Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 20. máls.
Þingskjal 20 — 20. mál.
Seðlabanki Íslands skal stuðla að fjármálastöðugleika.
a. Á eftir orðinu „lánastofnana“ í 1. málsl. kemur: í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Seðlabanka Íslands er heimilt að setja reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar lánastofnana í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum, sbr. 4. gr. Í þeim má ákveða að mismunandi ákvæði gildi um einstaka flokka lánastofnana.
a. Á eftir orðunum „skv. 3. og 4. gr.“ í 1. mgr. kemur: og fullnægja eftirliti með reglum sem settar eru samkvæmt lögum þessum.
b. Við 1. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Skylt er, að viðlögðum viðurlögum skv. 37. gr., að láta Seðlabankanum í té allar upplýsingar og gögn sem bankinn telur nauðsynleg. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
a. 2. mgr. orðast svo:
Seðlabanka Íslands er heimilt að beita lánastofnanir og verðbréfasjóði viðurlögum í formi dagsekta sem ákveðnar eru samkvæmt reglum sem settar eru af seðlabankastjóra og staðfestar af bankaráði, sbr. 28. gr., hlíti þær ekki reglum bankans um bindiskyldu, laust fé og gjaldeyrisjöfnuð.
b. Við 2. málsl. 3. mgr. bætist: sbr. 28. gr.
c. Við bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Sé mál höfðað til ógildingar ákvörðun skv. 2. og 3. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann jafnframt eftir að málið hljóti flýtimeðferð er ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið. Þrátt fyrir málshöfðun til ógildingar ákvörðun leggjast dagsektir áfram á viðkomandi aðila.
Óinnheimtar dagsektir falla ekki niður þótt aðilar verði síðar við kröfum Seðlabankans nema seðlabankastjóri ákveði það sérstaklega.
Dagsektir sem ákveðnar eru samkvæmt þessari grein má innheimta með aðför, án undangengins dóms. Innheimtar dagsektir samkvæmt þessari grein skulu renna að ¾ hlutum til ríkissjóðs og skulu þær greiddar 1. júní ár hvert fyrir næstliðið ár.
Í frumvarpinu er lagt til að skerpt verði á heimildum Seðlabanka Íslands til að setja lánastofnunum reglur um laust fé og lágmark stöðugrar fjármögnunar hvort sem er í íslenskum krónum eða erlendum gjaldmiðlum og skilgreina betur hvaða eignir og skuldir falli undir gjaldeyrisjöfnuð, sundurliðun þeirra og vægi. Til að reglur Seðlabankans nái markmiði sínu og bankinn geti rækt það hlutverk sitt að stuðla að fjármálastöðugleika og þar með virku og öruggu fjármálakerfi er jafnframt lagt til að skerpt verði á heimildum Seðlabankans til þess að afla upplýsinga og að tilgreint ákvæði laganna um beitingu dagsekta verði sett fram með skýrari hætti. Þá er lagt til að skýrt verði tekið fram í lögum um Seðlabanka Íslands að bankinn skuli stuðla að fjármálastöðugleika.
Frumvarpið styrkir þau stýritæki Seðlabankans, sem reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð eru, við að stuðla að fjármálastöðugleika, ásamt því að skerpa á heimildum til upplýsingaöflunar og álagningar dagsekta. Þær breytingar sem hér eru lagðar til mynda eina heild í þeim tilgangi að gera Seðlabankanum kleift að styðja við losun fjármagnshafta sem sett voru haustið 2008. Brýnt þykir að Seðlabankinn hafi skýra yfirsýn yfir lausafjár- og gjaldeyrisjafnaðarstöðu lánastofnana og geti aflað þeirra upplýsinga sem hann telur þörf á til þess að geta framkvæmt álagspróf og aðrar greiningar í aðdraganda afnáms fjármagnshafta.
Í frumvarpinu eru lagðar til tvenns konar breytingar varðandi heimild Seðlabankans til að setja reglur um laust fé, annars vegar að skýrt komi fram að Seðlabankinn hafi heimild til að setja reglur um laust fé í erlendum gjaldmiðlum og hins vegar að Seðlabankinn geti sett reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar hvort heldur er í íslenskum krónum eða í erlendum gjaldmiðlum. Lausafjárhlutfall og lágmark stöðugrar fjármögnunar er hvort tveggja hluti af lausafjárstaðli (e. liquidity standard) Baselnefndarinnar. Í sérriti Seðlabankans nr. 6, Varúðarreglur eftir fjármagnshöft, er sérstaklega farið yfir nauðsyn þess að innleiða reglur af þessu tagi áður en fjármagnshöft verða losuð og mikilvægi þess að Seðlabankinn geti greint á milli íslenskra króna og erlends gjaldmiðils og hvers vegna reglur um laust fé og fjármögnun í erlendum gjaldmiðlum þurfa að vera stífari.
Reglur um gjaldeyrisjöfnuð styðja enn frekar við reglur um lausafjárhlutfall og lágmark stöðugrar fjármögnunar í erlendum gjaldmiðlum. Reglur um gjaldeyrisjöfnuð hafa varúðarhlutverk vegna þeirrar áhættu sem gjaldeyrisójafnvægi veldur á efnahagsreikningi einstakra lánastofnana auk þess sem almennt verulegt gjaldeyrisójafnvægi getur aukið kerfisáhættu og ógnað þar með fjármálastöðugleika. Almennt gjaldeyrisójafnvægi getur einnig haft neikvæð áhrif á peningastefnu Seðlabankans.
Mikilvægt er að Seðlabankinn hafi heimild til að sníða reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð út frá þeim aðstæðum sem eru á hverju tíma til að ná markmiðum sínum um fjármálastöðugleika. Núverandi aðstæður verða til þess að nauðsynlegt er að heimildir Seðlabankans til setningar varúðarreglna af þessu tagi séu styrktar sem fyrst til að gera bankanum kleift að setja slíkar reglur tímanlega svo að lánastofnanir geti lagað starfsemi sína að þeim fyrir losun fjármagnshafta og þar með að efla og standa vörð um fjármálastöðugleika sem frjálst fjármagnsflæði kann ella að ógna. Varúðarreglur eru nauðsynlegur þáttur í að mynda trausta umgjörð um fjármálakerfið og þar með gjaldeyrismarkað til framtíðar. Þetta útheimtir að Seðlabankinn geti kallað eftir öllum þeim upplýsingum sem hann þarf á að halda við að vaka yfir lausafjárstöðu og gjaldeyrisjöfnuði og beita viðurlögum sé ekki orðið við kröfu bankans.
II. Meginefni frumvarpsins.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru þær í fyrsta lagi að skýrt komi fram í 4. gr. laganna að Seðlabankinn skuli stuðla að fjármálastöðugleika. Talið er nauðsynlegt að skýrt komi fram í lögum að eitt af meginviðfangsefnum Seðlabanka Íslands sé að stuðla að fjármálastöðugleika sem þar með rennir styrkari stoðum undir tilgang og hlutverk varúðarreglna Seðlabankans sem aftur styður við afnámsáætlanir um losun fjármagnshafta.
Samkvæmt 4. gr. er Seðlabankanum ætlað að stuðla að öruggu og virku fjármálakerfi. Á undanförnum árum hefur það verið túlkað með þeim hætti að Seðlabankinn eigi almennt séð að stuðla að fjármálastöðugleika og í þeim skilningi er ekki um eiginlega efnislega breytingu að ræða. Í fjármálastöðugleika felst að fjármálakerfið geti staðist áföll í efnahagslífi og á fjármálamörkuðum, tryggt fjármagn og miðlað lánsfé og greiðslum og að áhættu sé dreift með viðhlítandi hætti. Heilbrigt fjármálakerfi er nauðsynleg forsenda stöðugleika og hagvaxtar og virkrar stefnu í peningamálum.
Í öðru lagi er frumvarpinu eins og fram er komið ætlað að skerpa á heimildum Seðlabanka Íslands til þess að setja lánastofnunum reglur um laust fé og lágmark stöðugrar fjármögnunar í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum. Í þriðja lagi er skerpt á heimildum Seðlabankans til þess að setja reglur um gjaldeyrisjöfnuð, sér í lagi að skilgreina hvaða eignir og skuldir falli undir gjaldeyrisjöfnuð, sundurliðun þeirra og vægi. Þá eru heimildir Seðlabankans til upplýsingaöflunar styrktar frá því sem nú er. Í kjölfar efnahagsáfallsins haustið 2008 hefur orðið ljóst að eitt það mikilvægasta í starfsemi seðlabanka og eftirlitsstofnana með fjármálakerfinu er greitt aðgengi að upplýsingum. Má í því sambandi benda á að í lögskýringargögnum með lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, þar sem ákveðið var að bankaeftirlit yrði fært frá Seðlabankanum til sérstaks stjórnvalds, Fjármálaeftirlitsins, var áhersla lögð á að Seðlabankinn þyrfti að hafa góða yfirsýn yfir fjármálamarkaðinn til að geta gegnt því hlutverki sínu að vaka yfir lausafjárstöðu lánastofnana og kerfisins í heild.
Í frumvarpinu er lagt til að heimildir Seðlabankans til upplýsingaöflunar verði styrktar svo að hann geti með tilhlýðilegum hætti rækt það hlutverk sitt að efla og varðveita fjármálastöðugleika með því að vaka yfir lausafjárstöðu fjármálakerfisins og gjaldeyrisjöfnuði. Þetta er sérstaklega brýnt núna þar sem mikilvægt er að vakað sé yfir lausu fé, fjármögnun og gjaldeyrisjöfnuði í aðdraganda afnáms fjármagnshafta og nauðsynlegt er að setja svo fljótt sem auðið er varúðarreglur sem draga úr áhættu í kjölfar afnáms hafta. Samhliða áðurgreindum breytingum er framsetning ákvæða 37. gr. laganna sem varða dagsektir gerð skýrari sem má segja að sé eðlilegur fylgifiskur þeirra breytinga sem hér hafa verið raktar.
Í 6. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á ákvæði til bráðabirgða III í lögum um Seðlabanka Íslands. Þessi breyting tengist ekki meginefni frumvarpsins en í greininni er lagt til að felld verði brott afmörkun á gildistíma bráðabirgðaákvæðisins. Þetta er til samræmis við breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 16/2013, um breytingar á lögum um gjaldeyrismál, þar sem ákveðið var að gildistími fjármagnshafta yrði ekki lengur afmarkaður í lögum.
III. Samráð og mat á áhrifum.
Frumvarpið er samið í samvinnu ráðuneytisins við Seðlabanka Íslands og er liður í því að styrkja þann grundvöll sem þarf til við afnám fjármagnshafta og draga um leið úr lausafjár- og gjaldeyrisáhættu í fjármálakerfinu. Frumvarpið varðar fyrst og fremst heimildir bankans til þess að setja reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð sem og auknar heimildir til upplýsingaöflunar.
Frumvarpinu er ætlað að treysta eftirlit með lausafjárstöðu og samsetningu fjármögnunar lánastofnana á grundvelli nýrra lausafjárreglna sem stefnt er að því að taki gildi haustið 2013. Kröfur um laust fé verða hertar í áföngum á næstu árum upp að því marki sem mælt er með í alþjóðlegum stöðlum. Lánastofnanir munu því fá ákveðinn aðlögunartíma að breyttum reglum. Áhrif frumvarpsins á lánastofnanir verða litlar í fyrstu en meiri með tímanum. Ábatinn af breytingunum er minni kerfisáhætta.
Seðlabanki Íslands vinnur að endurskoðun reglna um gjaldeyrisjöfnuð með það að markmiði að draga úr gjaldeyrisáhættu í fjármálakerfinu. Frumvarpinu er ætlað að veita Seðlabankanum aukið svigrúm við þá endurskoðun þannig að eignir og skuldir sem eru raunverulega erlendar flokkist sem slíkar.
Í greininni er jafnframt lagt til að við 12. gr. verði bætt nýrri málsgrein þar sem fram komi að Seðlabankinn geti í lausafjárreglum sínum einnig horft til fjármögnunar til lengri tíma. Þetta er í samræmi við þróun alþjóðlegra staðla um laust fé sem gera ráð fyrir tvenns konar reglum, annars vegar um lágmark stöðugrar fjármögnunar og hins vegar laust fé til skamms tíma. Þetta er nátengt því að ef fjármögnun til lengri tíma litið er traust eru minni líkur á því að lánastofnanir lendi í lausafjárþurrð, þ.e. hafi ekki nægjanlega mikið laust fé til að standa straum af skuldbindingum til skamms tíma. Sérstaklega er mikilvægt að fjármögnun sé stöðug í erlendum gjaldmiðlum, þ.e. dregið sé úr skammtímafjármögnun í erlendum gjaldmiðlum. Lánastofnanir verða að geta staðið af sér sviptingar á erlendum mörkuðum án þess að ganga á gjaldeyrisvarasjóð þjóðarinnar. Sérstaklega þarf í reglum um stöðuga fjármögnun að huga að stöðugleika erlendra innlána sem reynslan hefur sýnt að eru kvikari en innlend innlán. Þetta er afar mikilvægt þegar fjármagnshreyfingar eru orðnar frjálsar og til að lánastofnanir geti aðlagað efnahagsreikninga sína að slíkum reglum þarf Seðlabankinn að þróa þær sem fyrst.
Með breytingunni er Seðlabankanum gert kleift að skilgreina eignir og skuldir sem eru raunverulega erlendar og eiga að flokkast sem slíkar. Sem dæmi má hér nefna dótturfélag sem fært er í íslenskum krónum í bækur móðurfélags en í raun eru allar eignir og skuldir viðkomandi dótturfélags erlendar, eigið fé félagsins er þá háð erlendum gjaldmiðlum. Móðurfélagið er því með gengisáhættu sem taka ætti tillit til í gjaldeyrisjöfnuði þess. Einnig má nefna sem dæmi ef framvirkur samningur er gerður um útgáfu skuldabréfs á ákveðnum degi, og virði skuldabréfsins á að ráðast af virði eignasafns sem er í erlendum gjaldmiðlum, en gefa skuldabréfið út í erlendum gjaldmiðlum. Það kann að gefa mjög skekkta mynd af raunverulegri stöðu viðkomandi aðila skuldabréfsins kjósi hann að færa framvirka samninginn til bókar í íslenskum krónum, á tímabilinu áður en það er gefið út, sem heimilt er samkvæmt reikningsskilastöðlum, þar sem í raun er um að ræða erlenda skuldbindingu og þar með gengisáhættu. Í ljósi gengisstöðugleika væri nauðsynlegt að slíkar skuldbindingar væru meðhöndlaðar við skýrslugjöf til Seðlabankans sem erlend skuldbinding frá upphafi, og þær féllu þar með undir gjaldeyrisjöfnuð viðkomandi lánastofnunar. Er ætlunin að gera Seðlabankanum kleift að bregðast við og stemma stigu við þeirri gengisáhættu sem myndast við aðstæður sem þessar og aðrar svipaðar en um mikilvægi þess má einnig vísa til röksemda sem fram koma í athugasemdum við 1. gr.
Breytingin sem lögð er til í 3. gr. frumvarpsins á orðalagi 2. málsl. 13. gr. laganna skýrist af því að Seðlabankinn þarf við setningu reglna um gjaldeyrisjöfnuð að hafa svigrúm til að meta hvort tilteknar eignir og skuldir utan efnahags, sem ekki hafa áhrif á gjaldeyrisflæði, skuli teljast með í gjaldeyrisjöfnuði eða ekki. Sem dæmi má nefna svokallaða afleiðusamninga án afhendingar (e. non-deliverable) sem ekki hafa áhrif á gjaldeyrisflæði.
Nauðsynlegt er að styrkja heimildir Seðlabanka Íslands til að afla upplýsinga og þar með að sinna því hlutverki sem honum er ætlað. Breytingin er einnig þörf vegna vinnu við losun fjármagnshafta, en Seðlabankinn telur að eitt skilyrða þess að hægt sé að hefja síðari áfanga afnámsáætlunar fjármagnshafta sé að nauðsynlegar lagabreytingar hafi verið gerðar sem tryggi að Seðlabankinn geti aflað fullnægjandi upplýsinga um lausafjárstöðu. Eitt af hlutverkum Seðlabankans er að veita lánastofnun fyrirgreiðslu og til að hún geti verið örugg og markviss er bankanum nauðsynlegt að búa yfir yfirgripsmikilli vitneskju um lausafjárstöðu lánastofnana eins og hún er á hverjum tíma, hvað varðar magn og jafnframt hvað varðar uppbyggingu og samsetningu hennar.
Hafa verður í huga að rík þagnarskylda að viðlagðri refsiábyrgð hvílir á öllum starfsmönnum Seðlabankans, bankaráðsmönnum og nefndarmönnum í peningastefnunefnd skv. 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001. Breytingin er eðlileg í ljósi mikilvægis þeirra hagsmuna og eftirlits sem Seðlabankinn hefur með höndum og verða að ganga framar öðrum hagsmunum þannig að þagnarskylda samkvæmt öðrum lögum takmarki ekki upplýsingaöflun bankans. Heimild til að víkja þagnarskyldu til hliðar er einnig að finna í 3. mgr. 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Einnig er lagt til að skýrar komi fram en nú í lögunum að skylda lögaðila til að veita Seðlabankanum upplýsingar á grundvelli 1. mgr. 29. gr. sé að viðlögðum dagsektum sem um er fjallað í 37. gr. laganna. Er því lagt til að 1. mgr. 29. gr. vísi með beinum hætti til 37. gr. laganna til samræmis við 2. mgr. 29. gr. sem varðar upplýsingaöflun til hagskýrslugerðar.
Lagt er til að heimild til að kæra til ráðherra ákvörðun um að beita dagsektum verði felld brott úr 2. mgr. 37. gr. laganna en þess í stað komi fram í nýrri málsgrein að hægt sé að höfða mál til ógildingar ákvörðunar skv. 2. og 3. mgr. og er það í samræmi við samsvarandi ákvæði laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í málsgreininni komi jafnframt fram að sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunar skv. 2. og 3. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann eftir að málið hljóti flýtimeðferð samkvæmt lögum um meðferð einkamála í héraði sé ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið.
Dagsektir leggjast á þrátt fyrir málshöfðun. Þar sem beiting dagsekta er íþyngjandi er samt sem áður við hæfi að málshöfðun fresti réttaráhrifum ákvörðunar tímabundið. Mikilvægt er að fá úrlausn í málum sem þessum eins skjótt og verða má og er því rétt að tímafrestur ákvæðisins sé skammur og gerð sé krafa um að flýtimeðferðar verði óskað fyrir dómstólum. Þrátt fyrir að ekki verði heimilt að innheimta dagsektirnar sé mál höfðað leggjast dagsektirnar áfram á, enda væri óeðlilegt, með hliðsjón af eðli dagsekta sem úrræðis til að knýja fram efndir, að hægt væri að stöðva dagsektir með málshöfðun. Hvort dagsektir verða innheimtar ræðst þá af niðurstöðu dómstólsins.
Einnig er lagt til að dagsektir falli ekki niður þótt aðili verði síðar við kröfum Seðlabankans nema seðlabankastjóri ákveði það sérstaklega og er það í samræmi við stjórnarvald seðlabankastjóra skv. 22. gr. laga um Seðlabanka Íslands.
Þá er fallið frá því fyrirkomulagi að kynna þurfi reglur um viðurlög sérstaklega fyrir hlutaðeigandi lánastofnunum og Fjármálaeftirlitinu þar sem slíkt verður að teljast óþarft, annars vegar vegna þess að Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið eiga með sér samstarf samkvæmt sérstökum samstarfssamningi þar að lútandi en hins vegar vegna þess að Seðlabankinn birtir opinberlega þær reglur sem hann gefur út, í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 38. gr. laga um Seðlabanka Íslands.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Tillögur frumvarpsins renna styrkari stoðum undir það hlutverk Seðlabanka Íslands að stuðla að fjármálastöðugleika og auka heimildir bankans til upplýsingaöflunar og má gera ráð fyrir að umræddar breytingar muni létta undir með bankanum í þeirri vinnu. Jafnframt aukast heimildir Seðlabanka Íslands til að setja lánastofnunum reglur um laust fé, lágmark stöðugrar fjármögnunar og gjaldeyrisjöfnuð.
Seðlabanki Íslands er sjálfstæð stofnun og er ekki rekinn með framlögum frá ríkissjóði. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það hafi fjárhagsleg áhrif fyrir ríkissjóð.
Þingskjal 20 — 20. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands,
með síðari breytingum (varúðarreglur, aðgangur
að upplýsingum o.fl.).
(Lagt fyrir Alþingi á 142. löggjafarþingi 2013.)
1. gr.
Seðlabanki Íslands skal stuðla að fjármálastöðugleika.
2. gr.
a. Á eftir orðinu „lánastofnana“ í 1. málsl. kemur: í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Seðlabanka Íslands er heimilt að setja reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar lánastofnana í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum, sbr. 4. gr. Í þeim má ákveða að mismunandi ákvæði gildi um einstaka flokka lánastofnana.
3. gr.
4. gr.
a. Á eftir orðunum „skv. 3. og 4. gr.“ í 1. mgr. kemur: og fullnægja eftirliti með reglum sem settar eru samkvæmt lögum þessum.
b. Við 1. mgr. bætast tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Skylt er, að viðlögðum viðurlögum skv. 37. gr., að láta Seðlabankanum í té allar upplýsingar og gögn sem bankinn telur nauðsynleg. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
5. gr.
a. 2. mgr. orðast svo:
Seðlabanka Íslands er heimilt að beita lánastofnanir og verðbréfasjóði viðurlögum í formi dagsekta sem ákveðnar eru samkvæmt reglum sem settar eru af seðlabankastjóra og staðfestar af bankaráði, sbr. 28. gr., hlíti þær ekki reglum bankans um bindiskyldu, laust fé og gjaldeyrisjöfnuð.
b. Við 2. málsl. 3. mgr. bætist: sbr. 28. gr.
c. Við bætast þrjár nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Sé mál höfðað til ógildingar ákvörðun skv. 2. og 3. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann jafnframt eftir að málið hljóti flýtimeðferð er ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið. Þrátt fyrir málshöfðun til ógildingar ákvörðun leggjast dagsektir áfram á viðkomandi aðila.
Óinnheimtar dagsektir falla ekki niður þótt aðilar verði síðar við kröfum Seðlabankans nema seðlabankastjóri ákveði það sérstaklega.
Dagsektir sem ákveðnar eru samkvæmt þessari grein má innheimta með aðför, án undangengins dóms. Innheimtar dagsektir samkvæmt þessari grein skulu renna að ¾ hlutum til ríkissjóðs og skulu þær greiddar 1. júní ár hvert fyrir næstliðið ár.
6. gr.
7. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Í frumvarpinu er lagt til að skerpt verði á heimildum Seðlabanka Íslands til að setja lánastofnunum reglur um laust fé og lágmark stöðugrar fjármögnunar hvort sem er í íslenskum krónum eða erlendum gjaldmiðlum og skilgreina betur hvaða eignir og skuldir falli undir gjaldeyrisjöfnuð, sundurliðun þeirra og vægi. Til að reglur Seðlabankans nái markmiði sínu og bankinn geti rækt það hlutverk sitt að stuðla að fjármálastöðugleika og þar með virku og öruggu fjármálakerfi er jafnframt lagt til að skerpt verði á heimildum Seðlabankans til þess að afla upplýsinga og að tilgreint ákvæði laganna um beitingu dagsekta verði sett fram með skýrari hætti. Þá er lagt til að skýrt verði tekið fram í lögum um Seðlabanka Íslands að bankinn skuli stuðla að fjármálastöðugleika.
Frumvarpið styrkir þau stýritæki Seðlabankans, sem reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð eru, við að stuðla að fjármálastöðugleika, ásamt því að skerpa á heimildum til upplýsingaöflunar og álagningar dagsekta. Þær breytingar sem hér eru lagðar til mynda eina heild í þeim tilgangi að gera Seðlabankanum kleift að styðja við losun fjármagnshafta sem sett voru haustið 2008. Brýnt þykir að Seðlabankinn hafi skýra yfirsýn yfir lausafjár- og gjaldeyrisjafnaðarstöðu lánastofnana og geti aflað þeirra upplýsinga sem hann telur þörf á til þess að geta framkvæmt álagspróf og aðrar greiningar í aðdraganda afnáms fjármagnshafta.
Í frumvarpinu eru lagðar til tvenns konar breytingar varðandi heimild Seðlabankans til að setja reglur um laust fé, annars vegar að skýrt komi fram að Seðlabankinn hafi heimild til að setja reglur um laust fé í erlendum gjaldmiðlum og hins vegar að Seðlabankinn geti sett reglur um lágmark stöðugrar fjármögnunar hvort heldur er í íslenskum krónum eða í erlendum gjaldmiðlum. Lausafjárhlutfall og lágmark stöðugrar fjármögnunar er hvort tveggja hluti af lausafjárstaðli (e. liquidity standard) Baselnefndarinnar. Í sérriti Seðlabankans nr. 6, Varúðarreglur eftir fjármagnshöft, er sérstaklega farið yfir nauðsyn þess að innleiða reglur af þessu tagi áður en fjármagnshöft verða losuð og mikilvægi þess að Seðlabankinn geti greint á milli íslenskra króna og erlends gjaldmiðils og hvers vegna reglur um laust fé og fjármögnun í erlendum gjaldmiðlum þurfa að vera stífari.
Reglur um gjaldeyrisjöfnuð styðja enn frekar við reglur um lausafjárhlutfall og lágmark stöðugrar fjármögnunar í erlendum gjaldmiðlum. Reglur um gjaldeyrisjöfnuð hafa varúðarhlutverk vegna þeirrar áhættu sem gjaldeyrisójafnvægi veldur á efnahagsreikningi einstakra lánastofnana auk þess sem almennt verulegt gjaldeyrisójafnvægi getur aukið kerfisáhættu og ógnað þar með fjármálastöðugleika. Almennt gjaldeyrisójafnvægi getur einnig haft neikvæð áhrif á peningastefnu Seðlabankans.
Mikilvægt er að Seðlabankinn hafi heimild til að sníða reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð út frá þeim aðstæðum sem eru á hverju tíma til að ná markmiðum sínum um fjármálastöðugleika. Núverandi aðstæður verða til þess að nauðsynlegt er að heimildir Seðlabankans til setningar varúðarreglna af þessu tagi séu styrktar sem fyrst til að gera bankanum kleift að setja slíkar reglur tímanlega svo að lánastofnanir geti lagað starfsemi sína að þeim fyrir losun fjármagnshafta og þar með að efla og standa vörð um fjármálastöðugleika sem frjálst fjármagnsflæði kann ella að ógna. Varúðarreglur eru nauðsynlegur þáttur í að mynda trausta umgjörð um fjármálakerfið og þar með gjaldeyrismarkað til framtíðar. Þetta útheimtir að Seðlabankinn geti kallað eftir öllum þeim upplýsingum sem hann þarf á að halda við að vaka yfir lausafjárstöðu og gjaldeyrisjöfnuði og beita viðurlögum sé ekki orðið við kröfu bankans.
II. Meginefni frumvarpsins.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru þær í fyrsta lagi að skýrt komi fram í 4. gr. laganna að Seðlabankinn skuli stuðla að fjármálastöðugleika. Talið er nauðsynlegt að skýrt komi fram í lögum að eitt af meginviðfangsefnum Seðlabanka Íslands sé að stuðla að fjármálastöðugleika sem þar með rennir styrkari stoðum undir tilgang og hlutverk varúðarreglna Seðlabankans sem aftur styður við afnámsáætlanir um losun fjármagnshafta.
Samkvæmt 4. gr. er Seðlabankanum ætlað að stuðla að öruggu og virku fjármálakerfi. Á undanförnum árum hefur það verið túlkað með þeim hætti að Seðlabankinn eigi almennt séð að stuðla að fjármálastöðugleika og í þeim skilningi er ekki um eiginlega efnislega breytingu að ræða. Í fjármálastöðugleika felst að fjármálakerfið geti staðist áföll í efnahagslífi og á fjármálamörkuðum, tryggt fjármagn og miðlað lánsfé og greiðslum og að áhættu sé dreift með viðhlítandi hætti. Heilbrigt fjármálakerfi er nauðsynleg forsenda stöðugleika og hagvaxtar og virkrar stefnu í peningamálum.
Í öðru lagi er frumvarpinu eins og fram er komið ætlað að skerpa á heimildum Seðlabanka Íslands til þess að setja lánastofnunum reglur um laust fé og lágmark stöðugrar fjármögnunar í íslenskum krónum og erlendum gjaldmiðlum. Í þriðja lagi er skerpt á heimildum Seðlabankans til þess að setja reglur um gjaldeyrisjöfnuð, sér í lagi að skilgreina hvaða eignir og skuldir falli undir gjaldeyrisjöfnuð, sundurliðun þeirra og vægi. Þá eru heimildir Seðlabankans til upplýsingaöflunar styrktar frá því sem nú er. Í kjölfar efnahagsáfallsins haustið 2008 hefur orðið ljóst að eitt það mikilvægasta í starfsemi seðlabanka og eftirlitsstofnana með fjármálakerfinu er greitt aðgengi að upplýsingum. Má í því sambandi benda á að í lögskýringargögnum með lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, þar sem ákveðið var að bankaeftirlit yrði fært frá Seðlabankanum til sérstaks stjórnvalds, Fjármálaeftirlitsins, var áhersla lögð á að Seðlabankinn þyrfti að hafa góða yfirsýn yfir fjármálamarkaðinn til að geta gegnt því hlutverki sínu að vaka yfir lausafjárstöðu lánastofnana og kerfisins í heild.
Í frumvarpinu er lagt til að heimildir Seðlabankans til upplýsingaöflunar verði styrktar svo að hann geti með tilhlýðilegum hætti rækt það hlutverk sitt að efla og varðveita fjármálastöðugleika með því að vaka yfir lausafjárstöðu fjármálakerfisins og gjaldeyrisjöfnuði. Þetta er sérstaklega brýnt núna þar sem mikilvægt er að vakað sé yfir lausu fé, fjármögnun og gjaldeyrisjöfnuði í aðdraganda afnáms fjármagnshafta og nauðsynlegt er að setja svo fljótt sem auðið er varúðarreglur sem draga úr áhættu í kjölfar afnáms hafta. Samhliða áðurgreindum breytingum er framsetning ákvæða 37. gr. laganna sem varða dagsektir gerð skýrari sem má segja að sé eðlilegur fylgifiskur þeirra breytinga sem hér hafa verið raktar.
Í 6. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á ákvæði til bráðabirgða III í lögum um Seðlabanka Íslands. Þessi breyting tengist ekki meginefni frumvarpsins en í greininni er lagt til að felld verði brott afmörkun á gildistíma bráðabirgðaákvæðisins. Þetta er til samræmis við breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 16/2013, um breytingar á lögum um gjaldeyrismál, þar sem ákveðið var að gildistími fjármagnshafta yrði ekki lengur afmarkaður í lögum.
III. Samráð og mat á áhrifum.
Frumvarpið er samið í samvinnu ráðuneytisins við Seðlabanka Íslands og er liður í því að styrkja þann grundvöll sem þarf til við afnám fjármagnshafta og draga um leið úr lausafjár- og gjaldeyrisáhættu í fjármálakerfinu. Frumvarpið varðar fyrst og fremst heimildir bankans til þess að setja reglur um laust fé og gjaldeyrisjöfnuð sem og auknar heimildir til upplýsingaöflunar.
Frumvarpinu er ætlað að treysta eftirlit með lausafjárstöðu og samsetningu fjármögnunar lánastofnana á grundvelli nýrra lausafjárreglna sem stefnt er að því að taki gildi haustið 2013. Kröfur um laust fé verða hertar í áföngum á næstu árum upp að því marki sem mælt er með í alþjóðlegum stöðlum. Lánastofnanir munu því fá ákveðinn aðlögunartíma að breyttum reglum. Áhrif frumvarpsins á lánastofnanir verða litlar í fyrstu en meiri með tímanum. Ábatinn af breytingunum er minni kerfisáhætta.
Seðlabanki Íslands vinnur að endurskoðun reglna um gjaldeyrisjöfnuð með það að markmiði að draga úr gjaldeyrisáhættu í fjármálakerfinu. Frumvarpinu er ætlað að veita Seðlabankanum aukið svigrúm við þá endurskoðun þannig að eignir og skuldir sem eru raunverulega erlendar flokkist sem slíkar.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Í greininni er jafnframt lagt til að við 12. gr. verði bætt nýrri málsgrein þar sem fram komi að Seðlabankinn geti í lausafjárreglum sínum einnig horft til fjármögnunar til lengri tíma. Þetta er í samræmi við þróun alþjóðlegra staðla um laust fé sem gera ráð fyrir tvenns konar reglum, annars vegar um lágmark stöðugrar fjármögnunar og hins vegar laust fé til skamms tíma. Þetta er nátengt því að ef fjármögnun til lengri tíma litið er traust eru minni líkur á því að lánastofnanir lendi í lausafjárþurrð, þ.e. hafi ekki nægjanlega mikið laust fé til að standa straum af skuldbindingum til skamms tíma. Sérstaklega er mikilvægt að fjármögnun sé stöðug í erlendum gjaldmiðlum, þ.e. dregið sé úr skammtímafjármögnun í erlendum gjaldmiðlum. Lánastofnanir verða að geta staðið af sér sviptingar á erlendum mörkuðum án þess að ganga á gjaldeyrisvarasjóð þjóðarinnar. Sérstaklega þarf í reglum um stöðuga fjármögnun að huga að stöðugleika erlendra innlána sem reynslan hefur sýnt að eru kvikari en innlend innlán. Þetta er afar mikilvægt þegar fjármagnshreyfingar eru orðnar frjálsar og til að lánastofnanir geti aðlagað efnahagsreikninga sína að slíkum reglum þarf Seðlabankinn að þróa þær sem fyrst.
Um 3. gr.
Með breytingunni er Seðlabankanum gert kleift að skilgreina eignir og skuldir sem eru raunverulega erlendar og eiga að flokkast sem slíkar. Sem dæmi má hér nefna dótturfélag sem fært er í íslenskum krónum í bækur móðurfélags en í raun eru allar eignir og skuldir viðkomandi dótturfélags erlendar, eigið fé félagsins er þá háð erlendum gjaldmiðlum. Móðurfélagið er því með gengisáhættu sem taka ætti tillit til í gjaldeyrisjöfnuði þess. Einnig má nefna sem dæmi ef framvirkur samningur er gerður um útgáfu skuldabréfs á ákveðnum degi, og virði skuldabréfsins á að ráðast af virði eignasafns sem er í erlendum gjaldmiðlum, en gefa skuldabréfið út í erlendum gjaldmiðlum. Það kann að gefa mjög skekkta mynd af raunverulegri stöðu viðkomandi aðila skuldabréfsins kjósi hann að færa framvirka samninginn til bókar í íslenskum krónum, á tímabilinu áður en það er gefið út, sem heimilt er samkvæmt reikningsskilastöðlum, þar sem í raun er um að ræða erlenda skuldbindingu og þar með gengisáhættu. Í ljósi gengisstöðugleika væri nauðsynlegt að slíkar skuldbindingar væru meðhöndlaðar við skýrslugjöf til Seðlabankans sem erlend skuldbinding frá upphafi, og þær féllu þar með undir gjaldeyrisjöfnuð viðkomandi lánastofnunar. Er ætlunin að gera Seðlabankanum kleift að bregðast við og stemma stigu við þeirri gengisáhættu sem myndast við aðstæður sem þessar og aðrar svipaðar en um mikilvægi þess má einnig vísa til röksemda sem fram koma í athugasemdum við 1. gr.
Breytingin sem lögð er til í 3. gr. frumvarpsins á orðalagi 2. málsl. 13. gr. laganna skýrist af því að Seðlabankinn þarf við setningu reglna um gjaldeyrisjöfnuð að hafa svigrúm til að meta hvort tilteknar eignir og skuldir utan efnahags, sem ekki hafa áhrif á gjaldeyrisflæði, skuli teljast með í gjaldeyrisjöfnuði eða ekki. Sem dæmi má nefna svokallaða afleiðusamninga án afhendingar (e. non-deliverable) sem ekki hafa áhrif á gjaldeyrisflæði.
Um 4. gr.
Nauðsynlegt er að styrkja heimildir Seðlabanka Íslands til að afla upplýsinga og þar með að sinna því hlutverki sem honum er ætlað. Breytingin er einnig þörf vegna vinnu við losun fjármagnshafta, en Seðlabankinn telur að eitt skilyrða þess að hægt sé að hefja síðari áfanga afnámsáætlunar fjármagnshafta sé að nauðsynlegar lagabreytingar hafi verið gerðar sem tryggi að Seðlabankinn geti aflað fullnægjandi upplýsinga um lausafjárstöðu. Eitt af hlutverkum Seðlabankans er að veita lánastofnun fyrirgreiðslu og til að hún geti verið örugg og markviss er bankanum nauðsynlegt að búa yfir yfirgripsmikilli vitneskju um lausafjárstöðu lánastofnana eins og hún er á hverjum tíma, hvað varðar magn og jafnframt hvað varðar uppbyggingu og samsetningu hennar.
Hafa verður í huga að rík þagnarskylda að viðlagðri refsiábyrgð hvílir á öllum starfsmönnum Seðlabankans, bankaráðsmönnum og nefndarmönnum í peningastefnunefnd skv. 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001. Breytingin er eðlileg í ljósi mikilvægis þeirra hagsmuna og eftirlits sem Seðlabankinn hefur með höndum og verða að ganga framar öðrum hagsmunum þannig að þagnarskylda samkvæmt öðrum lögum takmarki ekki upplýsingaöflun bankans. Heimild til að víkja þagnarskyldu til hliðar er einnig að finna í 3. mgr. 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Einnig er lagt til að skýrar komi fram en nú í lögunum að skylda lögaðila til að veita Seðlabankanum upplýsingar á grundvelli 1. mgr. 29. gr. sé að viðlögðum dagsektum sem um er fjallað í 37. gr. laganna. Er því lagt til að 1. mgr. 29. gr. vísi með beinum hætti til 37. gr. laganna til samræmis við 2. mgr. 29. gr. sem varðar upplýsingaöflun til hagskýrslugerðar.
Um 5. gr.
Lagt er til að heimild til að kæra til ráðherra ákvörðun um að beita dagsektum verði felld brott úr 2. mgr. 37. gr. laganna en þess í stað komi fram í nýrri málsgrein að hægt sé að höfða mál til ógildingar ákvörðunar skv. 2. og 3. mgr. og er það í samræmi við samsvarandi ákvæði laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í málsgreininni komi jafnframt fram að sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunar skv. 2. og 3. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann eftir að málið hljóti flýtimeðferð samkvæmt lögum um meðferð einkamála í héraði sé ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið.
Dagsektir leggjast á þrátt fyrir málshöfðun. Þar sem beiting dagsekta er íþyngjandi er samt sem áður við hæfi að málshöfðun fresti réttaráhrifum ákvörðunar tímabundið. Mikilvægt er að fá úrlausn í málum sem þessum eins skjótt og verða má og er því rétt að tímafrestur ákvæðisins sé skammur og gerð sé krafa um að flýtimeðferðar verði óskað fyrir dómstólum. Þrátt fyrir að ekki verði heimilt að innheimta dagsektirnar sé mál höfðað leggjast dagsektirnar áfram á, enda væri óeðlilegt, með hliðsjón af eðli dagsekta sem úrræðis til að knýja fram efndir, að hægt væri að stöðva dagsektir með málshöfðun. Hvort dagsektir verða innheimtar ræðst þá af niðurstöðu dómstólsins.
Einnig er lagt til að dagsektir falli ekki niður þótt aðili verði síðar við kröfum Seðlabankans nema seðlabankastjóri ákveði það sérstaklega og er það í samræmi við stjórnarvald seðlabankastjóra skv. 22. gr. laga um Seðlabanka Íslands.
Þá er fallið frá því fyrirkomulagi að kynna þurfi reglur um viðurlög sérstaklega fyrir hlutaðeigandi lánastofnunum og Fjármálaeftirlitinu þar sem slíkt verður að teljast óþarft, annars vegar vegna þess að Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið eiga með sér samstarf samkvæmt sérstökum samstarfssamningi þar að lútandi en hins vegar vegna þess að Seðlabankinn birtir opinberlega þær reglur sem hann gefur út, í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 38. gr. laga um Seðlabanka Íslands.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 36/2001,
um Seðlabanka Íslands, með síðari breytingum (varúðarreglur,
aðgangur að upplýsingum o.fl.).
Tillögur frumvarpsins renna styrkari stoðum undir það hlutverk Seðlabanka Íslands að stuðla að fjármálastöðugleika og auka heimildir bankans til upplýsingaöflunar og má gera ráð fyrir að umræddar breytingar muni létta undir með bankanum í þeirri vinnu. Jafnframt aukast heimildir Seðlabanka Íslands til að setja lánastofnunum reglur um laust fé, lágmark stöðugrar fjármögnunar og gjaldeyrisjöfnuð.
Seðlabanki Íslands er sjálfstæð stofnun og er ekki rekinn með framlögum frá ríkissjóði. Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður því ekki séð að það hafi fjárhagsleg áhrif fyrir ríkissjóð.
