á reikning í Seðlabankanum, reikning sem ávaxtaður er með fullri verðtryggingu en án vaxta. 13% af þeim innistæðum sem koma í bankana er þannig fryst í Seðlabanka vaxtalaust. Til viðbótar ber þeim að kaupa í ríkisbréfum eða hliðstæðum pappírum fyrir 8%, og ætli vextir á þeim vígstöðvunum séu ekki 4–5%, þannig að samanlagt er bönkum gert að kaupa með beinum ákvörðunum hins opinbera fyrir 21% af innlánsfé sínu, binda það á lágum vöxtum.

Ef við til samanburðar lítum til verðbréfamarkaðanna, þá gengur þar allt í gegn á toppvöxtum og þar eru engar kvaðir. Ég vil draga það fram hér að þar er um mjög hraðvaxandi hluta peningakerfisins að ræða og satt að segja svið þar sem ekki er á nein opinber stjórn. Það er aðeins um að ræða takmarkað eftirlit. Mig minnir að fjmrh. hafi sagt í fjárlagaumræðunni að það væri í rauninni ekkert til sem héti frjáls markaður. Spurningin snerist bara um það hvernig markaðinum væri stýrt. Ég dreg þetta fram vegna þess að það er ástæða til að vekja athygli á því að hér er um að ræða nýtt svið á peningamarkaðinum sem hefur, ef svo má segja, verið keyrt upp af opinberu frumkvæði með því að gefa því forgangsstöðu í samanburði við bankakerfið.

Sigurður B. Stefánsson hélt ræðu á aðalfundi Sambands almennra lífeyrissjóða núna fyrir stuttu og þar dró hann fram sitt mat á því hverjar stærðirnar væru í þessu efni. Áður en ég nefni þær tölur held ég að rétt sé að fram komi að Sigurður hefur á sínum tölum mjög stóra fyrirvara vegna þess að upplýsingaöflun um þetta efni er mjög ófullkomin, sem segir auðvitað eitt til viðbótar um það hvernig stjórnunin er á þessu sviði. Hann áætlar að árið 1983 hafi ný skuldabréfaútgáfa á vegum verðbréfamarkaða verið innan við 100 millj. kr., á árinu 1984 hafi talan hins vegar verið komin upp í 300–500 millj., á árinu 1985 í 800–1000 millj. og á árinu 1986 í 1500–2000 millj. Á þessu ári áætlar hann síðan að heildarútgáfa á vegum verðbréfamarkaðanna verði á bilinu 3000–4000 millj. Velta verðbréfamarkaðanna er auðvitað nokkru meiri en þessu nemur. Hann áætlar þannig að það hafi verið innan við 1000 millj. á árinu 1984, 1500–2000 millj. 1985, 4000–5000 millj. 1986 og verði á þessu ári á milli 6 og 8 milljarðar. Innan þessa sviðs hefur mjög hratt vaxið fyrirbæri sem heita verðbréfasjóðir, sem Sigurður áætlaði að í árslok 1985 hefðu verið með bundnar um 360 millj. kr. en hafi í maí á þessu ári verið komnir í 1600 millj . Ef við höldum áfram að vinna út frá þessum tölum þá getum við væntanlega reiknað með því að verðbréfasjóðirnir muni í árslok á þessu ári verða með í kringum 2 milljarða innan sinna vébanda eða á sínum vettvangi. Og ef ég á að áætla hvað muni í heild vera útistandandi á vegum verðbréfamarkaða tel ég að það gæti verið í kringum 8 milljarðar kr. núna í árslok. Ég vil til samanburðar nefna að áætlað er að heildarinnistæður bankanna verði í árslok í kringum 70 milljarðar þannig að nú þegar liggur fyrir að verðbréfamarkaðirnir eru komnir með um tíunda hluta peningamarkaðarins, eins og hann mælist að þessu leyti, yfir til sín. Og það er alveg ljóst að á stuttum tíma mun þar færast enn meir yfir til verðbréfamarkaðanna.

Ástæðan til þess að ég dreg þetta fram er í rauninni tvíþætt: Annars vegar að við horfum þarna á að vaxandi hluti af peningamarkaðinum verður stjórnlaus og hins vegar að lánsfjáröflunin, sem gert er ráð fyrir í lánsfjárlögunum bæði hjá ríkissjóði beint og eins hjá atvinnuvegasjóðunum, sú lánsfjáröflun hlýtur að mæta harðnandi samkeppni á þessum markaði.

Spariskírteini ríkissjóðs voru lengi með sérstöðu á markaðinum og hafa auðvitað þá sérstöðu enn að vera eignarskattsfrjáls. Sérstaðan verður hins vegar minni, m.a. vegna þess að fólk er ekki heldur meðvitað um þann mun sem er á því öryggi sem felst í kaupum skuldabréfa af hálfu ríkissjóðs og þess óöryggis sem raunverulega er búið við þegar skipt er við verðbréfasjóðina. En vaxtamunurinn er í dag mjög verulegur. Ef við gerum ráð fyrir því að spariskírteinin séu seld með 81/2% vöxtum umfram verðtryggingu, sem mér skilst að sé í dag, bankabréf, eins og þau gerast, svona á milli 9 og 10%, þá eru verðbréfasjóðirnir hins vegar með bréf sem bera 11–14% vexti. Þegar svo er komið að ný verðbréfaútgáfa á vegum verðbréfasjóðanna er orðin tvöfalt meiri en sú skuldabréfaútgáfa sem fram fer á vettvangi ríkissjóðs, þá er öryggið um það að menn geti reiknað með að fá sjálfvirkt allt inn til sín aftur sem út gengur, eins og gert er ráð fyrir í lánsfjárlagafrv., þá er sú forsenda augljóslega ekki allt of gáfuleg.

Það vekur spurningar um það hvort ríkissjóður muni í reynd ná til sín því fé sem hann ætlar með sölu spariskírteina og það vekur líka spurningar um það hvað muni verða um lánsfjáröflun atvinnuveganna á komandi ári. Og við gætum auðvitað bætt við spurningunni: Hvert stefnir þá vaxtabyrði, ekki bara ríkissjóðs heldur líka atvinnuvegasjóðanna?

Ég vil líka skjóta því inn að það er alveg fullkomlega ljóst að ef svartnættisspárnar, sem nú ganga yfir, ganga eftir þá kemur ekki fram sá sparnaður sem gert er ráð fyrir á lánsfjárlögum. Þá mun það fjármagn ósköp einfaldlega ekki verða til.

Það sem einkennir lánsfjárlögin eru óvissa og takmörkuð yfirsýn. Það vantar bankamarkaðinn, það vantar verðbréfamarkaðinn og það vantar líka að gera grein fyrir því að verðbréfamarkaðurinn er í reyndinni stjórnlaus. Seðlabankinn horfir bara á hann og fylgist reyndar takmarkað með því hvað þar gerist.

Ég lagði til líklega fyrir tveimur eða þremur árum að það yrði sett einhvers konar binding á verðbréfaveltuna með hliðstæðum hætti og er í dag í bankakerfinu þannig að þeir sem velta á milli sín verðbréfum væru skuldbundnir til þess að kaupa skuldabréf annaðhvort af Seðlabanka eða ríkissjóði á vægum vöxtum.

Ef við gerum ráð fyrir veltu á næsta ári upp á 10 milljarða mundi hliðstæð binding og nú er í bankakerfinu í rauninni gefa ríkissjóði eða Seðlabankanum um 2 milljarða í vaxtalitlu fé. Með því yrði einnig náð stjórn á peningamarkaðinum og það mundi nást jafnvægi á milli banka og verðbréfasjóða sem ég held að skipti mjög miklu máli ef við ætlum ekki að yfirfæra nánast allan peningamarkaðinn yfir á þetta nýja svið.

Ég endurtek að lánsfjárlögin eru í mikilli óvissu. Ég endurtek að flest bendir til þess að þjóðhagsáætlun muni ekki verða sú sem hefur verið kynnt. Það hefur verið boðað að hún verði endurskoðuð á næstu vikum en það vantar enn ákveðna stóra pólitíska ákvörðun til þess að sú endurskoðun geti farið fram. Ég vil líka ítreka að það bendir flest til þess að fjárlög muni enda í verulegum halla og ég hef ekki trú á að tekjuhliðin muni standast eins og hún er fram sett.

Ég held að ég hafi ekki fleiri orð um málið að sinni.