Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 56. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 558 — 56. mál.
um frv. til l. um Ríkisútvarpið ohf.
Meginatriði máls.
Með frumvarpi því sem hér um ræðir er ekki skapaður sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir til frambúðar og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Líklegt er að samþykkt frumvarpsins leiði til enn ákafari deilna en áður um stöðu Ríkisútvarpsins á fjölmiðlavettvangi og jafnvel til málaferla heima og erlendis. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í sambærilegum tilvikum hefur langoftast leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Stjórnarhættir þeir sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu opna leið til áframhaldandi pólitískra ítaka og inngripa. Réttindi starfsmanna Ríkisútvarpsins eru samkvæmt frumvarpinu í uppnámi. Ekki er sennilegt að nefskatturinn sem ætlunin er að taka upp í stað útvarpsgjaldsins efli samstöðu meðal almennings um málefni Ríkisútvarpsins, einkum ef dagskrárframboð þess dregur áfram dám af kröfum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og hjá markaðsstöðvunum.
Vinnubrögð.
Frá því stjórnarflokkarnir settu sér að breyta einhliða lögunum um Ríkisútvarpið hafa vinnubrögð þeirra verið á eina lund. Frumvarpstextar hafa verið undirbúnir með leynd hjá sérstökum trúnaðarmönnum flokkanna og upplýsingum haldið markvisst frá almenningi, fjölmiðlum, starfsmönnum Ríkisútvarpsins og þingmönnum stjórnarandstöðuflokkanna. Í stað þess að efna til samstarfs allra flokka á þingi um endurnýjað Ríkisútvarp og reyna að ná sem víðtækastri samstöðu um framtíðarskipan þess hafa forustumenn stjórnarflokkanna sammælst um tillögur sem einkennast annars vegar af kreddu og hins vegar hrossakaupum, án þess að vart verði sameiginlegrar grundvallarstefnu um hlutverk Ríkisútvarpsins og stöðu þess á fjölmiðlavettvangi.
Minni hluti menntamálanefndar telur málið enn vanreifað og greiddi atkvæði gegn því að það yrði afgreitt frá nefndinni. Fjölmörg álitamál eru enn óafgreidd. Þar skal í fyrsta lagi nefnt að svo mikið lá á að afgreiða málið að formaður nefndarinnar féllst ekki á að bíða eftir umbeðnum gögnum frá matsnefnd vegna stofnefnahagsreiknings, en þau eru m.a. nauðsynleg til að meta rekstraráætlun sem fyrir liggur og gera sér grein fyrir gildi þjónustusamningsdraga sem frumvarpinu fylgja. Þessi gögn bárust ekki fyrr en mánudaginn 4. desember. Í öðru lagi var hafnað beiðni um að fá álit fjölmiðladeildar Evrópuráðsins á frumvarpinu með tilliti til tilmæla ráðsins um málefni almannaútvarps frá 1994 og 1996. Þetta er í þriðja sinn á þremur þingum sem formaður menntamálanefndar hafnar slíkri beiðni, þótt vafi leiki á um að stjórnskipan RÚV ohf. (áður hf. og þar áður sf.) standist kröfur í tilmælunum um sjálfstæði almannaþjónustu á þessu sviði. Í þriðja lagi er vert að nefna að nefndin fékk ekki tækifæri til að kanna álitamál sem ítrekað hafa komið upp um það hvort rekstur Ríkisútvarpsins í hlutafélagsformi stenst samkeppnislög, jafnvel stjórnarskrá, þar sem ríkisstyrkur er nýttur til samkeppnisrekstrar, m.a. á auglýsinga- og kostunarmarkaði, en skilgreiningar á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins eru óljósar. Á þetta er bent í ýmsum umsögnum nú og á fyrri þingum, en hér ber að benda sérstaklega á umsögn Samkeppniseftirlitsins þar sem frumvarpið óbreytt er talið valda samkeppnislegri mismunun.
Breytingar á frumvarpinu.
Það stjórnarfrumvarp um Ríkisútvarpið sem nú er til umfjöllunar á Alþingi er í flestum greinum hið sama og menntamálaráðherra lagði fram á síðasta þingi og hinu næstsíðasta. Frumvarpið nú er að einu atriði undanteknu óbreytt frá sköpulagi frumvarpsins í fyrra, að meðtöldum breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar fyrir 3. umræðu, og vísast því í megindráttum til nefndarálita minni hluta menntamálanefndar á síðasta þingi um málið.
Breytingin felst í því að nú hyggjast stjórnarflokkarnir gera Ríkisútvarpið að „opinberu hlutafélagi“ (ohf.) en á fyrra þingi að hlutafélagi (hf.) og á þinginu þar áður að sameignarfélagi (sf.).
Þá hefur meiri hluti menntamálanefndar nú lagt til að ekki verði auglýsingar á vefsetri Ríkisútvarpsins frekar en verið hefur að undanförnu og vill binda í lög að hlutfall kostunartekna af auglýsingatekjum aukist ekki.
Enn fremur hafa verið birt drög að þjónustusamningi sem menntamálaráðherra hyggst gera við útvarpsstjóra. Einnig hafa verið áætluð útgjöld vegna slíks samnings fyrir næstu tíu ár og samdar tölur um hagræðingu í rekstri á þessum tíma. Er þetta hvort tveggja hluti rekstraráætlunar sem fylgir „Skýrslu matsnefndar vegna stofnefnahagsreiknings“ frá 28. nóvember 2006.
Breytingin úr „hf.“ í „ohf.“ skiptir sáralitlu máli fyrir starfsemi Ríkisútvarpsins þar sem áður hafði verið fallist á að upplýsingalög giltu um nýja fyrirtækið. Hvað Ríkisútvarpið varðar felst breytingin einkum í því að þingmönnum og blaðamönnum er heimilt að sitja aðalfund þann sem menntamálaráðherra heldur ár hvert með útvarpsstjóra og útvarpsstjórninni, og er hinum fyrrnefndu heimilt að leggja þar fram skriflegar fyrirspurnir. Þetta gildir þó ekki um hluthafafundi.
Breytingartillögur meiri hlutans um auglýsingar og kostun eru nýmæli í sögu Ríkisútvarpsfrumvarpa á þessu kjörtímabili, þótt allt frá upphafi hafi verið rætt mjög um þessa tekjuþætti. Þessum tillögum mun ætlað að koma til móts við þá gagnrýni að Ríkisútvarpið kunni sem ríkisstyrkt hlutafélag á samkeppnismarkaði að verða skeinuhætt starfsemi markaðsstöðvanna. Til þess eru tillögurnar þó nánast gagnslausar þar sem heildartekjum Ríkisútvarpsins eru ekki sett takmörk á nokkurn veg heldur einungis kveðið á um að kostunartekjur séu ákveðið hlutfall af auglýsingatekjum. Kostun af ákveðnu tagi hefur oft sætt gagnrýni sem tekjuöflunarleið fyrir Ríkisútvarpið, og raunar hjá fleiri miðlum, og vera má að tillögunum sé ætlað að koma í veg fyrir of mikla kostun í Ríkisútvarpinu. Sé svo eru tillögurnar klaufalegar þar sem allar gerðir kostunar eru settar undir sama hatt. Draga verður í efa að hér sé betur af stað farið en heima setið.
Áðurnefnd drög að þjónustusamningi voru kynnt í september á hátíðlegum blaðamannafundi í útvarpshúsinu við Efstaleiti og var það þá sögð forsenda samningsgerðarinnar að Alþingi samþykkti væntanlegt frumvarp ráðherrans. Þetta er misskilningur. Þjónustusamning af þessu tagi er hægt að gera við Ríkisútvarpið í núverandi lagaramma, og meginbreytingar í frumvarpinu, háeffunin og stjórnarkerfið, skipta efnisatriði þjónustusamningsdraganna engu máli. Drögin eru því fyrst og fremst samin til að sýna hvernig útvarpsstjóri og menntamálaráðherra hugsa sér framhaldið næstu árin. Í drögunum er kveðið á um skyldur Ríkisútvarpsins en ekkert getið um framlag menntamálaráðherra og skrifstofu hans. Það sem hæst hefur borið af innihaldi draganna eru ákvæði þeirra um aukið innlent efni á kjörtíma (kl. 19–23) og meiri kaup efnis af sjálfstæðum framleiðendum. Hvort tveggja telur minni hlutinn jákvæð markmið. Ekki fylgja samningsdrögunum skýringar á þessum hugtökum, sem hafa verið nokkuð á reiki undanfarin ár af hálfu Ríkisútvarpsins og menntamálaráðuneytis. Ríkisútvarpið hefur hins vegar lagt fram tölur um „kostnað við þjónustusamning“ í samráði við menntamálaráðuneytið. Þar kemur í ljós að „aukið dagskrárefni“ nemur 400 m.kr. árið 2011 þegar hámarki er náð. Útvarpsstjóri útskýrði á fundi nefndarinnar að reiknað væri með um það bil klukkutímaaukningu innlends sjónvarpsefnis á dag innan kjörtímamarkanna, og því merkti talan fyrir „aukið dagskrárefni“ að í grófum dráttum mundi hver klukkutími kosta rúma milljón króna í framleiðslu. Fyrir þá upphæð fæst ekki sérlega metnaðarmikið sýningarefni, ef ekki á meira fé að koma til. Það eykur áhyggjur af þessari stefnumörkun í þjónustusamningsdrögunum að samkvæmt töflu um „kostnað við þjónustusamning“ er gert ráð fyrir „hagræðingu“ sem frá árinu 2007–2011 vex úr 15 millj. kr. í 200 millj. kr. á ári. Útvarpsstjóri hafði ekki á takteinum skýringar á þessum lið þegar um hann var spurt á fundinum. – Beinast liggur því við að álykta að kostnaði við að uppfylla afar hófsöm markmið þjónustusamnings um aukið innlent dagskrárefni eigi að mæta með niðurskurði og uppsögnum – eða með því að afla meiri tekna af auglýsingum og kostun. Rekst hér hvað á annars horn, enda virðist tölunum fyrst og fremst ætlað að líta vel út sem forsendur rekstraráætlunar matsnefndarinnar.
Raunar er óljóst hvert gildi þjónustusamningur af þessi tagi hefur fyrir rekstur Ríkisútvarpsins.
Réttindi starfsmanna.
Í öll skiptin sem mál þetta hefur verið til meðferðar á Alþingi hafa stéttarfélög starfsmanna ásamt heildarsamtökunum BSRB og BHM gert alvarlegar athugasemdir við meðhöndlun réttinda starfsmanna. Þær athugasemdir hafa engu breytt nema hvað meiri hluti nefndarinnar tekur nú góða og gilda yfirlýsingu útvarpsstjóra um að þeir starfsmenn sem nú eiga réttindi í A-deild LSR muni halda þeim rétti. Fulltrúar stéttarfélaganna segja hins vegar að slík yfirlýsing sé marklaus nema þau réttindi verði tilgreind í bráðabirgðaákvæði II. Að öðru leyti eru sniðgengin réttindi sem starfsmenn eiga samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, samkvæmt aðilaskiptalögum, nr. 72/2002 og samkvæmt lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997. Er þar átt við inntak ákvæðis til bráðabirgða II, þar sem takmarkaður er réttur starfsmanna til töku lífeyris úr B-deild LSR. Þá er ekki ljóst af ákvæðinu hver ætlunin er með lífeyrisskuldbindingar sem falla til í framtíðinni, hvort þær muni einungis ná til þeirra sem taka störf hjá hinu nýja félagi, eða hvort þær eiga líka við þegar í hlut eiga starfsmenn sem gegnt hafa störfum sem lögð verða niður en nýta sér engu að síður rétt til áframhaldandi aðildar að B-deild LSR.
Helstu atriði sem nú heyra til réttinda starfsmanna Ríkisútvarpsins en falla niður við breytingarnar eru: andmælaréttur, áminningarskylda, skriflegur rökstuðningur fyrir uppsögn, auglýsingaskylda um laus störf, aðgangur almennings að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda, uppsagnarfrestur, þagnarskylda, skylda um að hlíta breytingum á störfum og verksviði auk biðlaunaréttar þeirra sem ráðnir eru fyrir 1. júlí 1996. Þá munu ákvæði stjórnsýslulaga um jafnræðisreglu, andmælarétt, rannsóknarreglu eða meðalhófsreglu ekki gilda um starfsmenn hins nýja félags. Þá er óvissa um ávinnslu réttinda hjá Ríkisútvarpinu ohf. og óvíst hvernig tekst að semja um sambærileg réttindi þegar nýr kjarasamningur verður gerður við hinn nýja vinnuveitanda. Biðlaunaréttur, sem heyrir undir eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar, verður skertur þar sem hann verður einungis látinn ná til ársins 2009. Loks má geta þess að réttur til upplýsinga og samráðs, sem starfsmenn Ríkisútvarpsins eiga samkvæmt lögum nr. 72/2002, um réttarstöðu starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum, hefur ekki verið virtur.
Þetta er allt með mestu ólíkindum í ljósi þess að við fyrirhugaðar breytingar hætta starfsmenn Ríkisútvarpsins að vera starfsmenn ríkisins og verða starfsmenn Ríkisútvarpsins ohf., þrátt fyrir að ríkið eigi það félag og beri alla ábyrgð á rekstri þess.
Þegar Páll Magnússon útvarpsstjóri kom á fund nefndarinnar var hann m.a. spurður út í réttindamálin. Hann staðfesti þann skilning minni hlutans að réttindi samkvæmt núgildandi kjarasamningum falli úr gildi þegar þeir samningar renna út sem verður eftir tvö ár. Hann gat ekki upplýst neitt um þá samninga sem tækju við annað en að þegar þar að kæmi tækju við svokallaðir „frjálsir samningar“. Þeir yrðu einstaklingsbundnir svo að hverjum og einum starfsmanni yrði þá frjálst „að selja kauphækkanir fyrir réttindi“, eins og hann orðaði það. Aðspurður taldi útvarpsstjóri líklegt að launabil ykist með slíkum samningum. Þá taldi hann líklegt að einhverjum hluta áætlaðrar hagræðingar yrði náð með því að fækka starfsmönnum, ekki væri gert ráð fyrir að ráðið yrði í allar þær stöður sem losnuðu þegar breytingarnar gengju í garð, og líklegt væri að u.þ.b. 30 starfsmenn nýti sér biðlaunaréttinn strax.
Af þessu má ljóst vera að réttindi starfsmanna Ríkisútvarpsins eru í uppnámi verði frumvarp þetta að lögum. Slíkt er óásættanlegt að mati minni hlutans enda er ósamræmi í því hvernig málefni starfsmanna þeirra ríkisstofnana sem undirgangast breytt rekstrarform eru meðhöndluð. Nærtæk dæmi eru réttindamál flugumferðarstjóra, sem enn hafa ekki verið leidd til lykta. Í umsögn BSRB og BHM er tekin afdráttarlaus afstaða gegn frumvarpinu og sett fram sú krafa að það nái ekki fram að ganga. Þá eru í umsögn Félags fréttamanna gerðar ótal tillögur um breytingar á atriðum sem varða starfsmenn.
Tengslin við fjölmiðlafrumvarpið.
Svo bar við á þessu þingi að auk Ríkisútvarpsfrumvarpsins lagði menntamálaráðherra fram frumvarp um almenna fjölmiðla (58. mál á þskj. 58). Það frumvarp er í megindráttum byggt á tillögum nefndar sem í sátu fulltrúar allra þingflokka og skilaði skýrslu 7. apríl 2005. Þvert á fyrirheit ráðherra hefur ekki verið reynt í nefndinni að fjalla í samhengi um þessi tvö mál, og það eina sem gert hefur verið í meðferð fjölmiðlafrumvarpsins er að senda það til umsagnar.
Af þessu tilefni er rétt að minna á bókun sem fulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Frjálslynda flokksins lögðu fram þegar áðurnefnd fjölmiðlanefnd skilaði af sér. „Við erum þeirrar skoðunar,“ sögðu fulltrúarnir m.a., „að mikilvægt sé að ná sátt um samræmda heildarsýn fyrir íslenska fjölmiðla sem taki bæði til Ríkisútvarpsins og einkarekinna fjölmiðla. Slíkt er einungis mögulegt ef vinnan við lagasetningu um Ríkisútvarpið fer fram samhliða vinnunni við hina almennu löggjöf.“ Það var enn fremur mat þeirra að slík sátt næðist aðeins með því að „tryggja faglegt og rekstrarlegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins gagnvart stjórnvöldum og varðveita það traust sem ríkir á milli stofnunarinnar og eigenda hennar, þ.e. þjóðarinnar“. Fulltrúar flokkanna þriggja lýstu því yfir að lokum að þeir skrifuðu undir hina sameiginlegu skýrslu fjölmiðlanefndarinnar í því trausti „að ásættanleg niðurstaða [næðist] um framtíðarskipan Ríkisútvarpsins“.
Þótt stjórnarmeirihlutinn hafi nú breytt upphaflegu frumvarpi sex sinnum (við lok þingstarfa vorið 2005, sumarið 2005 þegar sameignarformið vék fyrir háeffun, við lok 2. umræðu á síðasta þingi með breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar, með nýjum breytingartillögum meiri hlutans við 3. umræðu málsins í vor, með smávægilegum lagfæringum í sumar og með breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar nú fyrir 2. umræðu) er enn langt frá því að slík „ásættanleg niðurstaða“ hafi náðst, hvorki milli stjórnmálaflokkanna, meðal almennings né við aðrar útvarpsstöðvar.
Sáttaboð.
Þingmenn stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd hafa unnið að frumvörpunum um Ríkisútvarpið með sömu markmið að leiðarljósi og fulltrúar flokkanna í fjölmiðlanefndinni lýsa í bókun sinni. Eftir að samkomulag tókst um að ljúka 2. umræðu um frumvarpið í fyrra sendu fulltrúar stjórnarandstöðunnar formanni menntamálanefndar bréf, dags. 24. apríl 2006, þar sem, að höfðu samráði við forustumenn flokkanna tveggja, var sett fram tilboð um verklag til að ná sáttum í málinu. Í því fólst að frumvarpið yrði ekki afgreitt á því þingi en strax að því loknu sett niður nefnd með fulltrúum allra flokka með það að markmiði að lagasetningu yrði lokið fyrir áramót, þau sem nú blasa við. Lagt var til að þessi nefnd kannaði sérstaklega þann möguleika að Ríkisútvarpið yrði gert að sjálfseignarstofnun í atvinnurekstri. Í frumvarpsdrögum nefndarinnar yrði þess gætt að halda sem allra flestum kostum hlutafélagsformsins fyrir Ríkisútvarpið sem almannaútvarp en sniðnir af helstu ókostir þess. Þá voru í bréfinu settar fram í átta liðum efnislegar ábendingar um úrbætur að öðru leyti frá frumvarpinu um Ríkisútvarpið hf. – Rétt er að taka fram í þessu sambandi að enginn heildstæður samanburður hefur enn verið gerður á rekstri Ríkisútvarpsins með breytingum innan núverandi lagaramma og hlutafélagsforminu eða öðru eignarformi. Horft hefur verið fram hjá því að Ríkisútvarpið er nú B-hlutastofnun sem getur haft bæði fullt sjálfstæði og mikinn sveigjanleika. – Á fyrsta fundi menntamálanefndar eftir 2. umræðu hafnaði formaður menntamálanefndar þessu boði fyrir hönd stjórnarflokkanna. Svo fór þó að frumvarpið var ekki afgreitt á vorþinginu.
Í 1. umræðu um það frumvarp sem nú liggur fyrir var svipað sáttaboð ítrekað. Bæði Steingrímur J. Sigfússon og Mörður Árnason lýstu því yfir fyrir hönd flokka sinna að ef ráðherrann og stjórnarmeirihlutinn væru til viðræðu um annað eignarform en hlutafélagsformið stæði ekki á flokkunum að taka málið gjörvallt til skoðunar á ný með það fyrir augum að reyna til þrautar sættir um framtíð Ríkisútvarpsins. Hvorki menntamálaráðherra, formaður menntamálanefndar né varaformaður hennar úr Framsóknarflokki virtu þetta sáttaboð svars.
Frávísunartillaga.
Í ljósi þess sem að framan greinir eiga fulltrúar minni hlutans ekki annars úrkosti en að flytja eftirfarandi tillögu:
Þar sem
a. fram hafa komið veigamiklar athugasemdir um að sams konar frumvarp um Ríkisútvarpið og fjölmiðlafrumvarpið kunni að brjóta í bága við stjórnarskrá,
b. vafi leikur á um hvort ákvæði frumvarpsins stenst reglur Evrópuréttar,
c. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
d. með ákvæðum um tekjur af auglýsingum og kostun er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið verði áfram á auglýsinga- og kostunarmarkaði án þess að ljóst sé um sérstakt hlutverk þess umfram aðrar stöðvar,
e. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
f. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
g. alls óljóst er hvernig háttað verður um innlent efni í dagskrá Ríkisútvarpsins til frambúðar,
h. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
i. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
j. nefskattur, sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
k. við blasir að frumvarpið ylli, ef það verður að lögum, málaferlum bæði hérlendis og á EES-vettvangi,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa reynt að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi.
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Magnús Þór Hafsteinsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.
Fylgiskjal I.
Fylgiskjal II.
Fylgiskjal III.
Fylgiskjal IV.
Fylgiskjal V.
Fylgiskjal VI.
Ástráður Haraldsson:
Fyrir þinginu liggur nú frumvarp menntamálaráðherra um einkavæðingu Ríkisútvarpsins. Ef frumvarpið verður að lögum verður þar með ákveðið að einkavæða starfsemi Ríkisútvarpsins. Í þessu varðar öngvu hver eignaraðild hins nýja félags verður heldur hitt að starfsemin verður eftir að Ríkisútvarpið ohf. tekur við henni ekki framar opinbersréttar eðlis heldur einkaréttar eðlis. Þannig færist starfsemin af sviði opinbers rekstrar yfir á svið einkarekstrar. Í því kerfi tvískipts vinnumarkaðar sem í gildi er á Íslandi hefur þessi formbreyting úrslitaáhrif að því er varðar alla réttarstöðu starfseminnar. Þetta er höfuðmálið en ekki það hvernig eignarhaldi hins nýja hlutafélags er háttað. Í þessari einkavæðingu felst m.a. að lögin um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna gilda ekki framar um starfsemina og marka því ekki lengur réttarstöðu starfsmannanna. Lögin um kjarasamninga opinberra starfsmanna taka ekki framar til starfseminnar og stjórnendur hins nýja hlutafélags verða ekki fremur en aðrir stjórnendur hlutafélaga bundir af ákvæðum stjórnsýslulaga í sýslan sinni. Starfsemin hefur þá verið einkavædd, flutt á svið einkaréttar og réttarstaðan sú sama og gildir um aðra starfsemi á almennum markaði.
Af einhverjum ástæðum hafa flutningsmenn tillagna um einkavæðingu Ríkisútvarpsins kosið að nefna tillögur sínar ekki réttum nöfnum. Reynt er að færa einkavæðinguna í búning sem er til þess fallinn að villa um fyrir þjóðinni. Þannig er talað um hlutafélagavæðingu (einsog það sé ekki einkavæðing) og mikið úr því gert að óheimilt verði að selja fyrirtækið. Það atriði skiptir þó harla litlu máli þegar grannt er skoðað. Meginatriðið er það að verði frumvarpið að lögum mun Ríkisútvarpið færast yfir á svið einkaréttar. Starfsmenn þess munu ekki framar njóta þeirrar ráðningarfestu sem þeir hafa notið sem opinberir starfsmenn og stofnunin mun starfa eftir sömu leikreglum og aðrir einkaaðilar.
Vandséð er hvernig Ríkisútvarpið getur til langframa varið sig gagnvart kröfum keppinauta um takmörkun eða afnám ríkisstyrkja sem því er ætlað að njóta í formi nefskatts. Við blasir að ákaflega erfitt verður að rökstyðja ríkisframlag sem ætlað er að standa undir svo stórum hluta rekstarútgjalda fyrirtækisins sem hér virðist gert ráð fyrir. Að slíku framlagi sé aðeins varið til þess hluta starfseminnar sem fellur undir almannaþjónustuhlutverk þess. Þetta munu keppinautar Ríkisútvarpsins fyrr eða síðar láta reyna á fyrir samkeppnisyfirvöldum og dómstólum. Ég óttast því að með frumvarpi menntamálaráðherra sé enn ekki fundinn réttur farvegur til framtíðar fyrir Ríkisútvarpið.
Fylgiskjal VII.
Með frumvarpi þessu er ekki skapaður til frambúðar sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í langflestum tilvikum öðrum hefur leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Þá gera margir lausir endar í frumvarpinu og málatilbúnaði í tengslum við það að verkum að málið er vanreifað.
Meginatriði máls.
Lagarammi sá sem reynt er að marka starfsemi Ríkisútvarpsins með frumvarpinu er ekki ljós. Alls er óvíst að Ríkisútvarp það sem á að starfa eftir frumvarpinu verði raunverulegt almannaútvarp. Skilgreining frumvarpsins á hlutverki RÚV og skyldum er óglögg, þrátt fyrir ýmsar breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu og forvera þess að kröfu ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA. Í stað þess að móta Ríkisútvarpinu framtíðarstefnu hefur sá kostur verið tekinn að halda að mestu áfram því róli sem fyrirtækið hefur verið á síðan rekstrarumhverfi þess gjörbreyttist við afnám einkaleyfis árið 1985. Ólíklegt er að þessi lagarammi dugi Ríkisútvarpinu til lengdar. Reglur Evrópusambandsins eru í örri þróun á þessu sviði, og keppinautar Ríkisútvarpsins innan lands hafa uppi kröfur um að það noti ekki ríkisstuðning sinn til að bæta stöðu sína í samkeppni á ljósvakavettvangi umfram það sem eðlilegt getur talist fyrir almannaútvarp. Þá er ekki sennilegt að hin nýja fjármögnunarleið, nefskattur, sem á að taka upp í stað útvarpsgjaldsins, efli samstöðu meðal almennings við Ríkisútvarpið, einkum ef dagskrárframboð þess dregur dám af kröfum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og í markaðsstöðvunum.
Meðmælendur frumvarpsins halda því fram að með breytingum á yfirstjórn sé losað um þau flokkspólitísku tök á Ríkisútvarpinu sem því hefur lengi verið þrándur í götu. Því miður er engin trygging fyrir því í frumvarpinu að pólitískri íhlutun linni. Að ýmsu leyti hefur menntamálaráðherra og ríkisstjórnarmeirihluti á Alþingi hverju sinni meiri möguleika en áður á að beita áhrifum sínum hvað varðar starfsemi og rekstur Ríkisútvarpsins. Frumvarpið er því ekki þess eðlis að það skapi frekari sátt að þessu leytinu. Efasamt er að frumvarpið stangist á við tilmæli Evrópuráðsins um sjálfstæði almannaútvarps frá 1994 og 1996.
Löngu var kominn tími til þess að skapa Ríkisútvarpinu nýjan lagaramma og gera því auðveldara að vera sjálfstætt og öflugt almannaútvarp. Frumvarp það sem nú liggur fyrir Alþingi er því miður ekki fullnægjandi. Það varð til sem málamiðlun milli stjórnarflokkanna tveggja, og milli andstæðra afla innan Sjálfstæðisflokksins, og hefur síðan smám saman verið lagfært þannig að standist lágmarkskröfur Eftirlitsstofnunar EFTA um samkeppnisaðskilnað á ríkisrekinni útvarpsstöð. Þær breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu með háeffuninni miðast við fyrirtæki í rekstri með hagnaðarsjónarmið að leiðarljósi en ekki almannaþjónustu þar sem eðlilegt þykir að allar viðeigandi upplýsingar liggi fyrir og að vald einstakra stjórnenda sé temprað. Gagnsæi í starfsemi á ekki að hafa að leiðarljósi við rekstur Ríkisútvarpsins hf. heldur er þvert á móti hætt við að breytingin leiði til leyndar og pukurs.
Frumvarpið gengur í mörgu of skammt og í öðru of langt – það er hvorki samið, flutt né afgreitt í menntamálanefnd með þeim hætti að skýr sýn ráði för. Verði frumvarpið samþykkt er ljóst að innan skamms þarf að taka lagarammann um Ríkisútvarpið til endurskoðunar á ný – eigi þau markmið að nást að skapa til frambúðar samstöðu um öflugt og sjálfstætt almannaútvarp.
Vinnubrögð stjórnarflokkanna.
Þrátt fyrir ýmsa vankanta síðari áratugi í dagskrárframboði, rekstri, mannaráðningum o.fl. lítur yfirgnæfandi meiri hluti Íslendinga enn svo á að Ríkisútvarpið sé einhver dýrmætasta sameign þjóðarinnar og treystir því betur til frétta og fróðleiks en öllum öðrum fjölmiðlum. Þar skiptir máli að í 76 ár hefur Ríkisútvarpið verið áhrifarík menningar- og uppeldisstofnun, hjálparhella í atvinnulífi til sjávar og sveita og miðill fyrir lýðræðisumræðu og afþreyingu. Staða Ríkisútvarpsins sem almannaútvarps á Íslandi á liðinni öld var svo sterk að ekki verður víða til jafnað í Evrópu.
Í flestum nálægum ríkjum er litið svo á að þegar um slíka þjóðfélagsstofnun er að ræða beri stjórnmálamönnum að leita sem breiðastrar samstöðu um nauðsynlegar breytingar í tímans rás. Hér er einfaldast að minna á Bretland, þar sem stjórnmálaflokkarnir hafa borið gæfu til einstakrar samvinnu um þjóðarútvarpið BBC þrátt fyrir grimmileg átök um næstum alla aðra grunnþætti í bresku samfélagi á 20. öld.
Núverandi ríkisstjórn hefur ekki litið svo á þessi mál að nein þörf væri á samstarfi eða samráði um breytingar á Ríkisútvarpinu. Jafnvel eftir að þjóðin knúði ríkisstjórnina til samvinnu við stjórnarandstöðuflokkana um tilhögun fjölmiðlamála var ákveðið að stjórnarflokkarnir skyldu áfram véla um Ríkisútvarpið, þrátt fyrir eindregnar óskir stjórnarandstöðunnar um að þessi mál væru bæði undir í vinnunni að fjölmiðlamálum. Þessi munur á vinnubrögðum menntamálaráðherra að fjölmiðlamálum annars vegar og málefnum RÚV hins vegar er undarlegur og vekur ýmsar spurningar.
Ekki hefur ráðherranum þó tekist betur til en svo að frumvarpinu frá fyrra þingi, sem þá stöðvaðist, var breytt verulega vegna athugasemda frá Eftirlitsstofnun EFTA og héldu þær breytingar áfram fram á síðustu dvalarstundir frumvarpsins í menntamálanefnd. Rétt er að minna á að bréf Eftirlitsstofnunarinnar og íslensku ráðuneytanna um þetta átti upphaflega að binda trúnaði, loksins þegar þau fengust afhent í nefndinni. Við það var ekki hætt fyrr en ljóst varð að slík binding væri á svig við upplýsingalög. Athyglisvert er einnig að mikilvægt bréf ESA, sem leiddi til breytingartillagna frá meiri hlutanum, var ekki kynnt í menntamálanefnd fyrr en 24. mars en er dagsett 20. janúar.
Þegar þessi ferill málsins er hafður í huga er í sjálfu sér viðeigandi að meiri hluti menntamálanefndar skuli að lokum hafa tekið málið út úr nefndinni gegn atkvæðum stjórnarandstæðinga. Við bentum þá á að enn hefði ekki verið rætt við fulltrúa tveggja lykilstofnana vegna málsins, annars vegar Ríkisendurskoðunar sem á að annast endurskoðun hlutafélagsins og hafa m.a. eftirlit með aðskilnaði samkeppnisrekstrar svokallaðs frá almennum rekstri, hins vegar Samkeppniseftirlits, en í hennar hlut kemur m.a. að taka á málum sem varða samkeppni á markaði auglýsinga og kostunar, en á hvort tveggja leggur Eftirlitsstofnun mikla áherslu í bréfi sínu til íslenskra stjórnvalda dags. 30. janúar. Þá var á það bent að ekki hefði verið farið yfir tilmæli Evrópuráðsins um almannaútvarp (f.o.f. R (96) 10 um að tryggja sjálfstæði almannaútvarps, samþykkt 4. ráðherrafundar Evrópuráðsins um fjölmiðlastefnu, Prag 1994). Þess var óskað að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til fyrir lægju upplýsingar um eiginfjárstöðu hins nýja hlutafélags, sem fulltrúi úr menntamálaráðuneytinu taldi að yrði innan 2–3 vikna, en þeirri ósk var hafnað.
Af þessu má vera ljóst að rannsókn nefndarinnar í málinu er áfátt á mikilvægum sviðum. Auk þess var aldrei efnt til umræðu um einstök atriði málsins innan nefndarinnar með þeim hætti að metnar væru tillögur um breytingar frá fulltrúum stjórnarandstöðunnar og þess ekki freistað á nokkurn hátt að ná saman um frumvarpið í heild eða einstaka hluta þess.
Niðurstaða.
Þar sem
a. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
b. eftirlitshlutverk Ríkisendurskoðunar og Samkeppniseftirlits er óljóst og ókannað hvort þessar stofnanir búa yfir faglegri hæfni til að skera úr um viðkvæm álitamál sem varða fjárhagslegan aðskilnað milli starfsemi á sviði almannaútvarps og á sviði markaðsstöðvar,
c. ekki er gert ráð fyrir viðeigandi gagnsæi í starfsemi og rekstri Ríkisútvarpsins, t.d. með því að um það gildi upplýsingalög,
d. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
e. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
f. engin ákvæði frumvarpsins tryggja að innlent efni aukist í dagskrá Ríkisútvarpsins,
g. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
h. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
i. nefskattur sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
j. fjárhagsleg staða hlutafélagsins sem frumvarpið gerir ráð fyrir er í óvissu og ráðgert hlutafé svo lítið að félaginu virðist ætlað að hefja starfsemi sína með neikvæða eiginfjárstöðu,
k. ekki hefur verið gengið frá ráðstöfun þeirra verðmæta sem Ríkisútvarpið býr nú yfir í söfnum sínum og ekki fyrirhugaðir samningar við aðra rétthafa um þau,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa borið við að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Fylgiskjal VIII.
Frá því stjórnarflokkarnir settu sér að breyta lögunum um Ríkisútvarpið hafa vinnubrögð verið á eina lund. Frumvarpstextar hafa verið undirbúnir í leynd hjá sérstökum trúnaðarmönnum flokkanna og upplýsingum haldið frá almenningi, fjölmiðlum, starfsmönnum Ríkisútvarpsins og þingmönnum stjórnarandstöðuflokkanna. Í stað þess að efna til almennrar umræðu um Ríkisútvarpið og reyna að ná sem víðtækastri samstöðu um framtíðarskipan þess hafa forustumenn stjórnarflokkanna sammælst um tillögur sem einkennast annars vegar af kreddu og hins vegar hrossakaupum, án þess að vart verði grundvallarstefnu um hlutverk Ríkisútvarpsins og stöðu þess á fjölmiðlavettvangi.
Það frumvarp um Ríkisútvarpið hf. sem lagt var fram í desember er haldið alvarlegum göllum. Þessir ágallar varða meðal annars stjórnarskrá og Evrópurétt, hlutverk Ríkisútvarpsins og skil almannaútvarps og samkeppnisrekstrar, flokkspólitísk ítök og inngrip, menningararfleifð í söfnum Ríkisútvarpsins og aðgang að safnefni þess, réttindi starfsmanna, þar á meðal stjórnarskrárvarin eignarréttindi, virðingu gagnvart höfundarrétti, framtíð Rásar tvö, fjárhagsgrunn Ríkisútvarpsins, vægi auglýsinga og kostunar í heildartekjum þess, nefskatt sem fjármögnunarleið, og nú síðast samhengi við nýtt fjölmiðlafrumvarp sem unnið var að algerlega óháð væntanlegum breytingum á Ríkisútvarpinu. Þessum alvarlegu annmörkum og ýmsum fleiri hafa stjórnarandstæðingar gert ítarleg skil og stutt sjónarmið sín fram komnum gögnum afstöðu sérfræðinga.
Þótt stjórnarmeirihlutinn hafi nú breytt upphaflegu frumvarpi fjórum sinnum (við lok þingstarfa síðasta vetur, í sumar þegar sameignarformið vék fyrir háeffun, við lok 2. umræðu með breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar og nú enn með breytingartillögum við 3. umræðu) er ólíklegt að friður skapist um rekstur Ríkisútvarpsins verði frumvarpið að lögum, hvorki meðal almennings, annarra útvarpsstöðva, milli stjórnmálaflokkanna eða gagnvart Evrópureglum, að ógleymdum nýframkomnum efasemdum um stöðu fyrirhugaðrar fjölmiðlalöggjafar gagnvart stjórnarskránni.
Störf menntamálanefndar að frumvarpinu eftir 2. umræðu sýndu skýrt að málið var tekið vanbúið úr nefndinni áður en sú umræða hófst. Við meðferð málsins nú hafa nokkur atriði í frumvarpinu og í tengslum við það skýrst en önnur álitamál komið í ljós. Langt er í frá að svör hafi fengist við brýnum spurningum sem meðal annars varða tengsl við stjórnarskrá og Evrópurétt. Þá hefur ekkert þokast við að bæta úr óljósri skiptingu á starfsemi fyrirtækisins í almannaútvarp og samkeppnisrekstur, stjórnarháttum sem ýta undir flokkspólitísk ítök og inngrip, uppnámi um meðferð safneignar Ríkisútvarpsins og ófullnægjandi ákvæðum um réttindamál starfsmanna.
Um hið síðastnefnda er skylt að vekja athygli á því að nefndinni bárust nýjar umsagnir frá BSRB, BHM og LSR þar sem fram koma veigamikil rök fyrir því að með frumvarpinu sé brotið gegn stjórnarskrárvörðum eignarréttindum starfsmanna, þ.e. lífeyrisréttindum þeirra og biðlaunum, auk þess sem starfsöryggi þeirra og starfskjör séu alvarlega skert. Meiri hluti nefndarinnar ákvað að sinna þessu ekki, þrátt fyrir beinar breytingartillögur sem frá samtökunum bárust.
Meiri hluti nefndarinnar hefur nú ákveðið að leggja fram nokkrar breytingartillögur, sem allar eiga rót að rekja til gagnrýni stjórnarandstæðinga. Ein þeirra varðar upplýsingalög sem ná eiga yfir Ríkisútvarpið að tillögu minni hlutans sem hefur frá upphafi lagt áherslu á að þau giltu um starfsemi RÚV óháð rekstrarformi. Aðrir gallar hlutafélagsformsins standa hins vegar eftir.
Öðrum breytingartillögum meiri hlutans er ætlað að lappa upp á frumvarpið og mæta í einhverju mikilli gagnrýni á einstaka þætti þess. Þær leysa þó ekki vandann sem við er að fást í hverju tilviki. Tillagan um safnefni kann vissulega að koma í veg fyrir að helstu dýrmæti Ríkisútvarpsins séu seld en gefur þó í engu svör við spurningum um stöðu safnefnisins, svo sem um vörslu þess, rækt sem því beri að sýna, aðgang annarra en RÚV hf. að því, notkun þess í samkeppnisrekstri og hvort með þessum heimanmundi felist brot á samkeppnisreglum. Tillögunni um þjónustusamning við menntamálaráðherra er ætlað að lögfesta þátt í skipulagi Ríkisútvarpsins sem áður var ekki minnst á í frumvarpinu, og ekki heldur í athugasemdunum en mátti lesa út úr bréfi frá ESA til fjármálaráðuneytisins 30. janúar þ.á. Slík efnisatriði ber vissulega að leiða í lög þannig að þau séu ekki komin undir duttlungum handhafa framkvæmdarvaldsins. Hins vegar er ljóst að með tillögunni er ekki ætlunin að tempra þau miklu völd sem menntamálaráðherra hefur með þessum hætti um dagskrárefni Ríkisútvarpsins, t.d. með því að eftirlitsráði væri falið að fara yfir slíkan samning.
Ein tillagna meiri hlutans á ættir að rekja til nýs fjölmiðlafrumvarps sem menntamálaráðherra kynnti og lét útbýta á Alþingi meðan á störfum menntamálanefndar stóð eftir 2. umræðu. Í því frumvarpi eru sérstök ákvæði sem eiga að takmarka eignarhald á fjölmiðlum. Síðan segir að þau ákvæði eigi ekki við um Ríkisútvarpið, og að Ríkisútvarpið skuli ekki eiga hlut í félögum sem reka útvarp og gefa út dagblað. Er skynugt hjá meiri hlutanum að taka mark á ábendingum um að slík ákvæði eigi betur heima í lögum um Ríkisútvarpið en í almennum lögum. Á hinn bóginn komu fram alvarlegar athugasemdir frá lögfræðingum, m.a. Sigurði Líndal, um þennan kafla fjölmiðlafrumvarpsins. Talin var hætta á að hann bryti í bága við stjórnarskrá, og í bréfi frá Dagsbrún hf. er efast um að ákvæðin standist samkeppnisreglur EES-samningsins. Minni hluti menntamálanefndar óskaði því eftir að sérstaklega væri farið yfir þessi álitamál. Voru kallaðir til tveir lögfræðingar til umræðu um RÚV-ákvæðin og stjórnarskrána, Sigurður Líndal og Páll Hreinsson, annar aðalhöfunda fjölmiðlafrumvarpsins. Sigurður hvatti til þess að vandað yrði til verka, frumvörpin yrðu samlesin og samhæfð, og benti meðal annars á að í greininni í fjölmiðlafrumvarpinu væru ekki taldar allar fjölmiðlunarleiðir. Hjá Páli kom fram að forsenda fyrir þessum ákvæðum um RÚV í fjölmiðlafrumvarpinu væri að Ríkisútvarpið teldist almannaútvarp. Höfundarnir hefðu við vinnu sína að fjölmiðlafrumvarpinu ekki haft neina hliðsjón af frumvarpstextum um Ríkisútvarpið enda beinlínis verið sagt að Ríkisútvarpið væri utan verksviðs þeirra. Er því ljóst að ekki var af hálfu menntamálaráðherra hugsað fyrir samræmi milli fjölmiðlafrumvarpsins og RÚV-frumvarpsins, og hefur því skapast óvissa um stöðu frumvarpanna hvors gagnvart öðru annars vegar og hins vegar beggja saman gagnvart stjórnarskrá og Evrópurétti. Óskum minni hlutans um frekari könnun á stöðu frumvarpanna gagnvart Evrópurétti og stjórnarskrá var hafnað. Þá var ekki nú fremur en við fyrri umfjöllun menntamálanefndar sinnt óskum minni hlutans um að bera RÚV-frumvarpið saman við samþykktir og tilmæli Evrópuráðsins um almannaútvarp frá 1994 og 1996.
Af þessu tilefni er rétt að minna á bókun sem fulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Frjálslynda flokksins í fjölmiðlanefndinni síðari lögðu fram þegar hún skilaði af sér 7. apríl í fyrra. „Við erum þeirrar skoðunar,“ sögðu fulltrúarnir m.a., „að mikilvægt sé að ná sátt um samræmda heildarsýn fyrir íslenska fjölmiðla sem taki bæði til Ríkisútvarpsins og einkarekinna fjölmiðla. Slíkt er einungis mögulegt ef vinnan við lagasetningu um Ríkisútvarpið fer fram samhliða vinnunni við hina almennu löggjöf.“ Það var enn fremur mat þeirra að slík sátt næðist aðeins með því að „tryggja faglegt og rekstrarlegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins gagnvart stjórnvöldum og varðveita það traust sem ríkir á milli stofnunarinnar og eigenda hennar, þ.e. þjóðarinnar“. Fulltrúar flokkanna þriggja lýstu því að lokum að þeir skrifuðu undir hina sameiginlegu skýrslu fjölmiðlanefndarinnar í því trausti „að ásættanleg niðurstaða [næðist] um framtíðarskipan Ríkisútvarpsins“.
Þingmenn stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd hafa unnið að frumvörpunum um Ríkisútvarpið með sömu markmið að leiðarljósi og fulltrúar flokkanna í fjölmiðlanefndinni lýsa í bókun sinni. Eftir að samkomulag tókst um að ljúka 2. umræðu um frumvarpið sendu fulltrúar stjórnarandstöðunnar formanni menntamálanefndar því bréf, dags. 24. apríl 2006, þar sem lagðar voru fram tillögur um framhaldsvinnu við málið. Í bréfinu var að höfðu samráði við forustumenn flokkanna tveggja sett fram boð um verklag „sem leitt gæti til samstöðu milli stjórnmálaflokkanna og sátta í samfélaginu um framtíð Ríkisútvarpsins“ og var þar gert ráð fyrir því að frumvarpið yrði ekki afgreitt á þessu þingi en strax að því loknu sett niður nefnd með fulltrúum allra flokka með það að markmiði að ljúka lagasetningu fyrir áramót. Lagt var til að þessi nefnd kannaði sérstaklega þann möguleika að Ríkisútvarpið yrði gert að sjálfseignarstofnun í atvinnurekstri. Í frumvarpsdrögum nefndarinnar yrði þess gætt að halda sem allra flestum kostum hlutafélagsformsins fyrir Ríkisútvarpið sem almannaútvarp en sniðnir af helstu ókostir þess. Þá voru í bréfinu settar fram í átta liðum efnislegar ábendingar um úrbætur að öðru leyti frá frumvarpinu um Ríkisútvarpið hf., og í öðrum átta liðum tiltekin þau álitaefni sem brýnt væri að menntamálanefnd skoðaði strax þar sem málið hefði verið afgreitt vanbúið úr nefndinni til annarrar umræðu. – Rétt er að taka fram að enginn samanburður hefur verið gerður á rekstri Ríkisútvarpsins með breytingum innan núverandi lagaramma og hlutafélagsforminu. Horft hefur verið fram hjá því að RÚV er nú B-hlutastofnun sem getur haft bæði fullt sjálfstæði og mikinn sveigjanleika. Óbreytt rekstrarform kemur í veg fyrir þau stjórnarskrárbrot sem kunna að felast í frumvarpinu og yrði síður bitbein í samkeppnisdeilum.
Á fyrsta fundi menntamálanefndar eftir 2. umræðu hafnaði formaður menntamálanefndar þessu boði fyrir hönd stjórnarflokkanna. Minni hlutinn harmar þau viðbrögð. Frumvarpið um Ríkisútvarpið hefur mætt verulegri andstöðu utan þings og innan og í umfjöllun um það hefur verið bent á fjölmarga galla, stóra og smá. Einmitt í sumar hefði gefist gott tækifæri til að fara yfir málið að nýju þar sem fram er komið hið nýja almenna frumvarp um fjölmiðla sem undirbúið var með allt öðrum hætti en frumvörpin um Ríkisútvarpið, sf. í fyrra og hf. nú, og hefði verið ákjósanlegt að sumarnefndin færi yfir bæði málin, í samræmi við bókunina frá 7. apríl 2005.
Stjórnarandstæðingar í menntamálanefnd lögðu til við 2. umræðu að frumvarpinu yrði vísað frá. Sú tillaga var afturkölluð áður en til atkvæðagreiðslu kom í þeirri von að samstaða næðist um önnur vinnubrögð við framtíðarstefnu um Ríkisútvarpið en þangað til höfðu tíðkast. Það gekk ekki eftir. Því er nú flutt eftirfarandi tillaga:
Þar sem
a. fram hafa komið veigamiklar athugasemdir um að frumvarpið um Ríkisútvarpið og fjölmiðlafrumvarpið kunni að brjóta í bága við stjórnarskrá,
b. vafi leikur á um hvort ákvæði frumvarpsins standast reglur Evrópuréttar,
c. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
d. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
e. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
f. engin ákvæði frumvarpsins tryggja að innlent efni aukist í dagskrá Ríkisútvarpsins,
g. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
h. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
i. nefskattur sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
j. fjárhagsleg staða hlutafélagsins sem frumvarpið gerir ráð fyrir er enn í óvissu og ráðgert hlutafé of lítið til að tryggja bærilegt upphaf Ríkisútvarpsins við nýjar aðstæður,
k. enn er óljóst um ráðstöfun þeirra verðmæta sem Ríkisútvarpið býr nú yfir í söfnum sínum og óljóst hvort og þá hvernig þau skuli nýta í samkeppnisrekstri,
l. við blasir að frumvarpið ylli, ef það verður að lögum, málaferlum bæði hérlendis og á EES-vettvangi,
m. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa reynt að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 558 — 56. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um Ríkisútvarpið ohf.
Frá minni hluta menntamálanefndar.
Meginatriði máls.
Með frumvarpi því sem hér um ræðir er ekki skapaður sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir til frambúðar og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Líklegt er að samþykkt frumvarpsins leiði til enn ákafari deilna en áður um stöðu Ríkisútvarpsins á fjölmiðlavettvangi og jafnvel til málaferla heima og erlendis. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í sambærilegum tilvikum hefur langoftast leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Stjórnarhættir þeir sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu opna leið til áframhaldandi pólitískra ítaka og inngripa. Réttindi starfsmanna Ríkisútvarpsins eru samkvæmt frumvarpinu í uppnámi. Ekki er sennilegt að nefskatturinn sem ætlunin er að taka upp í stað útvarpsgjaldsins efli samstöðu meðal almennings um málefni Ríkisútvarpsins, einkum ef dagskrárframboð þess dregur áfram dám af kröfum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og hjá markaðsstöðvunum.
Vinnubrögð.
Frá því stjórnarflokkarnir settu sér að breyta einhliða lögunum um Ríkisútvarpið hafa vinnubrögð þeirra verið á eina lund. Frumvarpstextar hafa verið undirbúnir með leynd hjá sérstökum trúnaðarmönnum flokkanna og upplýsingum haldið markvisst frá almenningi, fjölmiðlum, starfsmönnum Ríkisútvarpsins og þingmönnum stjórnarandstöðuflokkanna. Í stað þess að efna til samstarfs allra flokka á þingi um endurnýjað Ríkisútvarp og reyna að ná sem víðtækastri samstöðu um framtíðarskipan þess hafa forustumenn stjórnarflokkanna sammælst um tillögur sem einkennast annars vegar af kreddu og hins vegar hrossakaupum, án þess að vart verði sameiginlegrar grundvallarstefnu um hlutverk Ríkisútvarpsins og stöðu þess á fjölmiðlavettvangi.
Minni hluti menntamálanefndar telur málið enn vanreifað og greiddi atkvæði gegn því að það yrði afgreitt frá nefndinni. Fjölmörg álitamál eru enn óafgreidd. Þar skal í fyrsta lagi nefnt að svo mikið lá á að afgreiða málið að formaður nefndarinnar féllst ekki á að bíða eftir umbeðnum gögnum frá matsnefnd vegna stofnefnahagsreiknings, en þau eru m.a. nauðsynleg til að meta rekstraráætlun sem fyrir liggur og gera sér grein fyrir gildi þjónustusamningsdraga sem frumvarpinu fylgja. Þessi gögn bárust ekki fyrr en mánudaginn 4. desember. Í öðru lagi var hafnað beiðni um að fá álit fjölmiðladeildar Evrópuráðsins á frumvarpinu með tilliti til tilmæla ráðsins um málefni almannaútvarps frá 1994 og 1996. Þetta er í þriðja sinn á þremur þingum sem formaður menntamálanefndar hafnar slíkri beiðni, þótt vafi leiki á um að stjórnskipan RÚV ohf. (áður hf. og þar áður sf.) standist kröfur í tilmælunum um sjálfstæði almannaþjónustu á þessu sviði. Í þriðja lagi er vert að nefna að nefndin fékk ekki tækifæri til að kanna álitamál sem ítrekað hafa komið upp um það hvort rekstur Ríkisútvarpsins í hlutafélagsformi stenst samkeppnislög, jafnvel stjórnarskrá, þar sem ríkisstyrkur er nýttur til samkeppnisrekstrar, m.a. á auglýsinga- og kostunarmarkaði, en skilgreiningar á almannaþjónustuhlutverki Ríkisútvarpsins eru óljósar. Á þetta er bent í ýmsum umsögnum nú og á fyrri þingum, en hér ber að benda sérstaklega á umsögn Samkeppniseftirlitsins þar sem frumvarpið óbreytt er talið valda samkeppnislegri mismunun.
Breytingar á frumvarpinu.
Það stjórnarfrumvarp um Ríkisútvarpið sem nú er til umfjöllunar á Alþingi er í flestum greinum hið sama og menntamálaráðherra lagði fram á síðasta þingi og hinu næstsíðasta. Frumvarpið nú er að einu atriði undanteknu óbreytt frá sköpulagi frumvarpsins í fyrra, að meðtöldum breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar fyrir 3. umræðu, og vísast því í megindráttum til nefndarálita minni hluta menntamálanefndar á síðasta þingi um málið.
Breytingin felst í því að nú hyggjast stjórnarflokkarnir gera Ríkisútvarpið að „opinberu hlutafélagi“ (ohf.) en á fyrra þingi að hlutafélagi (hf.) og á þinginu þar áður að sameignarfélagi (sf.).
Þá hefur meiri hluti menntamálanefndar nú lagt til að ekki verði auglýsingar á vefsetri Ríkisútvarpsins frekar en verið hefur að undanförnu og vill binda í lög að hlutfall kostunartekna af auglýsingatekjum aukist ekki.
Enn fremur hafa verið birt drög að þjónustusamningi sem menntamálaráðherra hyggst gera við útvarpsstjóra. Einnig hafa verið áætluð útgjöld vegna slíks samnings fyrir næstu tíu ár og samdar tölur um hagræðingu í rekstri á þessum tíma. Er þetta hvort tveggja hluti rekstraráætlunar sem fylgir „Skýrslu matsnefndar vegna stofnefnahagsreiknings“ frá 28. nóvember 2006.
Breytingin úr „hf.“ í „ohf.“ skiptir sáralitlu máli fyrir starfsemi Ríkisútvarpsins þar sem áður hafði verið fallist á að upplýsingalög giltu um nýja fyrirtækið. Hvað Ríkisútvarpið varðar felst breytingin einkum í því að þingmönnum og blaðamönnum er heimilt að sitja aðalfund þann sem menntamálaráðherra heldur ár hvert með útvarpsstjóra og útvarpsstjórninni, og er hinum fyrrnefndu heimilt að leggja þar fram skriflegar fyrirspurnir. Þetta gildir þó ekki um hluthafafundi.
Breytingartillögur meiri hlutans um auglýsingar og kostun eru nýmæli í sögu Ríkisútvarpsfrumvarpa á þessu kjörtímabili, þótt allt frá upphafi hafi verið rætt mjög um þessa tekjuþætti. Þessum tillögum mun ætlað að koma til móts við þá gagnrýni að Ríkisútvarpið kunni sem ríkisstyrkt hlutafélag á samkeppnismarkaði að verða skeinuhætt starfsemi markaðsstöðvanna. Til þess eru tillögurnar þó nánast gagnslausar þar sem heildartekjum Ríkisútvarpsins eru ekki sett takmörk á nokkurn veg heldur einungis kveðið á um að kostunartekjur séu ákveðið hlutfall af auglýsingatekjum. Kostun af ákveðnu tagi hefur oft sætt gagnrýni sem tekjuöflunarleið fyrir Ríkisútvarpið, og raunar hjá fleiri miðlum, og vera má að tillögunum sé ætlað að koma í veg fyrir of mikla kostun í Ríkisútvarpinu. Sé svo eru tillögurnar klaufalegar þar sem allar gerðir kostunar eru settar undir sama hatt. Draga verður í efa að hér sé betur af stað farið en heima setið.
Áðurnefnd drög að þjónustusamningi voru kynnt í september á hátíðlegum blaðamannafundi í útvarpshúsinu við Efstaleiti og var það þá sögð forsenda samningsgerðarinnar að Alþingi samþykkti væntanlegt frumvarp ráðherrans. Þetta er misskilningur. Þjónustusamning af þessu tagi er hægt að gera við Ríkisútvarpið í núverandi lagaramma, og meginbreytingar í frumvarpinu, háeffunin og stjórnarkerfið, skipta efnisatriði þjónustusamningsdraganna engu máli. Drögin eru því fyrst og fremst samin til að sýna hvernig útvarpsstjóri og menntamálaráðherra hugsa sér framhaldið næstu árin. Í drögunum er kveðið á um skyldur Ríkisútvarpsins en ekkert getið um framlag menntamálaráðherra og skrifstofu hans. Það sem hæst hefur borið af innihaldi draganna eru ákvæði þeirra um aukið innlent efni á kjörtíma (kl. 19–23) og meiri kaup efnis af sjálfstæðum framleiðendum. Hvort tveggja telur minni hlutinn jákvæð markmið. Ekki fylgja samningsdrögunum skýringar á þessum hugtökum, sem hafa verið nokkuð á reiki undanfarin ár af hálfu Ríkisútvarpsins og menntamálaráðuneytis. Ríkisútvarpið hefur hins vegar lagt fram tölur um „kostnað við þjónustusamning“ í samráði við menntamálaráðuneytið. Þar kemur í ljós að „aukið dagskrárefni“ nemur 400 m.kr. árið 2011 þegar hámarki er náð. Útvarpsstjóri útskýrði á fundi nefndarinnar að reiknað væri með um það bil klukkutímaaukningu innlends sjónvarpsefnis á dag innan kjörtímamarkanna, og því merkti talan fyrir „aukið dagskrárefni“ að í grófum dráttum mundi hver klukkutími kosta rúma milljón króna í framleiðslu. Fyrir þá upphæð fæst ekki sérlega metnaðarmikið sýningarefni, ef ekki á meira fé að koma til. Það eykur áhyggjur af þessari stefnumörkun í þjónustusamningsdrögunum að samkvæmt töflu um „kostnað við þjónustusamning“ er gert ráð fyrir „hagræðingu“ sem frá árinu 2007–2011 vex úr 15 millj. kr. í 200 millj. kr. á ári. Útvarpsstjóri hafði ekki á takteinum skýringar á þessum lið þegar um hann var spurt á fundinum. – Beinast liggur því við að álykta að kostnaði við að uppfylla afar hófsöm markmið þjónustusamnings um aukið innlent dagskrárefni eigi að mæta með niðurskurði og uppsögnum – eða með því að afla meiri tekna af auglýsingum og kostun. Rekst hér hvað á annars horn, enda virðist tölunum fyrst og fremst ætlað að líta vel út sem forsendur rekstraráætlunar matsnefndarinnar.
Raunar er óljóst hvert gildi þjónustusamningur af þessi tagi hefur fyrir rekstur Ríkisútvarpsins.
Réttindi starfsmanna.
Í öll skiptin sem mál þetta hefur verið til meðferðar á Alþingi hafa stéttarfélög starfsmanna ásamt heildarsamtökunum BSRB og BHM gert alvarlegar athugasemdir við meðhöndlun réttinda starfsmanna. Þær athugasemdir hafa engu breytt nema hvað meiri hluti nefndarinnar tekur nú góða og gilda yfirlýsingu útvarpsstjóra um að þeir starfsmenn sem nú eiga réttindi í A-deild LSR muni halda þeim rétti. Fulltrúar stéttarfélaganna segja hins vegar að slík yfirlýsing sé marklaus nema þau réttindi verði tilgreind í bráðabirgðaákvæði II. Að öðru leyti eru sniðgengin réttindi sem starfsmenn eiga samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, samkvæmt aðilaskiptalögum, nr. 72/2002 og samkvæmt lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997. Er þar átt við inntak ákvæðis til bráðabirgða II, þar sem takmarkaður er réttur starfsmanna til töku lífeyris úr B-deild LSR. Þá er ekki ljóst af ákvæðinu hver ætlunin er með lífeyrisskuldbindingar sem falla til í framtíðinni, hvort þær muni einungis ná til þeirra sem taka störf hjá hinu nýja félagi, eða hvort þær eiga líka við þegar í hlut eiga starfsmenn sem gegnt hafa störfum sem lögð verða niður en nýta sér engu að síður rétt til áframhaldandi aðildar að B-deild LSR.
Helstu atriði sem nú heyra til réttinda starfsmanna Ríkisútvarpsins en falla niður við breytingarnar eru: andmælaréttur, áminningarskylda, skriflegur rökstuðningur fyrir uppsögn, auglýsingaskylda um laus störf, aðgangur almennings að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda, uppsagnarfrestur, þagnarskylda, skylda um að hlíta breytingum á störfum og verksviði auk biðlaunaréttar þeirra sem ráðnir eru fyrir 1. júlí 1996. Þá munu ákvæði stjórnsýslulaga um jafnræðisreglu, andmælarétt, rannsóknarreglu eða meðalhófsreglu ekki gilda um starfsmenn hins nýja félags. Þá er óvissa um ávinnslu réttinda hjá Ríkisútvarpinu ohf. og óvíst hvernig tekst að semja um sambærileg réttindi þegar nýr kjarasamningur verður gerður við hinn nýja vinnuveitanda. Biðlaunaréttur, sem heyrir undir eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar, verður skertur þar sem hann verður einungis látinn ná til ársins 2009. Loks má geta þess að réttur til upplýsinga og samráðs, sem starfsmenn Ríkisútvarpsins eiga samkvæmt lögum nr. 72/2002, um réttarstöðu starfsmanna við aðilaskipti að fyrirtækjum, hefur ekki verið virtur.
Þetta er allt með mestu ólíkindum í ljósi þess að við fyrirhugaðar breytingar hætta starfsmenn Ríkisútvarpsins að vera starfsmenn ríkisins og verða starfsmenn Ríkisútvarpsins ohf., þrátt fyrir að ríkið eigi það félag og beri alla ábyrgð á rekstri þess.
Þegar Páll Magnússon útvarpsstjóri kom á fund nefndarinnar var hann m.a. spurður út í réttindamálin. Hann staðfesti þann skilning minni hlutans að réttindi samkvæmt núgildandi kjarasamningum falli úr gildi þegar þeir samningar renna út sem verður eftir tvö ár. Hann gat ekki upplýst neitt um þá samninga sem tækju við annað en að þegar þar að kæmi tækju við svokallaðir „frjálsir samningar“. Þeir yrðu einstaklingsbundnir svo að hverjum og einum starfsmanni yrði þá frjálst „að selja kauphækkanir fyrir réttindi“, eins og hann orðaði það. Aðspurður taldi útvarpsstjóri líklegt að launabil ykist með slíkum samningum. Þá taldi hann líklegt að einhverjum hluta áætlaðrar hagræðingar yrði náð með því að fækka starfsmönnum, ekki væri gert ráð fyrir að ráðið yrði í allar þær stöður sem losnuðu þegar breytingarnar gengju í garð, og líklegt væri að u.þ.b. 30 starfsmenn nýti sér biðlaunaréttinn strax.
Af þessu má ljóst vera að réttindi starfsmanna Ríkisútvarpsins eru í uppnámi verði frumvarp þetta að lögum. Slíkt er óásættanlegt að mati minni hlutans enda er ósamræmi í því hvernig málefni starfsmanna þeirra ríkisstofnana sem undirgangast breytt rekstrarform eru meðhöndluð. Nærtæk dæmi eru réttindamál flugumferðarstjóra, sem enn hafa ekki verið leidd til lykta. Í umsögn BSRB og BHM er tekin afdráttarlaus afstaða gegn frumvarpinu og sett fram sú krafa að það nái ekki fram að ganga. Þá eru í umsögn Félags fréttamanna gerðar ótal tillögur um breytingar á atriðum sem varða starfsmenn.
Tengslin við fjölmiðlafrumvarpið.
Svo bar við á þessu þingi að auk Ríkisútvarpsfrumvarpsins lagði menntamálaráðherra fram frumvarp um almenna fjölmiðla (58. mál á þskj. 58). Það frumvarp er í megindráttum byggt á tillögum nefndar sem í sátu fulltrúar allra þingflokka og skilaði skýrslu 7. apríl 2005. Þvert á fyrirheit ráðherra hefur ekki verið reynt í nefndinni að fjalla í samhengi um þessi tvö mál, og það eina sem gert hefur verið í meðferð fjölmiðlafrumvarpsins er að senda það til umsagnar.
Af þessu tilefni er rétt að minna á bókun sem fulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Frjálslynda flokksins lögðu fram þegar áðurnefnd fjölmiðlanefnd skilaði af sér. „Við erum þeirrar skoðunar,“ sögðu fulltrúarnir m.a., „að mikilvægt sé að ná sátt um samræmda heildarsýn fyrir íslenska fjölmiðla sem taki bæði til Ríkisútvarpsins og einkarekinna fjölmiðla. Slíkt er einungis mögulegt ef vinnan við lagasetningu um Ríkisútvarpið fer fram samhliða vinnunni við hina almennu löggjöf.“ Það var enn fremur mat þeirra að slík sátt næðist aðeins með því að „tryggja faglegt og rekstrarlegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins gagnvart stjórnvöldum og varðveita það traust sem ríkir á milli stofnunarinnar og eigenda hennar, þ.e. þjóðarinnar“. Fulltrúar flokkanna þriggja lýstu því yfir að lokum að þeir skrifuðu undir hina sameiginlegu skýrslu fjölmiðlanefndarinnar í því trausti „að ásættanleg niðurstaða [næðist] um framtíðarskipan Ríkisútvarpsins“.
Þótt stjórnarmeirihlutinn hafi nú breytt upphaflegu frumvarpi sex sinnum (við lok þingstarfa vorið 2005, sumarið 2005 þegar sameignarformið vék fyrir háeffun, við lok 2. umræðu á síðasta þingi með breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar, með nýjum breytingartillögum meiri hlutans við 3. umræðu málsins í vor, með smávægilegum lagfæringum í sumar og með breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar nú fyrir 2. umræðu) er enn langt frá því að slík „ásættanleg niðurstaða“ hafi náðst, hvorki milli stjórnmálaflokkanna, meðal almennings né við aðrar útvarpsstöðvar.
Sáttaboð.
Þingmenn stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd hafa unnið að frumvörpunum um Ríkisútvarpið með sömu markmið að leiðarljósi og fulltrúar flokkanna í fjölmiðlanefndinni lýsa í bókun sinni. Eftir að samkomulag tókst um að ljúka 2. umræðu um frumvarpið í fyrra sendu fulltrúar stjórnarandstöðunnar formanni menntamálanefndar bréf, dags. 24. apríl 2006, þar sem, að höfðu samráði við forustumenn flokkanna tveggja, var sett fram tilboð um verklag til að ná sáttum í málinu. Í því fólst að frumvarpið yrði ekki afgreitt á því þingi en strax að því loknu sett niður nefnd með fulltrúum allra flokka með það að markmiði að lagasetningu yrði lokið fyrir áramót, þau sem nú blasa við. Lagt var til að þessi nefnd kannaði sérstaklega þann möguleika að Ríkisútvarpið yrði gert að sjálfseignarstofnun í atvinnurekstri. Í frumvarpsdrögum nefndarinnar yrði þess gætt að halda sem allra flestum kostum hlutafélagsformsins fyrir Ríkisútvarpið sem almannaútvarp en sniðnir af helstu ókostir þess. Þá voru í bréfinu settar fram í átta liðum efnislegar ábendingar um úrbætur að öðru leyti frá frumvarpinu um Ríkisútvarpið hf. – Rétt er að taka fram í þessu sambandi að enginn heildstæður samanburður hefur enn verið gerður á rekstri Ríkisútvarpsins með breytingum innan núverandi lagaramma og hlutafélagsforminu eða öðru eignarformi. Horft hefur verið fram hjá því að Ríkisútvarpið er nú B-hlutastofnun sem getur haft bæði fullt sjálfstæði og mikinn sveigjanleika. – Á fyrsta fundi menntamálanefndar eftir 2. umræðu hafnaði formaður menntamálanefndar þessu boði fyrir hönd stjórnarflokkanna. Svo fór þó að frumvarpið var ekki afgreitt á vorþinginu.
Í 1. umræðu um það frumvarp sem nú liggur fyrir var svipað sáttaboð ítrekað. Bæði Steingrímur J. Sigfússon og Mörður Árnason lýstu því yfir fyrir hönd flokka sinna að ef ráðherrann og stjórnarmeirihlutinn væru til viðræðu um annað eignarform en hlutafélagsformið stæði ekki á flokkunum að taka málið gjörvallt til skoðunar á ný með það fyrir augum að reyna til þrautar sættir um framtíð Ríkisútvarpsins. Hvorki menntamálaráðherra, formaður menntamálanefndar né varaformaður hennar úr Framsóknarflokki virtu þetta sáttaboð svars.
Frávísunartillaga.
Í ljósi þess sem að framan greinir eiga fulltrúar minni hlutans ekki annars úrkosti en að flytja eftirfarandi tillögu:
Þar sem
a. fram hafa komið veigamiklar athugasemdir um að sams konar frumvarp um Ríkisútvarpið og fjölmiðlafrumvarpið kunni að brjóta í bága við stjórnarskrá,
b. vafi leikur á um hvort ákvæði frumvarpsins stenst reglur Evrópuréttar,
c. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
d. með ákvæðum um tekjur af auglýsingum og kostun er gert ráð fyrir að Ríkisútvarpið verði áfram á auglýsinga- og kostunarmarkaði án þess að ljóst sé um sérstakt hlutverk þess umfram aðrar stöðvar,
e. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
f. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
g. alls óljóst er hvernig háttað verður um innlent efni í dagskrá Ríkisútvarpsins til frambúðar,
h. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
i. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
j. nefskattur, sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
k. við blasir að frumvarpið ylli, ef það verður að lögum, málaferlum bæði hérlendis og á EES-vettvangi,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa reynt að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi.
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Magnús Þór Hafsteinsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.
Alþingi, 6. des. 2006.
Mörður Árnason,
frsm.
Björgvin G. Sigurðsson.
Einar Már Sigurðarson.
Kolbrún Halldórsdóttir.
Fylgiskjal I.
Umsögn Samkeppniseftirlitsins.
(13. nóvember 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
Umsögn Bandalags háskólamanna og Bandalags starfsmanna ríkis og bæja.
(6. nóvember 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal III.
Umsögn Félags fréttamanna.
(6. nóvember 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal IV.
Umsögn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins.
(3. nóvember 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal V.
Umsögn stjórnar Starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins.
(13. nóvember 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal VI.
Ástráður Haraldsson:
Einkavæðing Ríkisútvarpsins
(Morgunblaðið, 2. desember 2006.)
Fyrir þinginu liggur nú frumvarp menntamálaráðherra um einkavæðingu Ríkisútvarpsins. Ef frumvarpið verður að lögum verður þar með ákveðið að einkavæða starfsemi Ríkisútvarpsins. Í þessu varðar öngvu hver eignaraðild hins nýja félags verður heldur hitt að starfsemin verður eftir að Ríkisútvarpið ohf. tekur við henni ekki framar opinbersréttar eðlis heldur einkaréttar eðlis. Þannig færist starfsemin af sviði opinbers rekstrar yfir á svið einkarekstrar. Í því kerfi tvískipts vinnumarkaðar sem í gildi er á Íslandi hefur þessi formbreyting úrslitaáhrif að því er varðar alla réttarstöðu starfseminnar. Þetta er höfuðmálið en ekki það hvernig eignarhaldi hins nýja hlutafélags er háttað. Í þessari einkavæðingu felst m.a. að lögin um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna gilda ekki framar um starfsemina og marka því ekki lengur réttarstöðu starfsmannanna. Lögin um kjarasamninga opinberra starfsmanna taka ekki framar til starfseminnar og stjórnendur hins nýja hlutafélags verða ekki fremur en aðrir stjórnendur hlutafélaga bundir af ákvæðum stjórnsýslulaga í sýslan sinni. Starfsemin hefur þá verið einkavædd, flutt á svið einkaréttar og réttarstaðan sú sama og gildir um aðra starfsemi á almennum markaði.
Af einhverjum ástæðum hafa flutningsmenn tillagna um einkavæðingu Ríkisútvarpsins kosið að nefna tillögur sínar ekki réttum nöfnum. Reynt er að færa einkavæðinguna í búning sem er til þess fallinn að villa um fyrir þjóðinni. Þannig er talað um hlutafélagavæðingu (einsog það sé ekki einkavæðing) og mikið úr því gert að óheimilt verði að selja fyrirtækið. Það atriði skiptir þó harla litlu máli þegar grannt er skoðað. Meginatriðið er það að verði frumvarpið að lögum mun Ríkisútvarpið færast yfir á svið einkaréttar. Starfsmenn þess munu ekki framar njóta þeirrar ráðningarfestu sem þeir hafa notið sem opinberir starfsmenn og stofnunin mun starfa eftir sömu leikreglum og aðrir einkaaðilar.
Vandséð er hvernig Ríkisútvarpið getur til langframa varið sig gagnvart kröfum keppinauta um takmörkun eða afnám ríkisstyrkja sem því er ætlað að njóta í formi nefskatts. Við blasir að ákaflega erfitt verður að rökstyðja ríkisframlag sem ætlað er að standa undir svo stórum hluta rekstarútgjalda fyrirtækisins sem hér virðist gert ráð fyrir. Að slíku framlagi sé aðeins varið til þess hluta starfseminnar sem fellur undir almannaþjónustuhlutverk þess. Þetta munu keppinautar Ríkisútvarpsins fyrr eða síðar láta reyna á fyrir samkeppnisyfirvöldum og dómstólum. Ég óttast því að með frumvarpi menntamálaráðherra sé enn ekki fundinn réttur farvegur til framtíðar fyrir Ríkisútvarpið.
Fylgiskjal VII.
Nefndarálit frá minni hluta menntamálanefndar
um frumvarp til laga um Ríkisútvarpið hf.
(Þskj. 1117 í 401. máli á 132. löggjafarþingi.)
Með frumvarpi þessu er ekki skapaður til frambúðar sá starfsrammi sem Ríkisútvarpinu hæfir og þar með ekki sá starfsfriður sem Ríkisútvarpinu er nauðsynlegur. Með því að breyta Ríkisútvarpinu í hlutafélag væri stigið varhugavert skref sem í langflestum tilvikum öðrum hefur leitt til sölu viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Þá gera margir lausir endar í frumvarpinu og málatilbúnaði í tengslum við það að verkum að málið er vanreifað.
Meginatriði máls.
Lagarammi sá sem reynt er að marka starfsemi Ríkisútvarpsins með frumvarpinu er ekki ljós. Alls er óvíst að Ríkisútvarp það sem á að starfa eftir frumvarpinu verði raunverulegt almannaútvarp. Skilgreining frumvarpsins á hlutverki RÚV og skyldum er óglögg, þrátt fyrir ýmsar breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu og forvera þess að kröfu ESA, Eftirlitsstofnunar EFTA. Í stað þess að móta Ríkisútvarpinu framtíðarstefnu hefur sá kostur verið tekinn að halda að mestu áfram því róli sem fyrirtækið hefur verið á síðan rekstrarumhverfi þess gjörbreyttist við afnám einkaleyfis árið 1985. Ólíklegt er að þessi lagarammi dugi Ríkisútvarpinu til lengdar. Reglur Evrópusambandsins eru í örri þróun á þessu sviði, og keppinautar Ríkisútvarpsins innan lands hafa uppi kröfur um að það noti ekki ríkisstuðning sinn til að bæta stöðu sína í samkeppni á ljósvakavettvangi umfram það sem eðlilegt getur talist fyrir almannaútvarp. Þá er ekki sennilegt að hin nýja fjármögnunarleið, nefskattur, sem á að taka upp í stað útvarpsgjaldsins, efli samstöðu meðal almennings við Ríkisútvarpið, einkum ef dagskrárframboð þess dregur dám af kröfum auglýsenda og kostenda á svipaðan hátt og í markaðsstöðvunum.
Meðmælendur frumvarpsins halda því fram að með breytingum á yfirstjórn sé losað um þau flokkspólitísku tök á Ríkisútvarpinu sem því hefur lengi verið þrándur í götu. Því miður er engin trygging fyrir því í frumvarpinu að pólitískri íhlutun linni. Að ýmsu leyti hefur menntamálaráðherra og ríkisstjórnarmeirihluti á Alþingi hverju sinni meiri möguleika en áður á að beita áhrifum sínum hvað varðar starfsemi og rekstur Ríkisútvarpsins. Frumvarpið er því ekki þess eðlis að það skapi frekari sátt að þessu leytinu. Efasamt er að frumvarpið stangist á við tilmæli Evrópuráðsins um sjálfstæði almannaútvarps frá 1994 og 1996.
Löngu var kominn tími til þess að skapa Ríkisútvarpinu nýjan lagaramma og gera því auðveldara að vera sjálfstætt og öflugt almannaútvarp. Frumvarp það sem nú liggur fyrir Alþingi er því miður ekki fullnægjandi. Það varð til sem málamiðlun milli stjórnarflokkanna tveggja, og milli andstæðra afla innan Sjálfstæðisflokksins, og hefur síðan smám saman verið lagfært þannig að standist lágmarkskröfur Eftirlitsstofnunar EFTA um samkeppnisaðskilnað á ríkisrekinni útvarpsstöð. Þær breytingar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu með háeffuninni miðast við fyrirtæki í rekstri með hagnaðarsjónarmið að leiðarljósi en ekki almannaþjónustu þar sem eðlilegt þykir að allar viðeigandi upplýsingar liggi fyrir og að vald einstakra stjórnenda sé temprað. Gagnsæi í starfsemi á ekki að hafa að leiðarljósi við rekstur Ríkisútvarpsins hf. heldur er þvert á móti hætt við að breytingin leiði til leyndar og pukurs.
Frumvarpið gengur í mörgu of skammt og í öðru of langt – það er hvorki samið, flutt né afgreitt í menntamálanefnd með þeim hætti að skýr sýn ráði för. Verði frumvarpið samþykkt er ljóst að innan skamms þarf að taka lagarammann um Ríkisútvarpið til endurskoðunar á ný – eigi þau markmið að nást að skapa til frambúðar samstöðu um öflugt og sjálfstætt almannaútvarp.
Vinnubrögð stjórnarflokkanna.
Þrátt fyrir ýmsa vankanta síðari áratugi í dagskrárframboði, rekstri, mannaráðningum o.fl. lítur yfirgnæfandi meiri hluti Íslendinga enn svo á að Ríkisútvarpið sé einhver dýrmætasta sameign þjóðarinnar og treystir því betur til frétta og fróðleiks en öllum öðrum fjölmiðlum. Þar skiptir máli að í 76 ár hefur Ríkisútvarpið verið áhrifarík menningar- og uppeldisstofnun, hjálparhella í atvinnulífi til sjávar og sveita og miðill fyrir lýðræðisumræðu og afþreyingu. Staða Ríkisútvarpsins sem almannaútvarps á Íslandi á liðinni öld var svo sterk að ekki verður víða til jafnað í Evrópu.
Í flestum nálægum ríkjum er litið svo á að þegar um slíka þjóðfélagsstofnun er að ræða beri stjórnmálamönnum að leita sem breiðastrar samstöðu um nauðsynlegar breytingar í tímans rás. Hér er einfaldast að minna á Bretland, þar sem stjórnmálaflokkarnir hafa borið gæfu til einstakrar samvinnu um þjóðarútvarpið BBC þrátt fyrir grimmileg átök um næstum alla aðra grunnþætti í bresku samfélagi á 20. öld.
Núverandi ríkisstjórn hefur ekki litið svo á þessi mál að nein þörf væri á samstarfi eða samráði um breytingar á Ríkisútvarpinu. Jafnvel eftir að þjóðin knúði ríkisstjórnina til samvinnu við stjórnarandstöðuflokkana um tilhögun fjölmiðlamála var ákveðið að stjórnarflokkarnir skyldu áfram véla um Ríkisútvarpið, þrátt fyrir eindregnar óskir stjórnarandstöðunnar um að þessi mál væru bæði undir í vinnunni að fjölmiðlamálum. Þessi munur á vinnubrögðum menntamálaráðherra að fjölmiðlamálum annars vegar og málefnum RÚV hins vegar er undarlegur og vekur ýmsar spurningar.
Ekki hefur ráðherranum þó tekist betur til en svo að frumvarpinu frá fyrra þingi, sem þá stöðvaðist, var breytt verulega vegna athugasemda frá Eftirlitsstofnun EFTA og héldu þær breytingar áfram fram á síðustu dvalarstundir frumvarpsins í menntamálanefnd. Rétt er að minna á að bréf Eftirlitsstofnunarinnar og íslensku ráðuneytanna um þetta átti upphaflega að binda trúnaði, loksins þegar þau fengust afhent í nefndinni. Við það var ekki hætt fyrr en ljóst varð að slík binding væri á svig við upplýsingalög. Athyglisvert er einnig að mikilvægt bréf ESA, sem leiddi til breytingartillagna frá meiri hlutanum, var ekki kynnt í menntamálanefnd fyrr en 24. mars en er dagsett 20. janúar.
Þegar þessi ferill málsins er hafður í huga er í sjálfu sér viðeigandi að meiri hluti menntamálanefndar skuli að lokum hafa tekið málið út úr nefndinni gegn atkvæðum stjórnarandstæðinga. Við bentum þá á að enn hefði ekki verið rætt við fulltrúa tveggja lykilstofnana vegna málsins, annars vegar Ríkisendurskoðunar sem á að annast endurskoðun hlutafélagsins og hafa m.a. eftirlit með aðskilnaði samkeppnisrekstrar svokallaðs frá almennum rekstri, hins vegar Samkeppniseftirlits, en í hennar hlut kemur m.a. að taka á málum sem varða samkeppni á markaði auglýsinga og kostunar, en á hvort tveggja leggur Eftirlitsstofnun mikla áherslu í bréfi sínu til íslenskra stjórnvalda dags. 30. janúar. Þá var á það bent að ekki hefði verið farið yfir tilmæli Evrópuráðsins um almannaútvarp (f.o.f. R (96) 10 um að tryggja sjálfstæði almannaútvarps, samþykkt 4. ráðherrafundar Evrópuráðsins um fjölmiðlastefnu, Prag 1994). Þess var óskað að afgreiðslu málsins yrði frestað þar til fyrir lægju upplýsingar um eiginfjárstöðu hins nýja hlutafélags, sem fulltrúi úr menntamálaráðuneytinu taldi að yrði innan 2–3 vikna, en þeirri ósk var hafnað.
Af þessu má vera ljóst að rannsókn nefndarinnar í málinu er áfátt á mikilvægum sviðum. Auk þess var aldrei efnt til umræðu um einstök atriði málsins innan nefndarinnar með þeim hætti að metnar væru tillögur um breytingar frá fulltrúum stjórnarandstöðunnar og þess ekki freistað á nokkurn hátt að ná saman um frumvarpið í heild eða einstaka hluta þess.
Niðurstaða.
Þar sem
a. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
b. eftirlitshlutverk Ríkisendurskoðunar og Samkeppniseftirlits er óljóst og ókannað hvort þessar stofnanir búa yfir faglegri hæfni til að skera úr um viðkvæm álitamál sem varða fjárhagslegan aðskilnað milli starfsemi á sviði almannaútvarps og á sviði markaðsstöðvar,
c. ekki er gert ráð fyrir viðeigandi gagnsæi í starfsemi og rekstri Ríkisútvarpsins, t.d. með því að um það gildi upplýsingalög,
d. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
e. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
f. engin ákvæði frumvarpsins tryggja að innlent efni aukist í dagskrá Ríkisútvarpsins,
g. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
h. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
i. nefskattur sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
j. fjárhagsleg staða hlutafélagsins sem frumvarpið gerir ráð fyrir er í óvissu og ráðgert hlutafé svo lítið að félaginu virðist ætlað að hefja starfsemi sína með neikvæða eiginfjárstöðu,
k. ekki hefur verið gengið frá ráðstöfun þeirra verðmæta sem Ríkisútvarpið býr nú yfir í söfnum sínum og ekki fyrirhugaðir samningar við aðra rétthafa um þau,
l. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa borið við að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Alþingi, 4. apríl 2006.
Mörður Árnason,
frsm.
Björgvin G. Sigurðsson.
Einar Már Sigurðarson.
Kolbrún Halldórsdóttir.
Fylgiskjal VIII.
Framhaldsnefndarálit frá minni hluta menntamálanefndar
um frumvarp til laga um Ríkisútvarpið hf.
(Þskj. 1251 í 401. máli á 132. löggjafarþingi.)
Frá því stjórnarflokkarnir settu sér að breyta lögunum um Ríkisútvarpið hafa vinnubrögð verið á eina lund. Frumvarpstextar hafa verið undirbúnir í leynd hjá sérstökum trúnaðarmönnum flokkanna og upplýsingum haldið frá almenningi, fjölmiðlum, starfsmönnum Ríkisútvarpsins og þingmönnum stjórnarandstöðuflokkanna. Í stað þess að efna til almennrar umræðu um Ríkisútvarpið og reyna að ná sem víðtækastri samstöðu um framtíðarskipan þess hafa forustumenn stjórnarflokkanna sammælst um tillögur sem einkennast annars vegar af kreddu og hins vegar hrossakaupum, án þess að vart verði grundvallarstefnu um hlutverk Ríkisútvarpsins og stöðu þess á fjölmiðlavettvangi.
Það frumvarp um Ríkisútvarpið hf. sem lagt var fram í desember er haldið alvarlegum göllum. Þessir ágallar varða meðal annars stjórnarskrá og Evrópurétt, hlutverk Ríkisútvarpsins og skil almannaútvarps og samkeppnisrekstrar, flokkspólitísk ítök og inngrip, menningararfleifð í söfnum Ríkisútvarpsins og aðgang að safnefni þess, réttindi starfsmanna, þar á meðal stjórnarskrárvarin eignarréttindi, virðingu gagnvart höfundarrétti, framtíð Rásar tvö, fjárhagsgrunn Ríkisútvarpsins, vægi auglýsinga og kostunar í heildartekjum þess, nefskatt sem fjármögnunarleið, og nú síðast samhengi við nýtt fjölmiðlafrumvarp sem unnið var að algerlega óháð væntanlegum breytingum á Ríkisútvarpinu. Þessum alvarlegu annmörkum og ýmsum fleiri hafa stjórnarandstæðingar gert ítarleg skil og stutt sjónarmið sín fram komnum gögnum afstöðu sérfræðinga.
Þótt stjórnarmeirihlutinn hafi nú breytt upphaflegu frumvarpi fjórum sinnum (við lok þingstarfa síðasta vetur, í sumar þegar sameignarformið vék fyrir háeffun, við lok 2. umræðu með breytingartillögum meiri hluta menntamálanefndar og nú enn með breytingartillögum við 3. umræðu) er ólíklegt að friður skapist um rekstur Ríkisútvarpsins verði frumvarpið að lögum, hvorki meðal almennings, annarra útvarpsstöðva, milli stjórnmálaflokkanna eða gagnvart Evrópureglum, að ógleymdum nýframkomnum efasemdum um stöðu fyrirhugaðrar fjölmiðlalöggjafar gagnvart stjórnarskránni.
Störf menntamálanefndar að frumvarpinu eftir 2. umræðu sýndu skýrt að málið var tekið vanbúið úr nefndinni áður en sú umræða hófst. Við meðferð málsins nú hafa nokkur atriði í frumvarpinu og í tengslum við það skýrst en önnur álitamál komið í ljós. Langt er í frá að svör hafi fengist við brýnum spurningum sem meðal annars varða tengsl við stjórnarskrá og Evrópurétt. Þá hefur ekkert þokast við að bæta úr óljósri skiptingu á starfsemi fyrirtækisins í almannaútvarp og samkeppnisrekstur, stjórnarháttum sem ýta undir flokkspólitísk ítök og inngrip, uppnámi um meðferð safneignar Ríkisútvarpsins og ófullnægjandi ákvæðum um réttindamál starfsmanna.
Um hið síðastnefnda er skylt að vekja athygli á því að nefndinni bárust nýjar umsagnir frá BSRB, BHM og LSR þar sem fram koma veigamikil rök fyrir því að með frumvarpinu sé brotið gegn stjórnarskrárvörðum eignarréttindum starfsmanna, þ.e. lífeyrisréttindum þeirra og biðlaunum, auk þess sem starfsöryggi þeirra og starfskjör séu alvarlega skert. Meiri hluti nefndarinnar ákvað að sinna þessu ekki, þrátt fyrir beinar breytingartillögur sem frá samtökunum bárust.
Meiri hluti nefndarinnar hefur nú ákveðið að leggja fram nokkrar breytingartillögur, sem allar eiga rót að rekja til gagnrýni stjórnarandstæðinga. Ein þeirra varðar upplýsingalög sem ná eiga yfir Ríkisútvarpið að tillögu minni hlutans sem hefur frá upphafi lagt áherslu á að þau giltu um starfsemi RÚV óháð rekstrarformi. Aðrir gallar hlutafélagsformsins standa hins vegar eftir.
Öðrum breytingartillögum meiri hlutans er ætlað að lappa upp á frumvarpið og mæta í einhverju mikilli gagnrýni á einstaka þætti þess. Þær leysa þó ekki vandann sem við er að fást í hverju tilviki. Tillagan um safnefni kann vissulega að koma í veg fyrir að helstu dýrmæti Ríkisútvarpsins séu seld en gefur þó í engu svör við spurningum um stöðu safnefnisins, svo sem um vörslu þess, rækt sem því beri að sýna, aðgang annarra en RÚV hf. að því, notkun þess í samkeppnisrekstri og hvort með þessum heimanmundi felist brot á samkeppnisreglum. Tillögunni um þjónustusamning við menntamálaráðherra er ætlað að lögfesta þátt í skipulagi Ríkisútvarpsins sem áður var ekki minnst á í frumvarpinu, og ekki heldur í athugasemdunum en mátti lesa út úr bréfi frá ESA til fjármálaráðuneytisins 30. janúar þ.á. Slík efnisatriði ber vissulega að leiða í lög þannig að þau séu ekki komin undir duttlungum handhafa framkvæmdarvaldsins. Hins vegar er ljóst að með tillögunni er ekki ætlunin að tempra þau miklu völd sem menntamálaráðherra hefur með þessum hætti um dagskrárefni Ríkisútvarpsins, t.d. með því að eftirlitsráði væri falið að fara yfir slíkan samning.
Ein tillagna meiri hlutans á ættir að rekja til nýs fjölmiðlafrumvarps sem menntamálaráðherra kynnti og lét útbýta á Alþingi meðan á störfum menntamálanefndar stóð eftir 2. umræðu. Í því frumvarpi eru sérstök ákvæði sem eiga að takmarka eignarhald á fjölmiðlum. Síðan segir að þau ákvæði eigi ekki við um Ríkisútvarpið, og að Ríkisútvarpið skuli ekki eiga hlut í félögum sem reka útvarp og gefa út dagblað. Er skynugt hjá meiri hlutanum að taka mark á ábendingum um að slík ákvæði eigi betur heima í lögum um Ríkisútvarpið en í almennum lögum. Á hinn bóginn komu fram alvarlegar athugasemdir frá lögfræðingum, m.a. Sigurði Líndal, um þennan kafla fjölmiðlafrumvarpsins. Talin var hætta á að hann bryti í bága við stjórnarskrá, og í bréfi frá Dagsbrún hf. er efast um að ákvæðin standist samkeppnisreglur EES-samningsins. Minni hluti menntamálanefndar óskaði því eftir að sérstaklega væri farið yfir þessi álitamál. Voru kallaðir til tveir lögfræðingar til umræðu um RÚV-ákvæðin og stjórnarskrána, Sigurður Líndal og Páll Hreinsson, annar aðalhöfunda fjölmiðlafrumvarpsins. Sigurður hvatti til þess að vandað yrði til verka, frumvörpin yrðu samlesin og samhæfð, og benti meðal annars á að í greininni í fjölmiðlafrumvarpinu væru ekki taldar allar fjölmiðlunarleiðir. Hjá Páli kom fram að forsenda fyrir þessum ákvæðum um RÚV í fjölmiðlafrumvarpinu væri að Ríkisútvarpið teldist almannaútvarp. Höfundarnir hefðu við vinnu sína að fjölmiðlafrumvarpinu ekki haft neina hliðsjón af frumvarpstextum um Ríkisútvarpið enda beinlínis verið sagt að Ríkisútvarpið væri utan verksviðs þeirra. Er því ljóst að ekki var af hálfu menntamálaráðherra hugsað fyrir samræmi milli fjölmiðlafrumvarpsins og RÚV-frumvarpsins, og hefur því skapast óvissa um stöðu frumvarpanna hvors gagnvart öðru annars vegar og hins vegar beggja saman gagnvart stjórnarskrá og Evrópurétti. Óskum minni hlutans um frekari könnun á stöðu frumvarpanna gagnvart Evrópurétti og stjórnarskrá var hafnað. Þá var ekki nú fremur en við fyrri umfjöllun menntamálanefndar sinnt óskum minni hlutans um að bera RÚV-frumvarpið saman við samþykktir og tilmæli Evrópuráðsins um almannaútvarp frá 1994 og 1996.
Af þessu tilefni er rétt að minna á bókun sem fulltrúar Samfylkingarinnar, Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs og Frjálslynda flokksins í fjölmiðlanefndinni síðari lögðu fram þegar hún skilaði af sér 7. apríl í fyrra. „Við erum þeirrar skoðunar,“ sögðu fulltrúarnir m.a., „að mikilvægt sé að ná sátt um samræmda heildarsýn fyrir íslenska fjölmiðla sem taki bæði til Ríkisútvarpsins og einkarekinna fjölmiðla. Slíkt er einungis mögulegt ef vinnan við lagasetningu um Ríkisútvarpið fer fram samhliða vinnunni við hina almennu löggjöf.“ Það var enn fremur mat þeirra að slík sátt næðist aðeins með því að „tryggja faglegt og rekstrarlegt sjálfstæði Ríkisútvarpsins gagnvart stjórnvöldum og varðveita það traust sem ríkir á milli stofnunarinnar og eigenda hennar, þ.e. þjóðarinnar“. Fulltrúar flokkanna þriggja lýstu því að lokum að þeir skrifuðu undir hina sameiginlegu skýrslu fjölmiðlanefndarinnar í því trausti „að ásættanleg niðurstaða [næðist] um framtíðarskipan Ríkisútvarpsins“.
Þingmenn stjórnarandstöðunnar í menntamálanefnd hafa unnið að frumvörpunum um Ríkisútvarpið með sömu markmið að leiðarljósi og fulltrúar flokkanna í fjölmiðlanefndinni lýsa í bókun sinni. Eftir að samkomulag tókst um að ljúka 2. umræðu um frumvarpið sendu fulltrúar stjórnarandstöðunnar formanni menntamálanefndar því bréf, dags. 24. apríl 2006, þar sem lagðar voru fram tillögur um framhaldsvinnu við málið. Í bréfinu var að höfðu samráði við forustumenn flokkanna tveggja sett fram boð um verklag „sem leitt gæti til samstöðu milli stjórnmálaflokkanna og sátta í samfélaginu um framtíð Ríkisútvarpsins“ og var þar gert ráð fyrir því að frumvarpið yrði ekki afgreitt á þessu þingi en strax að því loknu sett niður nefnd með fulltrúum allra flokka með það að markmiði að ljúka lagasetningu fyrir áramót. Lagt var til að þessi nefnd kannaði sérstaklega þann möguleika að Ríkisútvarpið yrði gert að sjálfseignarstofnun í atvinnurekstri. Í frumvarpsdrögum nefndarinnar yrði þess gætt að halda sem allra flestum kostum hlutafélagsformsins fyrir Ríkisútvarpið sem almannaútvarp en sniðnir af helstu ókostir þess. Þá voru í bréfinu settar fram í átta liðum efnislegar ábendingar um úrbætur að öðru leyti frá frumvarpinu um Ríkisútvarpið hf., og í öðrum átta liðum tiltekin þau álitaefni sem brýnt væri að menntamálanefnd skoðaði strax þar sem málið hefði verið afgreitt vanbúið úr nefndinni til annarrar umræðu. – Rétt er að taka fram að enginn samanburður hefur verið gerður á rekstri Ríkisútvarpsins með breytingum innan núverandi lagaramma og hlutafélagsforminu. Horft hefur verið fram hjá því að RÚV er nú B-hlutastofnun sem getur haft bæði fullt sjálfstæði og mikinn sveigjanleika. Óbreytt rekstrarform kemur í veg fyrir þau stjórnarskrárbrot sem kunna að felast í frumvarpinu og yrði síður bitbein í samkeppnisdeilum.
Á fyrsta fundi menntamálanefndar eftir 2. umræðu hafnaði formaður menntamálanefndar þessu boði fyrir hönd stjórnarflokkanna. Minni hlutinn harmar þau viðbrögð. Frumvarpið um Ríkisútvarpið hefur mætt verulegri andstöðu utan þings og innan og í umfjöllun um það hefur verið bent á fjölmarga galla, stóra og smá. Einmitt í sumar hefði gefist gott tækifæri til að fara yfir málið að nýju þar sem fram er komið hið nýja almenna frumvarp um fjölmiðla sem undirbúið var með allt öðrum hætti en frumvörpin um Ríkisútvarpið, sf. í fyrra og hf. nú, og hefði verið ákjósanlegt að sumarnefndin færi yfir bæði málin, í samræmi við bókunina frá 7. apríl 2005.
Stjórnarandstæðingar í menntamálanefnd lögðu til við 2. umræðu að frumvarpinu yrði vísað frá. Sú tillaga var afturkölluð áður en til atkvæðagreiðslu kom í þeirri von að samstaða næðist um önnur vinnubrögð við framtíðarstefnu um Ríkisútvarpið en þangað til höfðu tíðkast. Það gekk ekki eftir. Því er nú flutt eftirfarandi tillaga:
Þar sem
a. fram hafa komið veigamiklar athugasemdir um að frumvarpið um Ríkisútvarpið og fjölmiðlafrumvarpið kunni að brjóta í bága við stjórnarskrá,
b. vafi leikur á um hvort ákvæði frumvarpsins standast reglur Evrópuréttar,
c. ekki er ljóst í frumvarpinu með hvaða hætti Ríkisútvarpið á að sinna hlutverki sínu sem almannaútvarp og hver eiga að vera skil milli starfssviðs þess og annarra útvarpsstöðva,
d. tillögur frumvarpsins um kjör stjórnar og ráðningu útvarpsstjóra eru ekki til þess fallnar að hefja fagleg sjónarmið til vegs og virðingar og losa Ríkisútvarpið undan flokkspólitískum ítökum,
e. ekki er í frumvarpinu gert ráð fyrir eftirlitsráði, t.d. í formi „akademíu“ með tilnefningum frá almannasamtökum, sbr. m.a. leiðbeiningar Evrópuráðsins um verkaskiptingu stjórnar annars vegar og eftirlitsráðs hins vegar,
f. engin ákvæði frumvarpsins tryggja að innlent efni aukist í dagskrá Ríkisútvarpsins,
g. ákvæði í frumvarpinu um „a.m.k. eina hljóðvarps- og sjónvarpsdagskrá“ virðist ætlað að auðvelda afnám Rásar tvö,
h. ekki hefur í frumvarpinu eða í tengslum við það verið gengið með fullnægjandi hætti frá réttindamálum núverandi starfsmanna og óljóst er um starfskjör og samningamál í framtíðinni,
i. nefskattur sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu er ekki heppileg leið til fjármögnunar, byggist á árlegri ákvörðun þingmeirihluta og felur í sér mismunun milli gjaldenda,
j. fjárhagsleg staða hlutafélagsins sem frumvarpið gerir ráð fyrir er enn í óvissu og ráðgert hlutafé of lítið til að tryggja bærilegt upphaf Ríkisútvarpsins við nýjar aðstæður,
k. enn er óljóst um ráðstöfun þeirra verðmæta sem Ríkisútvarpið býr nú yfir í söfnum sínum og óljóst hvort og þá hvernig þau skuli nýta í samkeppnisrekstri,
l. við blasir að frumvarpið ylli, ef það verður að lögum, málaferlum bæði hérlendis og á EES-vettvangi,
m. og hvorki menntamálaráðherra né meiri hluti menntamálanefndar hafa reynt að ná samstöðu um framtíð Ríkisútvarpsins, sem er einhver helsta lýðræðis- og menningarstofnun í íslensku samfélagi
leggur minni hlutinn til að frumvarpinu verði vísað frá með svofelldri
RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:
Með vísan til framangreinds samþykkir Alþingi að vísa málinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.
Alþingi, 4. maí 2006.
Mörður Árnason,
frsm.
Atli Gíslason.
Björgvin G. Sigurðsson.
Einar Már Sigurðarson.
